ECLI:NL:RBROT:2024:3865

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: ROT 23/3378 en ROT 23/3379 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2024 in de zaken tussen [eiseres 1] , uit [plaats 1] , [eiseres 1] , [eiseres 2] , uit [plaats 2] , [eiseres 2] , en [eiseres 3] , uit [plaats 3] , tezamen: eiseressen (gemachtigden: mr. T. Barkhuysen en mr. J.W.L. van der Loo), en [naam instantie] (gemachtigde: mr. I. Renkema-Brink). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de door [naam instantie] aan hen opgelegde bestuurlijke boetes van € 600,- ( [eiseres 1] ) en € 1.200,- ( [eiseres 2] ) vanwege overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Hiertoe heeft [naam instantie] op 26 juli 2022 respectievelijk 6 september 2022 besloten. 1.1. Met de bestreden besluiten van 3 april 2023 op de bezwaren van eiseressen is [naam instantie] bij die besluiten gebleven. 1.2. [naam instantie] heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft de beroepen op 25 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. S.M.J. van Groenendaal namens eiseressen, mr. J.A. Hofman en mr. A.A. Al Khatib waarnemend voor de gemachtigden van eiseressen en de gemachtigde van [naam instantie] . Totstandkoming van de besluiten 2. [naam instantie] heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen, opgemaakt door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In de zaak van [eiseres 1] (ROT 23/3378) 2.1. In het rapport van bevindingen van 24 maart 2022 ( [dossiernummer 1] ) staat onder meer het volgende: “(…) Locatie Naam: [eiseres 1] . (…) Bevinding(en) Datum en tijdstip: 17 maart 2022 omstreeks 17:30 uur (…) Ik (…) kon onbelemmerd via de entreedeur naar binnen lopen. (…) Ik zag in deze ruimte een groot aantal speelautomaten/ gokautomaten staan, als zijnde een casino. Ik zag bij de bar, waar drankjes geserveerd werden, een saladiëre met etenswaren. Ik zag tevens dat klanten belegde broodjes konden bestellen. Ik, toezichthouder, zag meerdere personen achter de bar staan. Een casino is een horeca inrichting waarin in ieder geval bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholvrije dranken of etenswaren worden verstrekt voor gebruik ter plaatse. Hieruit bleek mij dat ik mij in een horeca-inrichting bevond zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid van de Tabaks- en rookwarenwet. (…) zag ik in de directe nabijheid van de bar een glazen deur, die via een bedieningsknop aan de linkerzijde geopend kon worden. Ik zag dat deze ruimte aan een zijde direct gelegen was aan de open lucht. Ik zag dat deze zijde met behulp van een tralie hekwerk was afgesloten. Ik zag dat in deze ruimte een asbak was bevestigd aan de wand. Ik zag in deze zelfde ruimte een grote staande asbak. Bij navraag bleek deze ruimte dienst te doen als rookruimte voor de aanwezige gasten. Hieruit bleek mij dat de exploitant van de horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had ingesteld. (…) Ik zag in bovengenoemde ruimte, de zogenaamde rookruimte, meerdere asbakken. Uit een van deze asbakken zag ik een kwalmende rook van een brandende sigaret. Ik rook een penetrante geur van sigarettenrook. Ik zag later dat een van de gasten de zogenaamde rookruimte betrad, een sigaret opstak, enkele trekjes nam van deze sigaret en vervolgens weggooide in de asbak die ophing aan de wand. Ik zag dat de zogenaamde rookruimte in het zicht stond van het aanwezige personeel en dat zij als zodanig zicht hadden op de persoon die rookte. Gedurende de periode die ik in het bedrijf aanwezig ben geweest zag en hoorde ik dat de voornoemde werkzame personen de eerder genoemde, voor hen waar te nemen, rokende persoon niet aanspraken op het feit dat hij aldaar rookte. Ik zag dat de eerder beschreven persoon een sigaret rookte. (…) Hieruit bleek mij dat de exploitant van een horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had gehandhaafd. (…)” 2.1.1. Op 3 juni 2022 heeft [naam instantie] zijn voornemen kenbaar gemaakt om een bestuurlijke boete op te leggen. [eiseres 1] heeft op 15 juni 2022 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht. 2.1.2. Bij besluit van 26 juli 2022 heeft [naam instantie] aan [eiseres 1] een bestuurlijke boete van € 600,- opgelegd vanwege enerzijds het niet of onvoldoende instellen van het rookverbod en anderzijds het niet of onvoldoende handhaven daarvan. Volgens [naam instantie] heeft [eiseres 1] daarmee overtredingen begaan van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. Vanwege de samenhang tussen de beboetbare feiten heeft [naam instantie] slechts één boete opgelegd. In de zaak van [eiseres 2] (ROT 23/3379) 2.2. In het rapport van bevindingen van 14 april 2022 ( [dossiernummer 2] ) staat onder meer het volgende: “(…) Locatie Naam: [eiseres 1] (…) Bevinding(en) Datum en tijdstip: 24 maart 2022 omstreeks 10:31 uur (…) Ik (…) kon onbelemmerd via de entreedeur naar binnen lopen. (…) Ik zag vervolgens een ruimte waarin zich een (…) amusementshal bevond. Ik zag dat in deze ruimte meerdere gok/speelkasten en gok/speeltafels stonden. (…) Ik zag dat enkele van deze gasten drankjes waaronder koffie voor zich hadden staan. Ik zag in deze ruimte een bar. (…) Ik zag achter de bar een medewerkster en ik zag in de voornoemde ruimte meerdere personeelsleden rondlopen. Hieruit bleek mij dat ik mij in een horeca-inrichting bevond zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid van de Tabaks- en rookwarenwet. (…) Ik zag een glazen afscheidingswand. Ik hoorde (…) zeggen dat achter de glazen wand in het verleden de rookruimte was. Ik zag vervolgens dat op de glazen wand een sticker was aangebrachte. Ik las op de sticker `Roken toegestaan op het loungeterras'(zie foto 1 van de foto bijlage). Daarna liep ik door de voormalige rookruimte naar een deur waarachter zich het loungeterras zou bevinden. Ik liep door de deur en bevond mij op het loungeterras. Ik (…) merk op dat ik niet op een terras kwam, maar in een inpandige ruimte in het gebouw. Ik zag dat deze ruimte aan drie zijden volledig was afgesloten. Ik zag dat de voorkant deels gesloten was door een aantal zuilen. Ik zag drie doorgangen en ik zag tussen deze doorgangen twee zuilen, delen van de gevel. Ik zag dat de eerste zuil circa 1,5 meter breed en de tweede zuil circa 80 centimeter breed was. Ik zag tevens dat deze ruimte zich volledig achter de gevel van het pand bevond en aan de bovenkant afgesloten was door de bovenliggende bebouwing. (Zie foto 2 en 4 van de fotobijlage) ik zag dat in deze ruimte op een aan de muur bevestigde tafel twee asbakken geplaatst waren. (Zie foto 3 en 4 van de fotobijlage) (…) Ik zag tevens een losstaande asbak op de vloer staan. (…) Hieruit blek mij dat de exploitant van de horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had ingesteld.

3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseressen opgelegde bestuurlijke boetes. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen. 4. De beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.1. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Hebben eiseressen het rookverbod overtreden? 6. Eiseressen betogen – kort samengevat – dat [naam instantie] zich in de bestreden besluiten ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hun rookterrassen geen terrassen in de open lucht zijn, maar overdekte binnenplaatsen. Eiseressen willen graag een uitspraak waarin de rechtbank kritisch beoordeelt of het vereiste dat voortvloeit uit de rechtspraak, dat een terras over minimaal één volledig open zijde moet beschikken om te kwalificeren als een terras "in de open lucht", effectief is en de beoogde doelen dient of dat dit vereiste moet worden losgelaten. Eiseressen menen dat dit laatste het geval is. Het vereiste is gebaseerd op een zeer verouderde Handleiding invoering rookvrije horeca, sport en kunst/cultuur (Handleiding). Het is niet houdbaar om een wettelijk begrip als het rookverbod uit te leggen op basis van de Handleiding, die nooit een wettelijke status heeft gehad, die expliciet niet bedoeld was als uitbreiding van de regelgeving, die meer dan twaalf jaar geleden is ingetrokken en die gelding had in een periode waarin het juridisch kader er zeer anders uitzag. De vaste lijn in de rechtspraak moet daarom worden verlaten. Indien voldoende uitwisseling kan plaatsvinden tussen rooklucht en de rookvrije lucht van buiten, is geen sprake van een terras dat volledig is afgesloten en is het rookverbod niet van toepassing. Daarom was geen sprake van overtredingen en ontbrak de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boetes. 6.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. 6.2. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of eiseressen terecht betogen dat hun "rookterrassen" geen overdekte binnenplaatsen zijn, maar terrassen. Daarna kan pas worden beoordeeld of het gaat om terrassen in de open lucht en of de vaste rechtspraaklijn dat daarvoor sprake moet zijn van minimaal één volledig open zijde moet worden verlaten. De rechtbank neemt bij de beantwoording van die vraag het volgende in aanmerking. 6.2.1 In de Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek staat onder meer het volgende: “Onderdeel i Ook in de open lucht kunnen mensen, en dus ook werknemers bij het verrichten van hun werkzaamheden, hinder of overlast van andermans tabaksrook ondervinden. Het zou echter te ver gaan om de in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet, bepaalde verplichting ook te laten gelden voor werkzaamheden die in de open lucht worden verricht. De hinder of overlast die dan eventueel wordt ondervonden kan immers eenvoudig worden vermeden, bijvoorbeeld door zich een paar passen van de hinder of overlast veroorzakende persoon te verwijderen. In gebouwen en overdekte binnenplaatsen of terrassen is dit geen optie, omdat de rook daar blijft hangen. Overdekte binnenplaatsen of terrassen worden in dit verband niet beschouwd als open lucht. De verplichting voor werkgevers geldt dus wel onder overkappingen en overdekte terrassen, ongeacht de aard of het materiaal van de overkapping.” 6.2.2 In de NvT bij het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten staat onder meer het volgende: “Onderdeel c (…) Bij de voorbereiding van dit besluit is uitvoerig stilgestaan bij de vraag hoe het begrip «terras» moet worden gezien in relatie tot het hier gebezigde begrip «open lucht». Volgens het Van Dale Groot woordenboek hedendaags Nederlands is een terras een «afgescheiden ruimte in de open lucht, met zitjes waar men kan uitrusten of iets consumeren». Terrassen zijn er in vele soorten en maten. De afscheiding van sommige terrassen bestaat uit niet meer dan een demarcatie in de straatstenen (andere kleur, andere vorm, andere materiaal, een verfstreep, etc.) of een enkele plantenbak. Andere terrassen hebben meer substantiële afscheidingen in de vorm van zijschotten (bijvoorbeeld glazen wanden of zeildoeken) en/of overkappingen (luifels, parasolvormige constructies etc.). Besloten is dat roken op een terras mogelijk blijft, ook onder een luifel of parasolvormige constructie, zolang het terras maar niet aan alle kanten (boven- en zijkanten) afgesloten is. Verder is het evident dat in de horecagelegenheid geen hinder of overlast mag ontstaan door het roken op het terras. (…)” 6.2.3. [naam instantie] heeft ter onderbouwing van het standpunt dat bij de rookruimtes van eiseressen geen sprake is van terrassen in de open lucht verwezen naar de uitspraak van het CBb, waarin het ging om roken op de overkapte tribune van een voetbalstadion. In deze uitspraak heeft het CBb - in het kader van de hiervóór aangehaalde passage uit de NvT bij het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten - onder meer het volgende overwogen: “5.5 (…) Uit deze passage is duidelijk dat zij betrekking heeft op terrassen bij horecagelegenheden. Voor die terrassen is beoogd dat zij, afhankelijk van de wijze waarop zij van de omgeving zijn afgescheiden, al dan niet onder de uitzondering “in de open lucht” vallen. Naar het oordeel van het College kunnen de tribunes van het stadion van appellante, waar de vakken, galerij en omloop waarop de overtreding is geconstateerd, zijn gelegen, niet worden aangemerkt als een terras bij een horecagelegenheid. Hiertoe is allereerst in aanmerking genomen dat de tribunes wat betreft uiterlijke verschijningsvorm aanzienlijk verschillen van een terras bij een horecagelegenheid en wel zodanig dat de in de passage genoemde onderscheidende criteria daarop niet goed zijn toe te passen. (…)” 6.3. De rechtbank leidt op basis van de foto’s en de beschrijving in de rapporten van bevindingen in beide dossiers het volgende af. De rookruimte in [eiseres 1] is aan drie zijden en aan de bovenkant volledig afgesloten. Aan de overgebleven zijde aan de straatkant zit een metalen hekwerk met middelgrote vierkante rasters. Bij [eiseres 2] gaat het om een rookruimte die aan drie zijden en de bovenkant volledig afgesloten is. De overgebleven zijde is een muur met daarin drie “openingen” (geflankeerd door de in het rapport van bevindingen genoemde “zuilen”), die leidt naar een aangrenzende buitenruimte.

8. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boetes in stand blijven. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024. De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 5:46, eerste en derde lid 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Tabaks- en rookwarenbesluit Artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b 1. De verplichting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet en in artikel 6.1 van dit besluit, geldt niet: b. in de open lucht. Tabaks- en rookwarenwet Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, en tweede lid, aanhef en onder b 1. In de navolgende gevallen is de navolgende persoon of het navolgende orgaan verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod: e. in een horeca-inrichting: de exploitant van die horeca-inrichting. Artikel 11b 1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 10 (…). 2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, (…). Bijlage Categorie D Onder categorie D vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a. Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 600. Dit bedrag wordt verhoogd tot: – € 1.200 indien de natuurlijke persoon aan wie of de rechtspersoon waaraan de overtreding kan worden toegerekend voor een soortgelijke overtreding eerder is beboet en er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds die eerdere bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden (…). Onder andere de uitspraak van 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:168. Staatsblad 2003, nr. 561, pagina 10-11. Staatsblad 2008, nr. 122, pagina 8. De uitspraak van 4 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:630.

In beide gevallen werd gerookt onder het volledig afgesloten dak. 6.4. Naar het oordeel van de rechtbank verschillen ook deze "rookterrassen" van eiseressen wat betreft uiterlijke verschijningsvorm zodanig aanzienlijk van een terras bij een horecagelegenheid, dat ook daarvoor (net als in de CBb uitspraak) geldt dat de in de NvT bij het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten genoemde onderscheidende criteria daarop niet goed zijn toe te passen. In deze zaken is er namelijk ook geen “afgescheiden ruimte in de open lucht, met zitjes”. Er is ook geen sprake van overkappingen zoals luifels of parasolvormige constructies. De daken van de casino’s lopen volledig door. Ook aan de zijkanten gaat het om de wanden van de panden zelf en niet om afscheidingen in de vorm van zijschotten, bijvoorbeeld glazen wanden of zeildoeken. In het geval van [eiseres 2] is ook de laatste – deels open – zijde de doorlopende wand van het pand zelf. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van terrassen, maar van inpandige ruimtes. Dat één zijde van die inpandige ruimtes gedeeltelijk open is, maakt dat niet deze ruimtes als een terras kwalificeren. 6.5. De meermaals aangehaalde passage uit de NvT bij het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten maakt duidelijk dat voor terrassen bij horecagelegenheden is beoogd dat zij, afhankelijk van de wijze waarop zij van de omgeving zijn afgescheiden, al dan niet onder de uitzondering “in de open lucht” vallen. Dat betekent dat als er geen sprake is van een terras bij een horecagelegenheid, de rechtbank niet toekomt aan de vraag naar de wijze van afscheiding. De rechtbank zal dus niet beoordelen of is voldaan aan het vereiste in de rechtspraak dat een terras over minimaal één volledig open zijde moet beschikken om te kwalificeren als een terras “in de open lucht” en komt ook niet toe aan de vraag of deze lijn zou moeten worden verlaten. 6.6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiseressen gehouden zijn om in de rookruimtes een rookverbod in te stellen, aan te duiden en te handhaven. Omdat eiseressen de bevindingen in de rapporten van bevindingen niet hebben betwist, staat vast dat eiseressen artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw hebben overtreden. [naam instantie] was bevoegd hen daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. Dat het voor eiseressen omslachtig of kostbaar is om hun klanten op een andere wijze te faciliteren in het roken, bijvoorbeeld vanwege veiligheidsaspecten of eisen waaraan zij op grond van andere wet- en regelgeving zijn gehouden, is geen omstandigheid op grond waarvan [naam instantie] niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, nog daargelaten dat eiseressen dit nauwelijks hebben onderbouwd. Hoogte en evenredigheid van de bestuurlijke boetes 7. Eiseressen betogen niet dat de hoogte van de aan hen opgelegde boetes onevenredig zou zijn, maar dat het opleggen van de boetes als zodanig in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Dit is een afzonderlijke toets. [naam instantie] heeft ten onrechte niet getoetst of het opleggen van de boetes in dit geval geschikt, noodzakelijk en evenwichtig was. Eiseressen menen dat het opleggen van de boetes in deze gevallen onredelijk bezwarend is. De terrassen zijn zo ingericht dat deze in de visie van eiseressen voldoen aan de wet- en regelgeving. Daarvoor zijn ook flinke investeringen gedaan. Van het bewust overtreden van het rookverbod is geen sprake. Het gaat hier om een puur juridisch verschil van inzicht tussen eiseressen en [naam instantie] . 7.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. 7.2. [naam instantie] heeft zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat het de verplichting van eiseressen is om te allen tijde het rookverbod in hun horecainrichtingen in te stellen, aan te duiden en te handhaven en dat overtreding van het rookverbod dan ook voor hun rekening en risico dient te komen. Met [naam instantie] is de rechtbank van oordeel dat bij de belangenafweging het voorkomen van gevaar voor de volksgezondheid zwaarder moet wegen dan het belang van eiseressen en dat om die reden de bestreden besluiten ook evenwichtig zijn. Ook volgt de rechtbank [naam instantie] in diens standpunt dat met het rookverbod de volksgezondheid wordt beschermd. Het opleggen van een bestuurlijke boete is geschikt om dit doel te bereiken, omdat eiseressen door het opleggen van de bestuurlijke boetes worden bestraft voor het (mogelijk) in gevaar brengen van de volksgezondheid en de bestuurlijke boetes voorkomen dat eiseressen dit nogmaals doen. Daarom volgt de rechtbank [naam instantie] ook in diens standpunt dat het opleggen van de bestuurlijke boetes een noodzakelijke maatregel is. Dat het opleggen van de bestuurlijke boetes als zodanig in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, volgt de rechtbank dan ook niet. 7.3. In de Bijlage bij artikel 11b van de Trw is voor deze overtredingen een standaardboete van € 600,- vastgesteld, te verhogen tot € 1.200,- in geval van recidive. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtredingen evenredig moet worden geacht. Het met de Trw gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Door het niet instellen en niet handhaven van het rookverbod kan een (risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid ontstaan. 7.4. De rechtbank stelt vast dat [naam instantie] niet het eerdere boetebesluit ten aanzien van [eiseres 2] van 1 september 2021 heeft overgelegd, maar dat namens [eiseres 2] niet wordt betwist dat die eerdere boete inderdaad is opgelegd. [naam instantie] mocht de boete van [eiseres 2] daarom verhogen in verband met recidive. 7.5. Eiseressen hebben geen gronden aangevoerd over de hoogte van de boetebedragen. Zij hebben ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boetes onevenredig moet worden geacht. Daarom heeft [naam instantie] geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.