ECLI:NL:RBROT:2024:2110

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 23/6732 uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 maart 2024 op het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen [verzoekster] , gevestigd te [vestigingsplaats] , verzoekster, (gemachtigden: mr. K.B. van Leeuwen, MSc, en mr. drs. M.R. Hosemann), en De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB) (gemachtigden: mr. R.H.J. van Houts en mr. J.W.M. Hagelaars). Inleiding 1.1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om de openbaarmaking van het boetebesluit van 2 oktober 2023 te schorsen. 1.2. Met het bestreden besluit van 2 oktober 2023 heeft DNB aan verzoekster een bestuurlijke boete van € 2.850.000,- opgelegd (het Boetebesluit) en heeft zij besloten om dat besluit openbaar te maken (het Openbaarmakingsbesluit). 1.3 Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van de openbaarmaking van het Boetebesluit. 1.4. DNB heeft met een verweerschrift op het verzoek gereageerd. 1.5. Het onderzoek ter zitting heeft met gesloten deuren plaatsgevonden op 28 februari 2024. De gemachtigden van verzoekster zijn verschenen, vergezeld door [bestuurder] , bestuurder van verzoekster, met de tolk [tolk] . DNB is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigden, vergezeld door haar (senior) juristen mr. R.P.A. Kraaijeveld, mr. drs. E.H. Smit en mr. M. Arts en haar (senior) toezichthouders mr. S.G.C. Bocxe, mr. M.A. Oerlemans en mr. drs. B.J.A. Thuis. 3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Hierbij zal de voorzieningenrechter niet ingaan op de verwijzingen van verzoekster in het verzoekschrift naar haar zienswijze als zij daarbij niet heeft uitgelegd waarom de reactie van DNB op die zienswijze in het bestreden besluit onvoldoende is. 4. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Omdat de betalingsverplichting van rechtswege is opgeschort, ligt in deze procedure alleen de vraag voor of het publicatiebesluit geschorst moet worden. Dat voor dit antwoord vooral de voorvraag beantwoord zal moeten worden of de boeteoplegging aan verzoekster in essentie al dan niet stand zal kunnen houden, maakt dit niet anders. Die voorvraag kan immers worden betrokken in de beoordeling van het publicatiebesluit. Reeds gelet op de onomkeerbaarheid van de openbaarmaking van het boetebesluit heeft verzoekster een spoedeisend belang bij een schorsing van het publicatiebesluit. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of gelet op de gronden van verzoekster het bezwaar tegen het publicatiebesluit een redelijke kans van slagen heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is in de bijlage bij deze uitspraak te vinden. Het bestreden besluit 6. Omdat verzoekster zonder registratie bij DNB in de periode van 21 mei 2020 tot en met in ieder geval 8 november 2022 in Nederland beroeps- of bedrijfsmatig diensten met betrekking tot virtuele valuta heeft aangeboden, heeft DNB bij besluit van 2 oktober 2023 aan verzoekster een bestuurlijke boete van € 2.850.000,- opgelegd vanwege overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft. Deze diensten met betrekking tot virtuele valuta bestaan uit de dienst voor het wisselen tussen virtuele en fiduciaire valuta en de dienst van bezwaarportemonnees. Het aanbieden van deze diensten gaat via de apps [App 1] ( [App 1] ) en/of [App 2] en via de website [website verzoekster] . Na de zienswijzeprocedure werpt DNB verzoekster niet langer tegen dat met de app [App 2] tussen fiduciaire en virtuele valuta kan worden gewisseld. Diensten aanbieden in Nederland 7.1 Het is aan DNB om buiten redelijke twijfel aan te tonen dat verzoekster de haar verweten gedraging heeft verricht. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 8 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:106. 7.2. Op basis van artikel 23b van de Wwft is er een registratieplicht voor iedereen die (1) in of vanuit Nederland (2) beroep- of bedrijfsmatig (3a) diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta aanbiedt (3b) en/of bewaarportemonnees aanbiedt. Uit artikel 23c, derde lid, van de Wwft blijkt dat zonder een dergelijke registratie bij DNB een aanbieder deze diensten niet mag aanbieden. 7.3. Verzoekster ontkent niet dat zij geen registratie bij DNB heeft en heeft in deze procedure alleen tegen toetsingsonderdeel (1) gronden ingediend. De voorzieningenrechter beperkt zich daar dan ook toe. 7.4. In de memorie van toelichting bij de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (TK, 2018-2019, 35 245, nr. 3, blz. 12-13) valt over ‘aanbieden in Nederland’ dan wel ‘richten op de Nederlandse markt’ het volgende te lezen: “3.2.3. Uitvoering en toezicht (…) Zoals in de vorige paragaaf is beschreven, houdt DNB toezicht op aanbieders die beroeps- of bedrijfsmatig wisseldiensten of bewaarportemonnees in of vanuit Nederland aanbieden. Het Europese Hof heeft in haar jurisprudentie nadere duiding gegeven over welke uitgangspunten onder meer van belang zijn bij het bepalen of een aanbieder zijn «activiteiten richt op» (de markt van) een lidstaat. Het betrof daarbij de vraag volgens welke criteria een aanbieder wiens activiteit op zijn internetsite wordt voorgesteld, kan worden geacht te «richten» op de lidstaat waar de consument woonplaats heeft en of het hiervoor volstaat dat deze site via internet kan worden geraadpleegd. Het Hof bepaalde dat het feit dat een internetsite toegankelijk is op zich niet volstaat om een rechtsgeldige overeenkomst tot stand te brengen tussen de aanbieder en de consument uit een bepaalde lidstaat. Hiervoor is wel van belang dat de aanbieder zijn wil tot uitdrukking heeft gebracht om commerciële betrekkingen aan te knopen met consumenten in één of meerdere andere lidstaten [dan waar de aanbieder zelf woonachtig of gevestigd is], waaronder de lidstaat waar de consument zijn woonplaats heeft. Het Hof neemt daarbij in overweging dat vóór het sluiten van de overeenkomst met de consument aanwijzingen moeten zijn dat de aanbieder van plan was om diensten aan te bieden met consumenten die woonplaats hebben in andere lidstaten, in die zin dat hij bereid was om met deze consumenten een overeenkomst te sluiten. Het feit dat op de website van de aanbieder enkel een nationaal adres en telefoonnummer wordt vermeld, is geen aanwijzing. Volgens het Hof valt onder de relevante aanwijzingen in zijn algemeenheid «elke duidelijke uitdrukking van de wil om de consumenten in [een bepaalde] lidstaat als klanten te winnen. Het Hof geeft vervolgens een niet limitatieve lijst van aanwijzingen die «eventueel in hun onderling verband beschouwd» het bewijs leveren dat een activiteit gericht is op de lidstaat waar de consument woont. Enkele voorbeelden daarvan zijn het feit dat de aanbieder een zoekmachinedienst (zoals Google) betaalt om advertenties te laten zien in andere of meerdere lidstaten, of dat de aanbieder op zijn website reviews van klanten uit andere lidstaten laat zien. Andere aspecten die relevant kunnen zijn, zijn bijvoorbeeld het internationale karakter van de dienst, het feit dat de website in een andere taal kan worden geraadpleegd of het feit dat met andere munteenheden kan worden betaald. Uit deze jurisprudentie kan worden afgeleid dat meerdere factoren relevant kunnen zijn bij het bepalen van een antwoord op de vraag of een aanbieder zich richt op de Nederlandse markt. Per geval of per aanbieder zal moeten worden bepaald of dit het geval is.” Met de hiervoor genoemde jurisprudentie van het Europese Hof wordt blijkens een voetnoot in de memorie van toelichting gedoeld op het arrest van 7 december 2010 in de gevoegde zaken C-585/08, Pammer, en C-144/09, Alpenhof (ECLI:EU:C:2010:740). 7.5. De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet in geschil is dat, indien verzoekster zich met haar diensten heeft gericht op de Nederlandse markt, sprake is van een overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft. 7.6. Dat verzoekster zich met haar diensten heeft gericht op de Nederlandse markt blijkt volgens DNB uit een aantal aanwijzingen, die DNB in het bestreden besluit en in het verweerschrift nader heeft toegelicht. Van de zes oorspronkelijk door DNB genoemde aanwijzingen, blijven op het moment van deze uitspraak de volgende vier – samengevat weergeven – aanwijzingen over: Het tonen van online-advertenties in Nederland. Hierbij gaat het volgens DNB om advertenties op de websites [website 1] (advertentie in de Nederlandse taal), [website 2] , [website 3] , [website 4] , [website 5] , [website 6] , [website 7] , [website 8] , [website 9] , [website 10] , [website 11] en [website 12] en in de [app 3] en om 402 banners op Nederlandse websites zoals [website 13] , [website 14] , [website 15] en [website 16] waarvan deels ook in de Nederlandse taal. Het Telegramkanaal [Telegramkanaal] . Volgens DNB werd dit Telegramkanaal in ieder geval in de periode 1 oktober 2020 tot 15 augustus 2022 op de website van verzoekster als een ‘ [aanduiding als officiële community] ’ genoemd en werd het in ieder geval tot 19 augustus 2022 actief door verzoekster beheerd. Ook speelde volgens DNB verzoeksters medewerkers en ambassadeurs daar een actieve rol. Vermeldingen op verzoeksters website over de beschikbaarheid van bepaalde producten en diensten in Nederland. Volgens DNB werd op minimaal vijf pagina’s van verzoeksters website naar Nederland verwezen en werd daarbij vermeld dat bepaalde diensten of betaalmethoden in Nederland beschikbaar zijn. Het aanbieden van haar apps ( [App 1] en [App 2] ) in de Nederlandse Apple App Store en de Nederlandse Google Play Store. ad 1. het tonen van online-advertenties in Nederland 7.6.1. Verzoekster heeft in de brief van 14 september 2022 en tijdens de behandeling ter zitting erkend dat de in aanwijzing 1 genoemde online-advertenties op de website [website 1] en in de [app 3] zijn vertoond. Met DNB is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster ook voor haar advertenties verantwoordelijk blijft, als zij het maken van contractuele afspraken met marketingbureaus aan anderen, zoals haar groepsgenoot, heeft uitbesteed. Daar komt bij dat geografische restricties aan marketingbureaus kunnen worden gegeven. Dat een dergelijke restrictie niet ook voor Nederland kon worden gemaakt, blijkt niet uit de stukken en is ook niet door verzoekster gesteld. Door deze erkenning van verzoekster laat de voorzieningenrechter verzoeksters vraagtekens over het gebruik van de Nielsen Database buiten beschouwing. ad 2. het Telegramm-kanaal 7.6.2. Ook heeft verzoekster in de brief van 14 september 2022 verklaard dat het in aanwijzing 2 genoemde Telegramkanaal voor in ieder geval een deel van de periode waarop de verweten gedraging ziet in haar beheer was. In deze brief staat namelijk dat zij heeft besloten “… to cease operating the Telegram Channel and to remove itself from any sort of managerial or engagement role.”. Verzoekster heeft zowel in de brief van 14 september 2022 als tijdens het onderzoek ter zitting erkend dat ditzelfde Telegramkanaal op haar website als officiële community stond vermeld. ad 3. vermeldingen op haar website 7.6.3. Verder heeft verzoekster ook aanwijzing 3 in deze procedure niet betwist. Op haar website was vermeld dat zij bepaalde producen en diensten op de Nederlandse markt aanbod in de periode waarop de verweten gedraging ziet. Het gaat hierbij om het gebruik van Google Pay en Apple Pay voor de aankoop van virtuele valuta en het gebruik van de diensten ‘ [dienst 1] , [dienst 2] en [dienst 3] . Anders dan verzoekster aanvoert - en zeker nu het om meerdere webpagina’s gaat -, is het voor deze aanwijzing niet van belang hoe vaak er binnen een website moet worden (door)geklikt om op een webpagina te komen of waar binnen de website deze webpagina zich bevindt. ad 4. het aanbieden van apps in de Nederlandse Apple App Store en Google Play Store 7.6.4. Verzoekster heeft niet ontkend dat in de periode waarop de verweten gedraging ziet haar apps in de Nederlandse Apple App Store en Google Play Store beschikbaar waren. Dit geldt in ieder geval voor de [App 1] . Een cruciaal verschil met een website die doorgaans een mondiaal karakter heeft, is dat een uitgever van een app zelf kan bepalen in welke landen deze beschikbaar moet zijn. Dit bewust beschikbaar stellen geldt als de uitdrukking van de wil van de uitgever om consumenten uit Nederland als klant te winnen. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 6 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9599. Verzoeksters vergelijking met de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 25 augustus 2015, ECLI:NL:RBSGR:2005:AU7481 over het gebruik van softwarematige geografische afscherming van websites, volgt de voorzieningenrechter niet Anders dan verzoekster aanvoert leidt het voldoen aan een last om de verweten overtreding te beëindigen er ook niet toe dat aanwijzing 4 niet meer van belang is. Dit maakt de overtreding in de periode daarvoor niet ongedaan. Daarnaast is het voldoen aan een last om de verweten overtreding te beëindigen een herstelsanctie, terwijl het in de onderhavige procedure gaat om een boetebesluit naar aanleiding van een overtreding. 7.6.5. Wat verzoekster verder nog tegen de verschillende aanwijzingen heeft aangevoerd, leidt er niet toe dat een aanwijzing komt te vervallen. 7.7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat DNB met deze vier hiervoor genoemde aanwijzingen buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat verzoekster de registratieplicht voor aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta uit de Wwft heeft overtreden. Dat er twee aanwijzingen zijn vervallen, maakt dat niet anders. De aanwijzingen zijn namelijk geen overtredingen op zich, maar gelden als onderbouwing van de vraag of verzoekster de verweten overtreding heeft begaan. Deze hiervoor genoemde aanwijzingen zijn daarvoor voldoende. Dat verzoekster van plan was om haar diensten met betrekking tot virtuele valuta aan consumenten in Nederland aan te bieden, in die zin dat zij bereid was om met deze consumenten een overeenkomst te sluiten, blijkt uit de inmiddels verwijderde verwijzingen naar Nederland op haar website, waarbij onder meer informatie werd verstrekt over welke diensten worden aangeboden aan consumenten in Nederland en de wijze waarop deze consumenten voor haar diensten kunnen betalen. Dat deze informatie, zoals verzoekster stelt, op de website is opgenomen ter informatie van ongevraagde klanten, is, wat daar verder ook mee wordt bedoeld, niet van belang. Dat dit niet werd vermeld in de Nederlandse maar in de Engelse taal, maakt dit, in tegenstelling tot wat verzoekster kennelijk meent, niet anders. De gemiddelde consument in Nederland die interesse heeft in diensten met betrekking tot virtuele valuta mag worden verondersteld de Engelse taal voldoende machtig te zijn. Omdat de hier genoemde informatie was bedoeld voor de consumenten in Nederland is de veronderstelling gerechtvaardigd dat ook verzoekster daarvan is uitgegaan. Tot slot kan, gelet op het feit dat een uitgever van een app zelf kan bepalen in welke landen de app beschikbaar is, niet anders worden geconcludeerd dan dat verzoekster met het beschikbaar stellen van haar app in de Nederlandse Apple App Store en Google Play Store haar wil tot uitdrukking heeft gebracht om commerciële betrekkingen aan te knopen met consumenten in Nederland. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan er geen enkele twijfel over bestaan dat verzoekster zich met haar diensten met betrekking tot virtuele valuta heeft gericht op de Nederlandse markt in de periode in geding zonder dat zij stond geregistreerd bij DNB. Dat de app wereldwijd is uitgerold, leidt niet tot een ander oordeel. Met haar stelling dat het beschikbaar blijven van de app in de Nederlandse app stores cruciaal is om ervoor te zorgen dat bestaande Nederlandse gebruikers beveiligingsupdates ontvangen, gaat verzoekster eraan voorbij dat het haar niet is toegestaan haar diensten in Nederland aan te bieden zonder dat zij stond geregistreerd bij DNB en dat zij er dan ook juist voor zou moeten zorgdragen dat haar app niet meer gebruikt kan worden door de consumenten in Nederland. 8. Verzoeksters betoog dat het bestreden besluit bij de vaststelling van de overtreding onvoldoende is gemotiveerd, leidt niet tot toewijzing van het verzoek om openbaarmaking van het boetebesluit te schorsen. Zo is DNB in het verweerschrift wel ingegaan op verzoeksters standpunt dat zij geen contractuele afspraken met marketingbureaus heeft gemaakt en op haar verwijzing naar rechtspraak over het gebruik van softwarematige geografische afscherming bij websites. Dit kan DNB in de beslissing op bezwaar dus repareren. Verder is DNB in het bestreden besluit wel ingegaan op verzoeksters standpunt over het beheer van het Telegramkanaal (punt 106) en op de door verzoekster in de zienwijze genoemde contra-indicatoren (punt 121). Dat verzoekster het niet met die motivering eens is, betekent niet dat DNB geen motivering heeft gegeven. Heeft DNB de bevoegdheid om een boete op te leggen en mocht zij daarvan gebruikmaken? 9.1. Verzoekster betoog dat DNB van boeteoplegging had moeten afzien, slaagt niet. 9.2. Aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta vervullen een poortwachtersfunctie. Deze poortwachters zijn nodig om het Nederlandse financiële stelsel te beschermen. Van hen wordt dan ook verwacht dat zij zich voorafgaand en tijdens hun dienstverlening inspannen om te voorkomen dat het Nederlandse financiële stelsel voor het witwassen van geld of het financieren van terrorisme wordt gebruikt. DNB ziet hierop toe. Een aanbieder van diensten met betrekking tot virtuele valuta moet zich daarom bij DNB registreren voordat zij die diensten in of vanuit Nederland kan aanbieden. Deze registratieplicht is noodzakelijk en belangrijk, omdat bij deze diensten een hoog risico op witwassen of financiering van terrorisme bestaat door de anonimiteit die bij transacties met virtuele valuta bestaat. Dit alles is te lezen in de eerdergenoemde MvT (pag. 11 en 12). De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat een overtreding van deze registratieplicht een ernstige overtreding van de Wwft is, waarvoor DNB op basis van die wet bevoegd is om een boete op te leggen. 10.1. In wat verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen (bijzondere) omstandigheid op basis waarvan DNB van het gebruikmaken van de boetebevoegdheid had moeten afzien. 10.2. Een dergelijke omstandigheid kan niet worden gevonden in verzoeksters betoog dat er geen verhoogd risico op witwassen of financiering van terrorisme kan zijn geweest, omdat zij onder toezicht van de [vestigingsland] toezichthouder valt en zich aan de [vestigingsland] Wwft moet houden. Dit geldt ook voor verzoeksters betoog dat zij in [vestigingsland] heffingskosten heeft betaald en daarom geen concurrentievoordeel heeft genoten. In de eerdergenoemde MvT (p.11) is namelijk te lezen dat ook een in een andere lidstaat geregistreerde aanbieder van diensten met betrekking tot virtuele valuta zich bij DNB moet registreren als zij in Nederland haar diensten wil aanbieden. De wetgever heeft bij de invoering van de registratieplicht voor aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta dus bewust aan de door verzoekster geschetste situatie gedacht en die situatie onder de reikwijdte van de registratieplicht gebracht. Dat de wetgever dit zo heeft bedoeld, wordt niet anders door wat verzoekster over de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen verschillende bevoegde autoriteiten binnen een lidstaat en/of tussen lidstaten van de Europese Unie heet aangevoerd. Dat een “dubbele” registratie een optimale samenwerking of informatie-uitwisseling tussen autoriteiten binnen een lidstaat en/of tussen lidstaten van de Europese Unie in de weg zou staan, heeft verzoekster niet overtuigend onderbouwd. Anders dan verzoekster betoogt, betekent verzoeksters [vestigingsland] registratie of vergunning dan ook niet dat de ernst van de overtreding gering is. 10.3. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters uitleg van de uitspraak van deze rechtbank van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9157, niet. Uit deze uitspraak blijkt niet dat de registratieplicht of de boetebevoegdheid van DNB bij overtreding van die registratieplicht is komen te vervallen of is aangetast. 10.4. Een omstandigheid om van het gebruik van de boetebevoegdheid af te zien kan ook niet worden gevonden in verzoeksters betoog dat de omvang van de overtreding niet tot een zeer ernstige overtreding leidt. Zoals verzoekster terecht aanvoert gaat het bij de overtreding van de registratieplicht niet om het aantal klanten in Nederland, maar om de vraag of een aanbieder ‘zich op de Nederlandse markt’ heeft ‘gericht’ om consumenten ‘in Nederland’ als klant te winnen. Dit is de reden waarom DNB verzoekster de bestreden bestuurlijke boete heeft opgelegd. Voor het gebruik maken van de boetebevoegdheid is het aantal Nederlandse klanten van verzoekster daarom niet van belang. Of de informatie over klantenaantallen wilsafhankelijk materiaal is, laat de voorzieningenrechter daarom buiten beschouwing. 10.5. Het is voor het gebruikmaken van boetebevoegdheid niet van belang of de overtreding gering, ernstig of zeer ernstig is en of de mate van verwijtbaarheid verhoogd of verminderd is. Voor beiden geldt dat dit wel voor de boetehoogte van belang kan zijn, maar daar gaat de voorzieningenrechter later in deze uitspraak op in. Verder blijkt uit artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat alleen het volledig ontbreken van verwijtbaarheid betekent dat een bestuursorgaan van het opleggen van een bestuurlijke boete moet afzien. De door verzoekster genoemde omstandigheden leiden daar in ieder geval niet toe. 10.6. Anders dan verzoekster aanvoert is het ook niet van belang of er door de overtreding van de registratieplicht daadwerkelijk consumentenbelangen zijn geschaad, er maatschappelijke impact is geweest en of er marktverstoring heeft plaatsgevonden. De registratieplicht heeft een preventieve werking. De kans op dergelijke gevolgen, is voor boeteoplegging voldoende. 10.7. De door verzoekster omschreven overschrijding van artikel 5:51 van de Awb staat boeteoplegging niet in de weg. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 28 maart 2014, ECLI:NL:CBB:2014:124. 10.8. Anders dan verzoekster aanvoert kan een bestuurlijke boete naast een herstelsanctie worden opgelegd. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:120. Heeft DNB de boetehoogte juist en terecht vastgesteld? 11.1. Op grond van artikel 31 van de Wwft en artikel 13 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector vallen overtredingen van artikel 23b en artikel 23c, derde lid, van de Wwft in de derde boetecategorie. Hierbij geldt een boetebasisbedrag van € 2.000.000,- en een boetemaximum van € 4.000.000,-. Om in een concrete zaak de boetehoogte te bepalen heeft DNB in het Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB een stappenplan ontwikkeld. Bij dit stappenplan hanteert DNB het basisboetebedrag als vertrekpunt (stap 1), waarna zij eventueel dit bedrag verhoogt of verlaagt aan de hand van de ernst en/of duur van de overtreding (stap 2), de mate van verwijtbaarheid (stap 3), mogelijke recidive (stap 4), de omvang van de overtreder (stap 5), de passendheid (stap 6), het mogelijk verkregen voordeel (stap 7) en de draagkracht (stap 8). 11.2. DNB heeft bij stap 2 het basisboetebedrag met 25% verhoogd, omdat de overtreding lang heeft geduurd en omdat zij vindt dat de overtreding van zeer ernstige aard is, doordat verzoekster een groot aantal klanten heeft bediend en concurrentievoordeel heeft genoten. Bij stap 3 heeft DNB 3 het basisboetebedrag met 25% verhoogd, omdat zij vindt dat verzoekster bij de overtreding verhoogd verwijtbaarheid is doordat verzoekster was gewaarschuwd en als mondiale aanbieder van diensten met betrekking tot virtuele valuta op de hoogte van de wet- en regelgeving had moeten zijn. Zo heeft DNB daarover via haar website, nieuwsbrieven en diversie media gecommuniceerd. Ook heeft DNB verzoekster in een drietal brieven te kennen gegeven dat zij in overtreding was van de registratieplicht en haar opgedragen die overtreding onmiddellijk te beëindigen. Bij stap 5 heeft DNB het boetebedrag met 5% verlaagd, omdat verzoekster de intentie heeft gehad om haar klanten aan een geregistreerde partij over te dragen en verzoekster ook daarnaar heeft gehandeld. 11.3. Op basis van deze stappen en rekening houdend met de samenloop van meerdere overtredingen heeft DNB het boetebedrag dus op de volgende manier vastgesteld: Stap 1: Basisboetebedrag € 2.000.000,- Stap 2: Ernst/duur +25% + € 500.000,- Stap 3: Verwijtbaarheid +25% + € 500.000,- Subtotaal € 3.000.000,- Stap 4: Recidive Stap 5: Omvang overtreder Stap 6: Passendheid -5% - € 150.000,- Stap 7: Verkregen voordeel Stap 8: Draagkracht Totaal € 2.850.000,- 12.1. De voorzieningenrechter overweegt dat niet bij iedere twijfel over de hoogte van de opgelegde boete tot schorsing van de openbaarmaking van het boetebesluit wordt overgegaan. Daarvoor is pas reden als de voorzieningenrechter voorshands oordeelt dat er een wanverhouding bestaat tussen de hoogte van de boete en de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid of tussen de hoogte van de boete en de draagkracht van de overtreder. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar haar uitspraken van 4 mei 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:4929, en van 12 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:8322. Dit is dus een beperktere toetsing dan de toetsing in een bodemprocedure zoals in de door verzoekster genoemde uitspraak van het de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187. 12.2. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is op basis van wat verzoekster heeft aangevoerd voorshands geen sprake van een wanverhouding tussen de boetehoogte en de ernst van de gedraging en/of de mate van verwijtbaarheid. Gelet op de door DNB gegeven uitleg over de verhoging van het boetebasisbedrag met tweemaal 25% kan voorshands niet worden geconcludeerd dat deze verhogingen zo onredelijk zijn dat dit tot een dergelijke wanverhouding leidt. Verder heeft DNB bij stap 6 rekening gehouden met de intentie van verzoekster om haar klanten in Nederland aan haar in Nederland geregistreerde groepsgenoot over te dragen. Het overige wat verzoekers heeft aangevoerd is grotendeels een herhaling van de punten waarvan de voorzieningenrechter eerder in deze uitspraak al heeft geoordeeld dat die niet slagen. Deze punten zijn onvoldoende om een wanverhouding op voorhand aan te nemen. Hoewel niet valt uit te sluiten dat in het vervolg van de beroepsprocedure de hoogte van de door DNB aan verzoekster opgelegde bestuurlijke boete nog kan worden verminderd, ziet de voorzieningenrechter hierin onvoldoende reden om de openbaarmaking van het boetebesluit te schorsen. 12.3. De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar betoog dat DNB de boete met 5% moet verlagen vanwege de ruime overschrijding van de beslistermijn van 13 weken van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb. Verzoekster heeft haar stellingen op dit punt niet nader onderbouwd. 12.4. Anders dan verzoekster aanvoert is de redelijke termijn in de zin van de uitspraak van het CBb van 13 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:86, niet overschreden. Mag DNB het boetebesluit openbaar maken (publiceren)? 13. Verzoeksters betoog dat DNB de openbaarmaking van het boetebesluit volledig achterwege moet laten, slaagt niet. Op basis van artikel 32f, vierde lid, van de Wwft geldt er een openbaarmakingsverplichting van boetebesluiten bij overtredingen van de derde categorie. Deze openbaarmaking van boetebesluiten kan volgens artikel 32g, tweede lid, van de Wwft alleen achterwege worden gelaten, als die openbaarmaking de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar brengt. Dit heeft verzoekster niet aangevoerd. In wat verzoekster heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen reden om de openbaarmakingsverplichting van artikel 32f, vierde lid, van de Wwft buiten toepassing te laten. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit voornoemde uitspraak van deze rechtbank van 4 oktober 2023 niet kan worden afgeleid dat de overtreding van de registratieplicht geen overtreding van de derde categorie is en daardoor niet onder de openbaarmakingsverplichting zou vallen. Nu verzoekster niet heeft aangevoerd dat openbaarmaking van het bestreden boetebesluit de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar brengt, is er dus geen reden om op basis van artikel 32g, tweede lid, van de Wwft de openbaarmaking van het boetebesluit achterwege te laten. Moet DNB de openbaarmaking van het boetebesluit (verdergaand) anonimiseren? 14. Uit artikel 32g, eerste lid, van de Wwft volgt dat openbaarmaking van een besluit wordt uitgesteld of op een niet tot afzonderlijke personen herleidbare manier plaats vindt, als de betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Hierbij moet het om een individuele bijzondere situatie gaan waarbij de door de overtreder als gevolg van de publicatie te verwachten schade en/of gevolgen zodanig uitzonderlijk zijn dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken. Dit betekent dat aan het belang van de bescherming van de markt, en daarmee aan het belang van de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder, een dermate zwaar gewicht toekomt dat dit belang in beginsel dient te prevaleren. Alleen bij uitzonderlijke schade en/of gevolgen voor de overtreder als gevolg van een volledige openbaarmaking, kan het belang van de overtreder bij geanonimiseerde openbaarmaking prevaleren. Dat kan anders zijn als aannemelijk is dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder geen enkel belang wordt gediend. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar haar eerder uitspraak van 15 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:5209, en naar de uitspraak van het CBb van 6 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:366. Heeft DNB belang bij openbaarmaking van de identiteit van verzoekster? 15.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het door DNB genoemde belang dat het publiek moet worden geïnformeerd, voldoende is om de naam van verzoekster openbaar te maken. Dit geldt ook voor verzoeksters handelsnaam, omdat zij ook of vooral onder die naam bij het publiek bekend is. Met de openbaarmaking van verzoeksters (handels)naam kan namelijk worden voorkomen dat eventuele toekomstige klanten of contractspartijen besluiten om met haar in zee te gaan zonder dat zij met de overtreding bekend zijn. Zonder openbaarmaking van verzoeksters (handels)naam kunnen personen die door de overtreding schade hebben geleden ook hun rechten tegenover verzoekster niet geldend maken. Dit kunnen dus ook personen uit het verleden zijn, waardoor het niet uitmaakt dat verzoekster op dit moment geen klanten in Nederland meer heeft en dat door tijdsverloop de overtreding is beëindigd. Verder is niet van belang of er op het moment van openbaarmaking concrete aanwijzingen zijn dat personen door de overtreding schade hebben geleden. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor ook naar haar eerdere uitspraak van 15 oktober 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:10083. 15.2. Nu het hiervoor genoemde belang al voldoende is om het boetebesluit inclusief verzoeksters (handels)naam openbaar te maken, komt de voorzieningenrechter niet aan verzoeksters betoog over hoofd- en nevendoelen toe. Wel merkt de voorzieningenrechter nog op dat het hiervoor omschreven belang in de door verzoeksters aangehaalde MvT (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 808, nr. 3, pag. 74 en 75) ook concreet als belang van vroegtijdige openbaarmaking wordt genoemd, waarbij het uitgangspunt is om een boetebesluit volledig openbaar te maken. 15.3. De door verzoekster aangehaalde wetsgeschiedenis leidt evenmin tot de conclusie dat DNB bij openbaarmaking van de identiteit van verzoekster geen belang heeft. Anders dan verzoekster aanvoert, blijkt daar namelijk niet uit dat openbaarmaking van de identiteit van de overtreder met de overtreding van een kernverplichting van de Wwft samenhangt. Verzoekster verwijst naar meerdere alinea’s uit de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 808, nr. 6, pag. 35, 38 en 39), maar deze alinea’s gaan over artikel 32f van de Wwft en gaan dus over de vraag welke boetebesluiten vroegtijdig openbaar moeten worden gemaakt. De alinea’s gaan niet over artikel 32g van de Wwft waarbinnen de door verzoekster bedoelde belangenafweging moet worden gemaakt of bij een vroegtijdige openbaarmaking de identiteit van de overtreding moet worden afgeschermd. Het hiermee samenhangende betoog van verzoekster dat Wwft-instellingen geen gebruik kunnen maken van de resultaten van cliëntenonderzoeken die door aanbieders van cryptodiensten zijn verricht, laat de voorzieningenrechter daarom buiten beschouwing. 15.4. Ook de door verzoekster aangehaalde uitspraak van deze rechtbank van 4 oktober 2023, leidt niet tot de conclusie dat DNB bij openbaarmaking van de identiteit van verzoekster geen belang heeft. Deze uitspraak gaat niet over de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder en heeft daarop ook geen invloed. Het door verzoekster in dat verband genoemde doel van de registratieplicht en van doorlopend toezicht, laat de voorzieningenrechter daarom buiten beschouwing. Lijdt verzoekster onevenredige schade? 16.1. De door verzoekster genoemde schade en/of gevolgen van de openbaarmaking inclusief haar (handels)naam zijn niet als uitzonderlijk in de zin van de in 14. genoemde rechtspraak aan te merken. DNB hoefde het boetebesluit op basis daarvan dan ook niet (verdergaand) te anonimiseren. 16.2. Voor zover verzoekster aanvoert dat zij onevenredige schade oploopt in de lopende registratie- en vergunningstrajecten (in onder andere [land 6] en [land 7] ) en in de samenwerking met de Nederlandse politie en de Financial Intelligence Unit Nederland, geldt dat zij niet heeft toegelicht waaruit deze schade bestaat. Voor zover zij echter reputatieschade heeft bedoeld, is deze schade niet als onevenredige schade aan te merken. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de eerdergenoemde uitspraak van het CBb van 6 april 2021. Dat, zoals verzoekster aanvoert, de openbaarmaking van een boetebesluit een diffamerende werking heeft, leidt ook niet automatisch tot de conclusie dat iedere schade en/of gevolg van die openbaarmaking onevenredig is. De door verzoekster aangehaalde uitspraak van deze rechtbank van 29 september 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:8355, maakt dat niet anders. Deze uitspraak gaat over een overtreding waarvoor bij boeteoplegging niet het uitgangspunt van vroegtijdige openbaarmaking gold en ziet dus op een andere situatie. 16.3. Voor zover verzoekster schade en/of gevolgen voor haar groep, haar groepsgenoot en andere groepsgenoten aanvoert, geldt dat het bij de afweging of openbaarmaking (verdergaand) geanonimiseerd moet plaatsenvinden om uitzonderlijke schade en/of gevolgen voor de overtreder zelf moet gaan. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de eerdergenoemde MvT (34 808, nr. 3. pag. 76). Daarbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat het groepsbrede gebruik van dezelfde handelsnaam een vrijwillige bedrijfsmatige keuze is geweest, waaraan financiële en/of reputatiegerelateerde voor- en nadelen kleven. Door de keuze voor een gezamenlijke handelsnaam zijn deze voor- en nadelen door alle gebruikers daarvan geaccepteerd. Dit geldt ook voor de nadelen die voortkomen uit de openbaarmaking van een boetebesluit dat aan een van de gebruikers van de handelsnaam is opgelegd. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024. de griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 5:1 In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Artikel 5:2 1. In deze wet wordt verstaan onder: a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak; b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding; c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. 2. Geen bestuurlijke sanctie is de enkele last tot het verrichten van bepaalde handelingen. Artikel 5:5 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. Artikel 5:16 Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen. Artikel 5:40 Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Deze titel is niet van toepassing op de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen. Artikel 5:41 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Artikel 5:46 De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme Artikel 1 (geldend op het moment van de overtreding tot het moment van de uitspraak) 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: aanbieder van een bewaarportemonnee: entiteit die diensten aanbiedt om namens haar cliënten cryptografische privésleutels te beveiligen om virtuele valuta aan te houden, op te slaan en over te dragen; (…) cliënt: natuurlijke persoon of rechtspersoon met wie een zakelijke relatie wordt aangegaan of die een transactie laat uitvoeren; (…) toezichthoudende autoriteit: het ingevolge artikel 1d bevoegde bestuursorgaan; (…) virtuele valuta: een digitale weergave van waarde die niet door een centrale bank of een overheid wordt uitgegeven of gegarandeerd, die niet noodzakelijk aan een wettelijk vastgestelde valuta is gekoppeld en die niet de juridische status van valuta of geld heeft, maar die door natuurlijke personen of rechtspersonen als ruilmiddel wordt aanvaard en die elektronisch kan worden overgedragen, opgeslagen en verhandeld; (…) zakelijke relatie: zakelijke, professionele, of commerciële relatie tussen een instelling en een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap, die verband houdt met de professionele activiteiten van die instelling en waarvan op het tijdstip dat het contact wordt gelegd, wordt aangenomen dat deze enige tijd zal duren. (…) (…) Artikel 1a (geldend op het moment van de overtreding tot het moment van de uitspraak) (…) 4. Als natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen handelend in het kader van hun beroepsactiviteiten waarop deze wet van toepassing is worden aangewezen: (…) l. natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen die beroeps- of bedrijfsmatig diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta aanbieden; m. natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen die beroeps- of bedrijfsmatig bewaarportemonnees aanbieden; (…) (…) Artikel 1d (Geldend op het moment van het besluit) 1. Met de uitvoering en handhaving van deze wet zijn belast: a. de Nederlandsche Bank N.V.: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, tweede lid, derde lid, onderdeel a, b, e, f, g en j, vierde lid, onderdeel l en m, of bijkantoren van dergelijke instellingen met zetel buiten Nederland, alsmede instellingen als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onderdeel f; b. de Stichting Autoriteit Financiële Markten: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, derde lid, onderdeel c, d, h en i of bijkantoren van dergelijke instellingen met zetel buiten Nederland, alsmede beheerders als bedoeld in artikel 1a, zesde lid; c. het Bureau Financieel Toezicht: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onderdeel a, b, d en e; d. de deken, bedoeld in artikel 22, tweede lid, van de Advocatenwet: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onderdeel c; e. Onze Minister van Financiën: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onderdeel g, h, i, j, k, o en p; f. de kansspelautoriteit: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onderdeel n. 2. De Nederlandsche Bank N.V. is belast met de uitvoering en handhaving van de verordening betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie. 3. De Stichting Autoriteit Financiële Markten is belast met de uitvoering en handhaving van de verordening inzake de veiling van broeikasgasemissierechten. 4. De in het eerste lid genoemde bestuursorganen kunnen, indien een verordening als bedoeld in artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie betrekking heeft op een onderwerp dat verband houdt met de voorkoming van witwassen of financieren van terrorisme, bij algemene maatregel van bestuur tevens worden belast met de uitvoering en handhaving van de bij of krachtens die verordening gestelde regels. 5. De bij of krachtens een verordening als bedoeld in het tweede, derde of vierde lid gestelde regels worden voor de toepassing van deze wet gelijkgesteld met bij of krachtens deze wet gestelde regels. 6. De in het eerste lid genoemde bestuursorganen oefenen hun taak uit op een risico gebaseerde en effectieve wijze en nemen artikel 48, zesde tot en met achtste lid, van de vierde anti-witwasrichtlijn daarbij in acht. 7. Bij regeling van Onze Minister van Financiën en Onze Minister van Justitie en Veiligheid kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de taakuitoefening van de op grond van dit artikel bevoegde bestuursorganen, met uitzondering van de deken, bedoeld in het eerste lid, onderdeel d. Artikel 23b (geldend op het moment van de overtreding tot het moment van de uitspraak) Een ieder die in of vanuit Nederland beroeps- of bedrijfsmatig diensten aanbiedt voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta registreert zich bij de Nederlandsche Bank. Een ieder die in of vanuit Nederland beroeps- of bedrijfsmatig bewaarportemonnees aanbiedt registreert zich bij de Nederlandsche Bank. Artikel 23c (geldend op het moment van de overtreding tot het moment van de uitspraak) 1. Een verzoek tot registratie als bedoeld in artikel 23b geschiedt onder opgave van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen gegevens. Deze gegevens kunnen betrekking hebben op: a. gegevens van feitelijke aard; b. gegevens die verband houden met de naleving van voorschriften op grond van deze wet of de Sanctiewet 1977. 2. De Nederlandsche Bank registreert een aanbieder als bedoeld in artikel 23b binnen twee maanden na ontvangst van de in het eerste lid bedoelde gegevens. 3. Een aanbieder als bedoeld in artikel 23b kan enkel diensten als bedoeld in dit hoofdstuk aanbieden indien hij geregistreerd is. Artikel 30 (geldend op het moment van het boetebesluit) De toezichthoudende autoriteit kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van: a. overtreding van de bij of krachtens de artikelen 1e, 2, 2a, 2b, 2c, 2d, 2e, eerste en tweede lid, 2f, eerste, tweede en vierde lid, 3, eerste tot en met negende en elfde lid, 3a, eerste en tweede lid, 4, eerste lid, tweede lid, tweede volzin, en derde lid, 5, eerste, derde en vijfde lid, 6, 7, tweede lid, 8, 9, 10, tweede lid, 10c, eerste lid, 11, 16, 17, tweede lid, 20a, 20b, 23, eerste, tweede en vierde lid, 23a, 23b, 23c, eerste lid en derde lid, 23e, eerste, tweede en derde lid, 23g, eerste en tweede lid, 23h, eerste, tweede, derde en vijfde lid, 23i, 23j, eerste en tweede lid, 33, 34, 35, 35a en 38 van deze wet gestelde regels; b. overtreding van artikel 1a, zesde lid, voor zover de overtreding betrekking heeft op de regels die bij of krachtens de in onderdeel a genoemde artikelen zijn gesteld; c. overtreding van de bij of krachtens de artikelen 4 tot en met 14 en 16, eerste lid, van de verordening betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie gestelde regels; d. overtreding van de bij of krachtens de verordening inzake de veiling van broeikasgasemissierechten gestelde regels; e. overtreding van de bij of krachtens een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verordening als bedoeld in artikel 1d, vierde lid, gestelde regels; f. overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht; en g. het geen gevolg geven dan wel niet tijdig of onvolledig gevolg geven aan een aanwijzing als bedoeld in artikel 28. Artikel 31 (geldend op het moment van de overtreding tot het moment van de uitspraak) Het bedrag van de bestuurlijke boete wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 5.000.000, of, in gevallen als bedoeld in het vierde lid, ten hoogste € 10.000.000 bedraagt. De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het maximale bedrag van de op te leggen bestuurlijke boete. De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt: Categorie Basisbedrag Minimumbedrag Maximumbedrag 1 € 10.000,– € 0,– € 10.000,– 2 € 500.000,– € 0,– € 1.000.000,– 3 € 2.000.000,– € 0,– € 4.000.000,– 3. In afwijking van het tweede lid, bedraagt het basisbedrag voor de bestuurlijke boete voor een overtreding die is gerangschikt in de derde categorie indien de boete wordt opgelegd aan een instelling als bedoeld in artikel 1a, tweede, derde, of vierde lid, onderdeel f, € 2.500.000,– en is het maximumbedrag van de bestuurlijke boete € 5.000.000,–. 4. Indien ten tijde van het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding, bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste tweemaal het ingevolge het tweede of derde lid toepasselijke maximumbedrag. Artikel 32e (geldend op het moment van het boetebesluit) De toezichthoudende autoriteit kan een waarschuwing of verklaring publiceren, onder vermelding van de overtreding en de overtreder, bij overtreding van de in artikel 30 bedoelde voorschriften, voor zover deze overtreding beboetbaar is met een boete gerangschikt in de tweede of derde boetecategorie, bedoeld in artikel 31, tweede lid. Artikel 32f (geldend op het moment van het boetebesluit) De toezichthoudende autoriteit maakt een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet of artikel 5:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden. Indien tegen een besluit als bedoeld in het eerste lid bezwaar, beroep of hoger beroep is ingesteld, wordt de uitkomst daarvan tezamen met het besluit openbaar gemaakt. In aanvulling op artikel 5:2, eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuurlijke sanctie mede verstaan: het door de toezichthoudende autoriteit wegens een overtreding beëindigen of beperken van een recht of bevoegdheid alsmede het opleggen van een verbod. In afwijking van het eerste lid maakt de toezichthoudende autoriteit een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 31, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie. De toezichthoudende autoriteit maakt in afwijking van het eerste lid een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom ingevolge deze wet of artikel 5:20, derde lid, juncto artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zo spoedig mogelijk openbaar, indien een dwangsom wordt verbeurd. De toezichthoudende autoriteit maakt de indiening van een bezwaar of de instelling van een beroep of hoger beroep tegen een besluit als bedoeld in het vierde of vijfde lid, alsmede de beslissing op bezwaar en de uitkomst van dat beroep of hoger beroep, zo spoedig mogelijk openbaar, tenzij het besluit op grond van artikel 32g niet openbaar is gemaakt. Een besluit dat ingevolge het eerste, vierde of vijfde lid openbaar is gemaakt, blijft, tenzij bij wettelijk voorschrift anders bepaald, gedurende een periode van vijf jaar na bekendmaking beschikbaar op de website van de toezichthoudende autoriteit, met uitzondering van de persoonsgegevens die deel uitmaken van het besluit indien enig wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat. Artikel 32g (geldend op het moment van het boetebesluit) 1. Openbaarmaking op grond van artikel 32f wordt uitgesteld of geschiedt in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen voor zover: a. die gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijke persoon en bekendmaking van zijn persoonsgegevens onevenredig zou zijn; b. betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend; c. een lopend strafrechtelijk onderzoek of een lopend onderzoek door de personen, bedoeld in artikel 24, naar mogelijke overtredingen zou worden ondermijnd; of d. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou worden gebracht. 2. Openbaarmaking op grond van artikel 32f blijft achterwege, indien openbaarmaking overeenkomstig het eerste lid: a. onevenredig zou zijn gezien de geringe ernst van de overtreding, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft; of b. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou brengen. Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (geldend op het moment van de overtreding tot het moment van de uitspraak) Artikel 1b 1. Onverminderd de artikelen 3:4 en 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht, houdt de toezichthouder bij het vaststellen van een bestuurlijke boete in ieder geval rekening met de volgende omstandigheden, voor zover die van toepassing zijn: a. de ernst en de duur van de overtreding; b. het voordeel dat de overtreder door de overtreding heeft verkregen; c. de verliezen die derden wegens de overtreding hebben geleden en de schade die is toegebracht aan de werking van de markten of aan de economie in bredere zin; d. de gevolgen van de overtreding voor het financieel stelsel; e. de mate waarin de overtreding aan de overtreder kan worden verweten; f. eerdere overtredingen van de overtreder; g. de mate waarin de overtreder meewerkt bij het vaststellen van de overtreding; h. maatregelen die de overtreder na de overtreding heeft genomen om herhaling van de overtreding te voorkomen. 2. De omstandigheden genoemd in het eerste lid, onderdelen g en h, kunnen slechts tot een verlaging van de bestuurlijke boete leiden. Artikel 2 De toezichthouder stelt een bestuurlijke boete in de tweede of derde categorie vast op het basisbedrag. De toezichthouder verlaagt of verhoogt het basisbedrag met ten hoogste 50 procent indien de ernst of duur van de overtreding, mede gelet op de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen a tot en met d, een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigen. De toezichthouder verlaagt of verhoogt het basisbedrag met ten hoogste 50 procent indien de verwijtbaarheid, mede gelet op de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen e en f, een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigen. Artikel 4 De toezichthouder houdt bij het vaststellen van een bestuurlijke boete rekening met de draagkracht van de overtreder. De toezichthouder kan op basis van het eerste lid of de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen g en h, de op te leggen bestuurlijke boete verlagen met maximaal 100 procent. Artikel 13 1. Overtreding van de navolgende voorschriften van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, de verordening betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie en de verordening inzake de veiling van broeikasgasemissierechten, is als volgt beboetbaar: Artikel Boetecategorie Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (…) 23b 3 23c, derde lid 3 (…) (…) Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB (geldend op het moment van de overtreding tot het moment van de uitspraak) Artikel 1. Definities In het kader van dit beleid wordt verstaan onder: a. basisbedrag: een bij wet vastgesteld basisbedrag voor categorie 1, 2 en 3; b. maximumbedrag: een bij wet vastgesteld maximumbedrag voor categorie 1, 2 en 3; c. minimumbedrag: een bij wet vastgesteld minimumbedrag voor categorie 1, 2 en 3; Artikel 3. Stappenplan 3.1. In het kader van dit boeteregime hanteert DNB onderstaand stappenplan voor het vaststellen van boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 2 en 3. 3.2. Voor het vaststellen van boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 1, gelden alleen de stappen 1, 4, 6 en 8 van het stappenplan. 3.3. Bij toepassing van dit stappenplan neemt DNB de bij wet vastgestelde boetemaxima in acht. Stap 1 : basisbedrag a. DNB stelt een bestuurlijke boete vast op het toepasselijke basisbedrag. Stap 2 : ernst en/of duur a. In het basisbedrag ligt een gemiddelde ernst en duur van de overtreding besloten. DNB verlaagt of verhoogt het basisbedrag met maximaal 50%, indien de ernst en/of duur van de overtreding een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigt. DNB past deze verlaging of verhoging toe in stappen van in beginsel 25%. b. Bij de toepassing van deze stap houdt DNB, voor zover van toepassing en van belang, onder meer rekening met de volgende omstandigheden, al dan niet in onderlinge samenhang bezien: • de omvang van de overtreding; • de periode dat de overtreding heeft voortgeduurd; • het aantal malen dat de overtreding eerder is begaan en de duur van deze eerdere overtredingen; • de mate waarin de overtreding heeft geleid tot benadeling/schade voor derden; • de mate van maatschappelijke impact van de overtreding; • de omvang van het met de overtreding behaalde voordeel; • de mate waarin de overtreding heeft geleid tot prudentiële en/of integriteitsrisico’s; • de mate waarin de stabiliteit en/of integriteit van de overtreder in het geding is gekomen als gevolg van de overtreding; • de mate waarin de overtreding heeft geleid tot marktverstoring; • de omvang van de gevolgen van de overtreding voor het financieel stelsel. Stap 3 : mate van verwijtbaarheid a. In het basisbedrag ligt een gemiddelde mate van verwijtbaarheid van de overtreder besloten. DNB verlaagt of verhoogt het basisbedrag met maximaal 50%, indien de verwijtbaarheid van de overtreder een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigt. DNB past deze verlaging of verhoging toe in stappen van in beginsel 25%. b. Voor zover van toepassing en van belang, houdt DNB bij de toepassing van deze stap onder meer rekening met de volgende omstandigheden, al dan niet in onderlinge samenhang bezien: • de overtreder is eerder gewaarschuwd of anderszins gewezen op de norm en/of bestuurlijke sancties die jegens anderen zijn opgelegd wegens overtreding van de norm zijn openbaar gemaakt; • eerder door de overtreder begane overtredingen van dezelfde norm en/of overtredingen van normen van gelijke of vergelijkbare strekking7; • de mate waarin de overtreding voortvloeit uit of inherent is aan een vaste werkwijze of het bedrijfsmodel van de overtreder en/of de mate waarin de bedrijfscultuur heeft bijgedragen aan de overtreding; • de mate waarin de overtreding willens en wetens is begaan dan wel de mate waarin de overtreder bewust het risico heeft genomen de overtreding te begaan; • de mate waarin de overtreder uit geldelijk gewin heeft gehandeld en andere door hem te respecteren belangen (waaronder van bijvoorbeeld cliënten, consumenten, polishouders, beleggers en overige marktdeelnemers) daaraan ondergeschikt heeft gemaakt; • de mate waarin de overtreder inspanningen heeft verricht om de overtreding te voorkomen en/of de aangerichte schade te beperken. c. DNB legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Stap 4 : recidive a. Indien sprake is van recidive, verdubbelt DNB het op basis van de stappen 1 tot en met 3 berekende boetebedrag. Daarbij neemt DNB de wettelijke boetemaxima die voor recidive gelden, in acht. Stap 5 : omvang a. Bij de toepassing van deze stap neemt DNB de omvang van de overtreder in acht. Daarbij hanteert DNB de omvangtabellen I en II die in bijlage 1 zijn opgenomen. Omvangtabel I ziet op boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 2; omvangtabel II ziet op boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 3. Het boetepercentage dat op grond van omvangtabel I dan wel II wordt vastgesteld, wordt toegepast op het op basis van de stappen 1 tot en met 4 berekende boetebedrag. b. Als de voor de toepassing van de omvangtabel benodigde financiële gegevens niet beschikbaar zijn – doordat DNB niet over die gegevens beschikt en de overtreder die gegevens ook niet heeft verstrekt – maakt DNB een reële inschatting van de omvang van de overtreder. Is een reële inschatting evenmin mogelijk, dan wordt het boetepercentage op grond van de toepasselijke omvangtabel vastgesteld op 100%. c. In uitzonderingsgevallen kan DNB, indien een onderneming deel uitmaakt van een groep met een geconsolideerde jaarrekening, bij de berekening van de omvang de totaalbedragen uit de geconsolideerde jaarrekening van de uiteindelijke moedermaatschappij tot uitgangspunt nemen bij de berekening van het boetepercentage op grond van de toepasselijke omvangtabel. d. Als het boetepercentage dat op basis van de toepasselijke omvangtabel is berekend in een specifiek geval niet passend is, kan DNB een afwijkend boetepercentage hanteren. Stap 6 : passendheidstoets a. DNB kan het op basis van de stappen 1 tot en met 5 berekende boetebedrag verlagen op grond van onderstaande bijzondere omstandigheden, al dan niet in onderlinge samenhang bezien. Opstelling overtreder b.1. DNB houdt rekening met de opstelling van de overtreder. Voor zover van toepassing en van belang, spelen voor DNB in dit verband onder meer onderstaande vragen een rol, al dan niet in onderlinge samenhang bezien. • Heeft de overtreder – voordat hij bekend was met het onderzoek van DNB – de overtreding uit eigen beweging aan DNB gemeld, zonder dat hij daartoe op grond van de wet al gehouden was? • Heeft de overtreder – voordat hij bekend was met het onderzoek van DNB – concrete en specifieke maatregelen getroffen ter beëindiging van de overtreding? • Heeft de overtreder de overtreding zo spoedig mogelijk uit eigen beweging beëindigd? • Heeft de overtreder zelf volledig en adequaat onderzoek verricht naar de overtreding en de uitkomsten daarvan vrijwillig met DNB gedeeld? • Heeft de overtreder uit eigen beweging adequate maatregelen getroffen ter voorkoming van herhaling van de overtreding? • Heeft de overtreder de gevolgen van de overtreding uit eigen beweging zo veel en zo snel mogelijk ongedaan gemaakt? Heeft de overtreder bijvoorbeeld betrokkenen uit eigen beweging ingelicht over de overtreding en zo nodig schadeloos gesteld? b.2. De verlaging wegens de opstelling van de overtreder bedraagt in beginsel maximaal 20%. Bij de toepassing van deze verlaging hanteert DNB in beginsel de in bijlage 2 opgenomen tabel. Andere bijzondere omstandigheden c. Daarnaast kunnen er bijzondere omstandigheden aan de orde zijn die op basis van het voorgaande niet bij het bepalen van de boetehoogte van een overtreding zijn betrokken, maar in het kader van de evenredigheid van de boetehoogte wel relevant (kunnen) zijn.8 Deze omstandigheden worden per geval bezien. Cumulatie boetes d.1. Indien sprake is van te onderscheiden, maar wel met elkaar samenhangende overtredingen waarvoor twee of meer afzonderlijke boetes worden opgelegd, beoordeelt DNB of het totaal aan boetes dat voor de samenhangende overtredingen kan worden opgelegd, passend is. d.2. DNB berekent aan de hand van het voorgaande het boetebedrag per afzonderlijke overtreding. De berekende boetebedragen worden vervolgens in totaliteit bezien. Indien geoordeeld wordt dat het totaalbedrag aan berekende boetes, gelet op het geheel aan samenhangende gedragingen, niet-passend is, laat DNB de boetehoogte van de hoogst berekende boete in stand en matigt zij de andere boete(s) zodanig dat het totaal aan boetes gelet op de samenhangende overtredingen, passend is. d.3. Indien een enig of grootaandeelhouder als feitelijke leidinggever wordt beboet naast de onderneming zelf, kan de feitelijke leidinggever door het totaal aan boetes mogelijk onevenredig in zijn vermogen worden geraakt. In dat geval zal de hoogte van de aan de feitelijke leidinggever of aan de onderneming opgelegde boete in beginsel met een derde worden verlaagd. Inleiding 2.1. Verzoekster, handelend onder de handelsnaam ‘ [handelsnaam] ’, is gevestigd op [vestigingsland] en is een naar [vestigingsland] recht opgerichte onderneming die beroeps- of bedrijfsmatig diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta aanbiedt alsook bewaar-portemonnees aanbied (tezamen: diensten met betrekking tot virtuele valuta). Verzoekster beschikt aldaar over een vergunning van de [autoriteit vestigingsland] als [vergunning] , welke vergunning op 16 april 2021 aan haar is verleend. Op basis van deze vergunning is het verzoekster toegestaan om diensten met betrekking tot virtuele valuta en bewaar-portemonnees in en vanuit [vestigingsland] aan te bieden. Daarnaast is verzoekster geregistreerd in onder andere [land 1] , [land 2] , [land 3] , [land 4] en [land 5] . Voorts lopen er registratie-aanvragen in [land 6] en [land 7] . Verzoekster maakt onderdeel uit van de [groep] (groep). Van deze groep maakt ook [groepsgenoot] (groepsgenoot) onderdeel uit, dat in [land 8] is gevestigd. [groepsgenoot] is sinds 27 juli 2023 als aanbieder van diensten met betrekking tot virtuele valuta geregistreerd bij DNB. De Nederlandse klanten van verzoekster zijn vanaf die datum overgedragen aan [groepsgenoot] . Alle ondernemingen van de [groep] zijn onder dezelfde handelsnaam ‘ [handelsnaam] ’ actief. 2.2 Handelend in het kader van zijn beroepsactiviteiten (het aanbieden van diensten met betrekking tot virtuele valuta) is op een dergelijke rechtspersoon sinds de inwerkingtreding van de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (Staatsblad 2020, 146) op 21 mei 2020 de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) van toepassing (artikel 1a, eerste en vierde lid, onderdeel l en m, van de Wwft). Op grond van deze wet dient de rechtspersoon die zijn diensten met betrekking tot virtuele valuta in of vanuit Nederland aanbiedt zich te registeren bij DNB (artikel 23b, eerste en tweede lid van de Wwft). Alleen met een registratie kan hij zijn diensten in of vanuit Nederland aanbieden (artikel 23c, derde lid, van de Wwft). 2.3 Bij brief van 19 april 2022 heeft DNB een informatieverzoek gedaan aan verzoekster. Daarbij heeft DNB haar vermoeden uiteengezet dat verzoekster in Nederland diensten met betrekking tot virtuele valuta aanbiedt, terwijl zij niet bij DNB geregistreerd is. DNB heeft verzoekster vragen gesteld over onder andere de omvang van haar cliënten-portefeuille uit Nederland. In het kader van haar onderzoek heeft DNB onder andere het ‘ [vestigingsland] Business Registry’ en de ‘Ad intel database’ van The Nielsen Company (Nielsen Database) geraadpleegd. De uitkomsten van dit onderzoek zijn in een rapport van 31 januari 2023 (boeterapport) opgenomen. 2.4. Op basis van het onderzoek heeft DNB geconcludeerd dat verzoekster artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft heeft overtreden, omdat zij – kort samengevat – in de periode van 21 mei 2020 tot en met in ieder geval 8 november 2022 beroeps- of bedrijfsmatig diensten met betrekking tot virtuele valuta aan klanten in Nederland heeft aangeboden zonder dat zij daarvoor bij DNB stond geregistreerd. 2.5. Na het kenbaar maken van een voornemen daartoe en een zienswijzeprocedure heeft DNB op 2 oktober 2023 aan verzoekster voor de overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft (de registratieplicht voor aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta aan klanten in Nederland) een boete van € 2.850.000,- opgelegd. Tevens heeft zij aan verzoekster medegedeeld dat zij dit besluit, onder begeleiding van een persbericht, openbaar zal maken door publicatie daarvan. 17.1. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de voorzieningenrechter geen voorziening treft om de openbaarmaking van het boetebesluit te schorsen. Daarom is er ook geen reden voor een proceskostenveroordeling. 17.2. Wel geeft de voorzieningenrechter DNB in overweging mee om niet één maar beide vervallen aanwijzingen in het openbaar te maken boetebesluit onleesbaar te maken.