ECLI:NL:RBROT:2024:1745

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 23/3729 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2024 in de zaak tussen [eiser] , eiser ( [eiser] ), en De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB), gemachtigden: mr. J.L.G. Niederer en mr. R.H.J. van Houts.

Bij besluit van 11 januari 2023 (het primaire besluit) heeft DNB een aanvraag van [eiser] om guldenbankbiljetten om te wisselen in euro's afgewezen. Bij besluit van 9 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft DNB het daartegen door [eiser] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld bij de rechtbank. DNB heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2024. [eiser] is verschenen. DNB is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde mr. Niederer, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] , beiden werkzaam bij DNB.

Inleiding 1.1. In de Staatscourant van 21 december 2001 (Stcrt. 2001, 248) heeft DNB houders van alle door haar uitgegeven guldenbankbiljetten die op dat moment de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hadden, opgeroepen deze vóór 1 januari 2003 ter verwisseling aan te bieden bij de kantoren van DNB. Daarbij heeft DNB erop gewezen dat deze bankbiljetten, hoewel die slechts tot 28 januari 2002 de hoedanigheid van wettig betaalmiddel behouden, tot uiterlijk 1 januari 2003 tevens bij de banken kunnen worden aangeboden en dat de bankbiljetten na 1 januari 2003 tot uiterlijk 1 januari 2032 nog slechts bij de kantoren van DNB kunnen worden verwisseld in euro’s, waarvoor de gebruikelijke voorwaarden gelden. Zo zal DNB bijvoorbeeld nagaan of de aanbieder niet de mogelijkheid heeft gehad om de biljetten vóór 2003 om te wisselen. Ook zal de DNB altijd om een identiteitsbewijs vragen. 1.2. [eiser] heeft op 3 november 2015, 26 september 2018 en 19 mei 2020 bij DNB aanvragen ingediend voor het omwisselen van guldenbankbiljetten in euro’s ten bedrage van respectievelijk NLG 11.640, NLG 14.500 en NLG 4.000. Deze aanvragen zijn ingewilligd. 1.3. Op 9 november 2022 heeft [eiser] de thans aan orde zijnde aanvraag bij DNB ingediend. Deze aanvraag ziet op het omwisselen van 54 bankbiljetten van NLG 250 (totaal NLG 13.500) in euro’s. Op het aanvraagformulier heeft [eiser] bij de vraag “Hoe en wanneer heeft u deze guldenbankbiljetten gekregen?” ingevuld: “Contante opname in guldentijdperk. Bewaard tot heden.” 1.4. Bij e-mail van 14 november 2022 heeft DNB [eiser] , onder verwijzing naar het door haar op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en de Sanctiewet (Sw) uit te voeren cliëntenonderzoek, verzocht om een toelichting op de herkomst van de guldenbankbiljetten, om documenten die de herkomst van deze bankbiljetten aantonen en om de reden waarom hij heeft gewacht met de huidige aanvraag voor het omwisselen van NLG 13.500 en niet één aanvraag heeft ingediend voor dit bedrag tezamen met de bedragen van NLG 11.640, NLG 14.500 en NLG 4.000 waarvoor hij eerder aanvragen heeft ingediend. [eiser] heeft dezelfde dag per e-mail de volgende reactie gegeven: “(…) uit de u al reeds bekende gegevens , zie ook uw goede archief/dossier zijn mijn argumenten al aardig bekend. Om het in fases u te doen toekomen oa. de door de D.N.B gestelde vervaltermijnen van bepaalde coupures, beperkte verzekerde bedrag van het per aangetekende per post aan u versturen, de corona periode, de behoefte aan fin. middelen, het appeltje voor de dorst, nostalgie, garantiestelling door Dhr. G. Zalm, de afstand en bereikbaarheid en helaas ook opheffing div. filialen Rotterdam en Wassenaar, de laatste tijdelijke vestiging DNB , gewijzigde spelregels tijdens de wedstrijd, het in persoon mij opnieuw te moeten melden met opnieuw legitimatiebewijs en bankpas en ik zou. nog wel een paar redenen kunnen vermelden. Ik kan aan de hand van bankafschriften helaas gezien de periode van zeker voor 2002 Niet meer aantonen wanneer ik deze contante opnames zelf van mijn eigen privé rekeningen heb opgenomen. Dit is tevens. mijn laatste omwissel verzoek. (…)” 1.5. Bij e-mail van 25 november 2022 heeft DNB aan [eiser] meegedeeld dat zij uit deze reactie opmaakt dat hij niet beschikt over documenten of ander bewijs dat hij de gelden heeft opgenomen en dat het voor DNB van belang is dat de herkomst van de gelden wordt aangetoond. Daarbij heeft DNB opgemerkt dat zij bij het afhandelen van een omwisselverzoek gehouden is aan de Wwft en de Sw en dat het om de aanvraag verder in behandeling te kunnen nemen daarom van belang is om vast te stellen of [eiser] over zijn contante bezitting belasting zou moeten betalen. Daarom wordt [eiser] verzocht om een kopie van zijn belastingaangifte waarin het contante bedrag van NLG 13.500 is opgenomen en een kopie van de definitieve beschikking van de Belastingdienst. Daarbij heeft DNB toegelicht dat [eiser] , indien hij de contante gelden nog niet heeft opgegeven bij zijn belastingaangifte, de Belastingdienst om een herziening kan vragen, waarbij hij alsnog de contante gelden opgeeft. Van deze herziene belastingaangifte ontvangt DNB dan graag een kopie van de herziene belastingaangifte en een kopie van de definitieve beschikking van de Belastingdienst. Indien de Belastingdienst te kennen geeft dat [eiser] de contante gelden niet hoeft op te geven, ontvangt DNB graag een kopie van het schrijven van de Belastingdienst waarin dit wordt meegedeeld. DNB heeft haar e-mail afgesloten met de mededeling dat de aanvraag verder in behandeling wordt genomen wanneer deze documenten zijn ontvangen. 1.6. Hierop heeft [eiser] bij e-mail van 28 november 2022 als volgt gereageerd: “Opnieuw stelt u nieuwe aanvullende verzoeken aan mijn laatste aanvraag. Ik zou mede op grond van de W.O.B de exacte nummers van wetsartikelen , het bewuste lid. van de Wwft en Sw waarop uw verzoek is gebaseerd. Ook eventuele jurisprudentie die uw bank in deze, de afgelopen twintig jaar, heeft opgebouwd en zou hebben toegepast, zelfs ondertussen heeft aangepast en ervaring/cq uitspraken. Tevens is naar mijn mening nooit een limiet gesteld aan het aantal in te dienen verzoeken en de totale bedragen. Ik zou bij wijze van spreken ook per biljet een aanvraag kunnen indienen. Wat betreft archief/ bewaarplicht houdt u 7 jaren aan, ING bank zelfs l0 jaar, maar als particulier ik helaas niet van dik twintig jaren. Had ik dat maar geweten dan was het voor beide partijen aanmerkelijk eenvoudiger geweest. De politiek geeft na 30 jaar gegevens vrij. U zal ook al ongetwijfeld binnen het MvF waar zowel de DNB als de belastingdienst onder ressorteren al diverse onderzoeken naar mijn goede eer ,naam en reputatie hebben ingesteld ter bestrijding van alles. Misschien ook bij andere overheids instanties tot bjiv. zelfs de MIVD/Interpol. Waarschijnlijk niets kunnen Aantreffen??????. Tevens schrijft u: Er is overigens enz enz. dat u zelf niet precies bekend is hoe de belastingdienst gaat reageren. Bij het omwisselen door DNB is de Belastingdienst altijd al op de hoogte van het feit dat mijn positieve saldo is verhoogd en zij zelfs automatisch overgaan tot het incasseren van de daarbij verschuldigde en betaalde belastingen. Collegiale inzage of bescherming privacy.????? Het is mij ook onbekend hoe direct uw collegiale samenwerking met de andere overheidsdiensten is. Daar ben ik ook erg benieuwd naar. Ik zie uw gemotiveerde antwoord tegemoet en wens u opnieuw een prettige werkdag toe. Is er ook een onafhankelijke klachtenprocedure voor geschillen met de DNB.” 1.7. Bij e-mail van 23 december 2022 heeft DNB [eiser] in reactie hierop bericht dat, indien hij geen verdere documentatie kan of wenst aan te leveren, een besluit zal worden genomen op grond van de informatie die DNB nu heeft. Daarbij heeft DNB toegelicht dat het opvragen van de desbetreffende belastingdocumenten als insteek heeft dat [eiser] daarmee aannemelijk maakt dat hij daadwerkelijk de rechthebbende is van de guldenbankbiljetten. Voor het geval DNB de e-mail van 28 november 2022 verkeerd heeft geïnterpreteerd en [eiser] de gevraagde documenten wel kan aanleveren, heeft DNB opgemerkt dat zij dan graag van [eiser] hoort. DNB heeft [eiser] verder meegedeeld dat hij het besluit op zijn aanvraag binnen drie weken per e-mail en per aangetekende post ontvangt en dat hij klachten per e-mail of schriftelijk kan indienen bij de secretaris van de klachtencommissie (daarbij zijn het e-mailadres en het correspondentieadres van de klachtencommissie vermeld). 1.8. Bij e-mail van 9 januari 2023 heeft DNB [eiser] haar (primaire) besluit, gedagtekend op 11 januari 2023, doen toekomen. Dit besluit is [eiser] tevens per aangetekende post toegezonden.

Na het overlijden van uw echtgenote bent u tot de ontdekking gekomen dat er nog oude gulden biljetten aanwezig waren in uw woning. Het betreft 54 biljetten van f 250. Omgerekend naar euro's bedraagt dit ca.: € 6.126. Dit aanwezige contanten geld is nimmer aangegeven in de aangiften inkomstenbelasting in het verleden. U kunt deze pas bij de Nederlandse Bank omwisselen na het overleggen van een verklaring dat er geen sprake is (meer) is van verschuldigde inkomstenbelasting.

Gezien het feit dat er geen sprake of slechts geringe sprake is van fiscaal belang en in het kader van doelmatigheid zullen de aangiften inkomstenbelasting over de jaren 2018 tot en met 2021 niet herzien worden. Er zullen dus geen navorderingsaanslagen over deze periode worden opgelegd op basis van een hogere grondslag van sparen en beleggen (box 3) in het kader van aanwezig contant geld. Echter in de aangifte Inkomstenbelasting 2022 dient het op peildatum (01-01-2022) aanwezige contanten geld wel vermeld te worden. Belangrijk: Mijn oordeel is gebaseerd op de door u voorgelegde feiten. Indien de feiten en omstandigheden onverhoopt anders blijken te liggen, dan kunt u aan mijn standpunt geen vertrouwen ontlenen.” 1.10 Op 23 februari 2023 heeft een telefonische hoorzitting plaatsgevonden inzake het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van DNB van 11 januari 2023. Daaraan voorafgaand heeft [eiser] bij e-mail van 20 februari 2023 aan DNB een pleitnota toegezonden. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit van 9 mei 2023 heeft DNB het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard en het besluit van 11 januari 2023, onder aanvulling van de

9 november 2022 heeft [eiser] verklaard dat het een contante opname in het guldentijdperk betreft die hij heeft bewaard, wat overeen lijkt te komen met zijn verklaring in zijn e-mail van 14 november 2022, terwijl hij tijdens de hoorzitting heeft verklaard dat hij het geldbedrag na het overlijden van zijn echtgenote heeft aangetroffen in haar kamer en dat hij tot dan toe niet afwist van deze guldenbankbiljetten, wat hij ook aan de Belastingdienst lijkt hebben verklaard. De doorgezonden e-mail van de Belastingdienst kan [eiser] gelet hierop dan ook niet baten volgens DNB. Daarbij wijst DNB erop dat uit deze e-mail bovendien lijkt te kunnen worden opgemaakt dat [eiser] tot 20 december 2022 (de rechtbank leest: 29 december 2022) geen guldenbankbiljetten bij de Belastingdienst had opgegeven, wat volgens DNB opmerkelijk is indien deze biljetten in het guldentijdperk door hemzelf zouden zijn opgenomen, zoals hij tot aan de bezwaarprocedure steeds heeft verklaard. Verder acht DNB het opmerkelijk dat, indien [eiser] na het overlijden van zijn echtgenote bekend zou zijn geraakt met deze biljetten, de Belastingdienst in haar afweging om de aangiften inkomstenbelasting over de jaren 2018 tot en met 2021 al dan niet te herzien enkel het bedrag van het onderhavige omwisselverzoek betrekt (NLG 13.500), terwijl [eiser] (en zijn echtgenote) in 2018 over in totaal NLG 32.000 beschikten en in 2019 en 2020 over NLG 17.500. Nu de van de Belastingdienst afkomstige e-mail gelet hierop volgens DNB een incompleet beeld geeft, kan daarmee volgens haar dus niet aannemelijk worden gemaakt dat [eiser] rechthebbende is van de guldenbiljetten. Gezien het voorgaande is DNB van mening dat zij redelijkerwijs niet gehouden is om gevolg te geven aan de aanvraag van [eiser] . De enkele stelling van [eiser] dat de heer Zalm als minister van Financiën een garantie heeft gegeven voor het omwisselen van guldens kan daaraan volgens DNB niet afdoen. Wettelijk kader 3. Op grond van artikel 27, derde lid, van de Bankwet 1998 kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de verwisseling van bankbiljetten door DNB, en de door de DNB aan het publiek te verstrekken informatie hieromtrent. Op grond van artikel 1 van het Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten zijn bankbiljetten luidend in guldens op de tijden dat de kantoren van DNB voor het publiek zijn opengesteld bij die kantoren inwisselbaar. Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten wordt in dit artikel onder bankbiljetten verstaan: bankbiljetten luidend in guldens, ten aanzien waarvan DNB, krachtens machtiging aan haar verleend bij Koninklijk besluit, houders heeft opgeroepen deze uiterlijk 31 december 2002 ter verwisseling aan te bieden. Op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten worden na 31 december 2002 bankbiljetten door DNB verwisseld, nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot verwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven. Op grond van artikel 3, vijfde lid, van het Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten vervalt met ingang van 1 januari 2032 het recht om verwisseling van bankbiljetten te vorderen. Op grond van artikel 25, eerste en tweede lid, van de Wwft licht DNB, zo nodig in afwijking van de toepasselijke wettelijke geheimhoudingsbepalingen, de Financiële inlichtingen eenheid in, indien haar medewerkers die zijn betrokken bij de verwisseling van bankbiljetten als bedoeld in artikel 27, derde lid, van de Bankwet 1998 bij de uitoefening van hun taak feiten ontdekken die kunnen duiden op witwassen of financieren van terrorisme, voor zover de gegevens of inlichtingen dienstig zijn voor de uitoefening van de wettelijke taken van de Financiële inlichtingen eenheid.

4. [eiser] voert aan dat niet valt in te zien waarom zijn huidige omwisselverzoek wordt afgewezen, nu zijn eerdere omwisselverzoeken wel zijn ingewilligd. Daarbij merkt hij op dat DNB bij inwilliging van zijn omwisselverzoek geen risico loopt mee te werken aan belastingontduiking, nu hij de guldenbankbiljetten bij de Belastingdienst heeft opgegeven en er geen sprake is van zwart verdiend geld. Ook merkt [eiser] op dat bankbiljetten toonderpapieren zijn, zodat moet worden aangenomen dat hij rechthebbende is van de aangeboden guldenbankbiljetten. Over de herkomst van de guldenbankbiljetten heeft [eiser] volgens hem geen tegenstrijdige verklaringen afgelegd. Deze guldenbankbiljetten zijn contant opgenomen en door zijn overleden echtgenote bewaard. Na ruim dertig jaar kan hij hiervan echter geen bewijzen meer tonen. Tot slot beroept [eiser] zich op toezeggingen van de heer Zalm, voormalig minister van Financiën, met betrekking tot het omwisselen van guldens. 4.1. De rechtbank stelt voorop dat DNB bij de omwisseling van guldenbankbiljetten ook de Wwft moet naleven en bij de beoordeling van een omwisselverzoek dus gehouden is onderzoek te doen naar mogelijke risico’s op witwassen en financieren van terrorisme. Dit blijkt ook uit de nota van toelichting (Staatsblad 2001, 652, blz. 7) bij het Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten, waarin wordt opgemerkt dat DNB bij omwisselverzoeken uiteraard altijd de relevante wetgeving dient na te leven, zoals de Wet melding ongebruikelijke transacties 1996 en de Wet identificatie bij financiële dienstverlening 1993 (deze twee wetten zijn in de Wwft samengevoegd; zie de memorie van toelichting bij de Wwft: TK, 2007-2008, 31 238, nr. 3, blz. 1). Bij de omwisseling van guldenbankbiljetten geldt voor DNB in het bijzonder het bepaalde in artikel 25, eerste en tweede lid, van de Wwft. Met DNB is de rechtbank van oordeel dat hieruit volgt dat, indien uit voormeld onderzoek van DNB feiten naar voren komen die kunnen duiden op witwassen of financieren van terrorisme, redelijkerwijs geen gevolg behoort te worden gegeven aan het omwisselverzoek. Indien het omwisselverzoek in dat geval wel zou worden ingewilligd, bestaat immers het risico dat daarmee medewerking wordt verleend aan witwassen of financieren van terrorisme. 4.2. DNB heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat ter voorkoming van eventuele medewerking aan witwassen in dit geval aanleiding bestond voor een verscherpt onderzoek naar de herkomst van de aangeboden guldenbankbiljetten. Daartoe is niet alleen redengevend dat [eiser] bij zijn huidige omwisselverzoek 54 grote coupures van NLG 250 heeft aangeboden, maar ook dat hij in de jaren voorafgaand aan dit verzoek reeds drie andere omwisselverzoeken heeft ingediend voor een totaalbedrag van NLG 30.140. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat guldenbankbiljetten reeds sinds 28 januari 2002 geen wettig betaalmiddel meer zijn en dat het een feit van algemene bekendheid is dat het voorhanden hebben van grote contante geldbedragen door privé personen hoogst ongebruikelijk is vanwege het risico van onder meer brand en diefstal, waarbij het geld niet is verzekerd. Zonder een plausibele verklaring daarvoor bevreemdt het dan ook dat [eiser] de thans aangeboden guldenbankbiljetten, waarover hij op het aanvraagformulier heeft verklaard dat het om een bewaarde contante opname uit het guldentijdperk gaat, niet reeds bij een van zijn drie eerdere omwisselverzoeken heeft aangeboden. Nu daarnaast algemeen bekend is dat diverse vormen van criminaliteit gepaard gaan met grote hoeveelheden contant geld in doorgaans grote coupures, is de rechtbank, mede gelet op het feit dat [eiser] reeds drie keer eerder een omwisselverzoek voor hoge bedragen heeft ingediend, van oordeel dat voldoende aanleiding bestond voor het vermoeden dat de aangeboden guldenbankbiljetten (al dan niet deels) uit enig misdrijf (waaronder belastingontduiking) afkomstig zouden kunnen zijn. Ter voorkoming van eventuele medewerking aan witwassen met de inwilliging van het omwisselverzoek, mocht DNB van [eiser] dan ook verlangen dat hij de herkomst van de aangeboden guldenbankbiljetten met documenten onderbouwt, althans dat hij daaromtrent in ieder geval een aannemelijke verklaring aflegt en aannemelijk maakt dat hij daadwerkelijk de rechthebbende is van de guldenbankbiljetten. Dat de drie eerdere omwisselverzoeken van [eiser] zijn ingewilligd, en dat, zoals hij ter zitting nog heeft opgemerkt, nergens staat vermeld dat slechts eenmaal een omwisselverzoek mag worden ingediend, doet daaraan niet af. 4.3. Nog daargelaten dat [eiser] in zijn e-mail van 14 november 2022 desgevraagd geen overtuigende verklaring heeft gegeven voor het feit dat hij eerst bij zijn huidige omwisselverzoek de 54 bankbiljetten van NLG 250 heeft aangeboden, heeft DNB, anders dan [eiser] meent, terecht vastgesteld dat [eiser] niet alleen heeft nagelaten om de herkomst van deze guldenbankbiljetten met documenten te onderbouwen, maar dat hij vervolgens ook tegenstrijdige verklaringen daaromtrent heeft afgelegd. Uit de aanvankelijke verklaringen van [eiser] op het aanvraagformulier en in zijn e-mail van 14 november 2022 volgt immers dat hij deze bankbiljetten zelf heeft opgenomen en heeft bewaard, terwijl hij daarna tijdens de hoorzitting uitdrukkelijk heeft verklaard dat hij niet van deze bankbiljetten afwist, dat zijn echtgenote deze al die tijd heeft bewaard en dat hij de bankbiljetten na het overlijden van zijn echtgenote (op [datum] , zoals blijkt uit de door [eiser] in bezwaar overgelegde pleitnota) in haar kamer heeft gevonden. 4.4. Deze tegenstrijdige verklaringen van [eiser] geven eens te meer aanleiding voor het vermoeden dat de door hem aangeboden guldenbankbiljetten uit enig misdrijf afkomstig zouden kunnen zijn. Gelet hierop is sprake van feiten die kunnen duiden op witwassen, althans op een mogelijke poging daartoe van [eiser] . Zoals ook volgt uit wat hiervoor in 4.1 al is overwogen, behoort reeds daarom aan het omwisselverzoek van [eiser] redelijkerwijs geen gevolg te worden gegeven. De enkele stelling van [eiser] dat het geen zwart verdiend geld betreft, neemt het risico op medewerking aan witwassen bij een inwilliging van zijn omwisselverzoek niet weg en leidt dan ook niet tot een ander oordeel. Dit geldt ook voor het feit dat [eiser] het bezit van de guldenbankbiljetten inmiddels wel bij de Belastingdienst heeft gemeld. DNB heeft het omwisselverzoek dan ook, ongeacht of [eiser] nu wel of niet als rechthebbende van de guldenbankbiljetten moet worden aangemerkt, kunnen afwijzen. 4.5. Het beroep van [eiser] op toezeggingen van de heer Zalm, voormalige minister van Financiën, slaagt niet. Niet is gebleken van toezeggingen van de heer Zalm waaruit zou volgen dat guldenbankbiljetten na 31 december 2002 zonder voorwaarden kunnen worden ingewisseld. Overigens zou dit ook haaks staan op het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van het Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten.

5. Het beroep is ongegrond. 6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Spengen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.J.F.J. van Beek, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 maart 2024. griffier rechter De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen. Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.