ECLI:NL:RBROT:2024:13026

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 24/3885 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2024 in de zaak tussen [eiser], uit [plaatsnaam], eiser (gemachtigde: mr. B.J.J. Schins), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder (gemachtigden: mr. A.M.H. Dellaert en mr. F.E. Slingerland). Inleiding 1.1. Met het besluit van 28 februari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder vanwege overtreding van de Huisvestingswet 2014 een bestuurlijke boete van € 8000,- aan eiser opgelegd en die boete ingevorderd. 1.2. Met het besluit van 6 maart 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 1.3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 24 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, en de gemachtigden van verweerder. Totstandkoming van het besluit 2.1. Op 23 november 2022 is door een inspecteur van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Rotterdam een hennepkwekerij aangetroffen in een slaapkamer van de door eiser gehuurde woning aan [adres] (de woning). Daarbij heeft een fraudespecialist van de netbeheerder geconstateerd dat in de periode van 15 augustus 2022 tot en met 23 november 2022 ten behoeve van de hennepkwekerij diefstal van energie is gepleegd en dat door de elektrische installatie van de hennepkwekerij een ernstig gevaar op brand en elektrocutie aanwezig was. Vanwege de ernstige gevaren voor de omgeving en omwonenden heeft verweerder spoedeisende bestuursdwang toegepast en is de hennepkwekerij in zijn opdracht direct ontmanteld. 2.2. Met het besluit van 17 januari 2023 heeft verweerder de kosten van het toepassen van spoedeisende bestuursdwang, te weten de ontmanteling van een hennepkwekerij, verhaald op eiser. Eiser heeft hier geen rechtsmiddel tegen aangewend. Dit besluit staat daarom in rechte vast. 2.3. Met het primaire besluit, gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete van € 8000,- opgelegd en eveneens besloten tot invordering van die boete, omdat de door hem gehuurde woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, in samenhang met artikel 3.1.1 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (de Huisvestingsverordening 2021), zonder een onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte is onttrokken ten behoeve van hennepteelt, eiser als overtreder kan worden aangemerkt en de overtreding hem kan worden verweten. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete gematigd dient te worden, is volgens verweerder niet gebleken.

Voorbereiding besluit 3. Eiser voert in beroep aan dat verweerder het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid, nu eiser niet is gehoord over de feiten. Omdat het boeterapport niet aan eiser is toegezonden, heeft eiser zich niet kunnen verweren. Dat hij niet heeft gereageerd, kan hem dus ook niet verweten worden. 3.1. Bij de door verweerder toegezonden processtukken bevindt zich een voornemen van 12 januari 2023, waarin verweerder aan eiser kenbaar gemaakt om aan hem een bestuurlijke boete op te leggen. Volgens verweerder heeft hij dit voornemen met het boeterapport aan eiser verzonden en is dit ook de standaardprocedure. In wat eiser verklaart, ziet de rechtbank geen reden om eraan te twijfelen dat hij dit voornemen en het boeterapport heeft ontvangen. Eiser heeft namelijk op de zitting verklaard dat hij wel een brief heeft gekregen, maar ‘volgens mij’ geen voornemen. Dat is geen concrete en gemotiveerde betwisting van de ontvangst. In het voornemen staat vermeld dat de woonruimte in het pand aan [adres] zonder een onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte is onttrokken ten behoeve van hennep. Verweerder heeft ook in het voornemen vermeld dat daarmee een deel van de woonruimte niet langer geschikt is voor bewoning, dat eiser de huurder is van de woning, en dat de hoogte van de boete is vastgesteld aan de hand van de tabel bestuurlijke boete en € 8.000,- zal bedragen. Uit het voorgaande blijkt voldoende wat eiser wordt verweten en waarom de boete op deze hoogte wordt vastgesteld. Verder acht de rechtbank van belang dat eiser in de woning aanwezig toen de hennepkwekerij door de gemeente werd aangetroffen. Eiser heeft toen ook verklaard dat de hennepkwekerij er was en dat hij de bewoner was. Eiser heeft ter zitting ook verklaard dat hem toen al is gezegd dat hij een boete van € 8000,- zou krijgen. Gelet op het voorgaande had eiser voldoende informatie om zich te kunnen verweren tegen oplegging van de bestuurlijke boete. Verweerder heeft het besluit zorgvuldig voorbereid. Dat eiser geen zienswijze heeft ingediend, doet aan de zorgvuldige voorbereiding door verweerder niet af. 3.2. De beroepsgrond slaagt niet. Overtreding van de Huisvestingswet 4. Eiser voert in beroep aan dat verweerder niet bevoegd was te handhaven op onttrekking, omdat onvoldoende is gebleken dat de toenmalige woning van eiser behoorde tot de categorie schaarse woonruimte, waarvoor een vergunningplicht kan worden ingesteld. Verder voert eiser aan dat hij artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 niet heeft overtreden. Bepalend is volgens eiser of de woning door onttrekking ongeschikt is geworden voor bewoning. Eiser stelt dat het om een klein deel van de woning ging, dat er in de woning niets is veranderd en hij er onafgebroken is blijven wonen en de ene kamer ook niet voor bewoning door een derde zou kunnen dienen. Toepasselijke bepalingen 4.1. Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, voor zover hier van belang, is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden. Op grond van artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening 2021, is het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014 van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam. Schaarste in de woningvoorraad 4.2. Eiser heeft er onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155, terecht op gewezen dat op grond van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 de gemeenteraad slecht van zijn bevoegdheden op grond van deze wet gebruik mag maken indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan kan de gemeenteraad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor het onttrekken van woonruimte uit de aangewezen woonruimtevoorraad aan de bestemming tot bewoning. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484, volgt dat schaarste zorgvuldig moet worden vastgesteld. Er moet in ieder geval onderscheid worden gemaakt in woningtypes en prijssegmenten. Dit kan aanleiding geven tot vaststelling van schaarste op wijkniveau, afhankelijk van de plaatselijke situatie op de woningmarkt. Anders dan eiser stelt, is een specificatie op wijkniveau echter geen verplichting op grond van de Huisvestingswet 2014. Als voldoende is onderbouwd dat in de hele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde types en segmenten woningen, hoeft dit niet nader gespecificeerd te worden op wijkniveau. Dat in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 29 april 2020 de schaarste op wijkniveau bepaald diende te worden, komt doordat in de destijds geldende Huisvestingsverordening 2017 en de daarvan deel uitmakende bijlage 4 niet de hele gemeente, maar bepaalde gebieden en, daarbinnen, bepaalde wijken en buurten waren aangewezen als nulquotumgebieden. 4.3. Verweerder heeft de schaarste in de Rotterdamse woningvoorraad onder de Huisvestingsverordening 2021 onderbouwd met het rapport van Rigo, getiteld ‘Schaarste in de Rotterdamse woningvoorraad’ (hierna: het rapport). Dit volgt uit de algemene toelichting bij de Huisvestingsverordening 2021. In die toelichting staat geen datum van het Rigo-rapport vermeld, maar wel dat dit in de tweede helft van 2020 is opgeleverd. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat dit hetzelfde rapport is als het rapport van 29 oktober 2020 dat in voornoemde uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 staat vermeld. Met dit rapport achtte de Afdeling voldoende onderbouwd dat er sprake is van schaarste van meergezins koopwoningen in het middensegment. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met dit rapport óók voldoende onderbouwd dat er sprake is van schaarste aan huurwoningen, zoals die van eiser. De rechtbank wijst hierbij nogmaals op de algemene toelichting bij de Huisvestingsverordening 2021, waarin de conclusies uit het Rigo-rapport met betrekking tot schaarste aan huurwoningen staan toegelicht. Verweerder heeft zich gelet daarop op het standpunt mogen stellen dat een vergunningplicht, ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt, noodzakelijk en geschikt is. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte in de Huisvestingsverordening 2021 opnemen. De overtreding 4.4. Uit de stukken blijkt dat er in één van de slaapkamers in de huurwoning aan [adres] een hennepkwekerij (41 planten) is aangetroffen. Eiser weet dat dit niet mag en dat hij daarmee een strafbaar feit pleegt. Dit is ook niet in geschil. De vraag is echter of daarmee (ook) sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. 4.5. Naar het oordeel van de rechtbank is daar sprake van. Zoals verweerder terecht stelt, vereist artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet niet dat er sprake moet zijn van bedrijfsmatige exploitatie. Uit de stukken blijkt dat er in één van de slaapkamers in de huurwoning aan [adres] een hennepkwekerij is aangetroffen.

8. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit, voor zover het ziet op de hoogte van de boete, niet in stand kan blijven. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en de boete vast te stellen op € 2.000,-. 9. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.998,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,-, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete; - herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete; - bepaalt dat aan eiser een boete van € 2.000,- wordt opgelegd; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.998 ,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Groeneveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Deze slaapkamer was geheel volgebouwd met de kwekerij en ander gebruik was niet meer mogelijk. Verweerder kon zich op het standpunt stellen dat de gehele woning door de hennepteelt en de daarbij horende installatie brandgevaarlijk was en daardoor niet langer geschikt was voor bewoning. Dat eiser er feitelijk wel woonde, maakt de woning daarvoor nog niet geschikt. Bovendien is ook het gedeeltelijk onttrekken van een woning niet toegestaan. Dat de slaapkamer ook zonder hennepteelt niet kon worden bewoond door een derde en dat er geen blijvende aanpassingen aan de slaapkamer zijn verricht, doet aan de onttrekking aan de bestemming tot bewoning niet af. Gedurende de periode dat de hennepplantage in de slaapkamer aanwezig was, was wonen daar niet de hoofdactiviteit, maar werd de slaapkamer voor een ander doel dan reguliere huisvesting gebruikt. Namelijk hennepteelt, waarmee onrechtmatig gebruik van de woning werd gemaakt en wat brandgevaar en overlast voor omwonenden oplevert. De slaapkamer was gedurende de periode dat de hennepplantage daar aanwezig was niet geschikt voor bewoning. Doordat de slaapkamer niet langer geschikt was voor bewoning, was de gehele woning voor bewoning door minder bewoners geschikt dan zonder de onttrekking het geval was. De rechtbank wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4305, onder 7.1. waarin ook sprake was een hennepkwekerij in slechts één ruimte van de woning. Gelet op het voorgaande is er sprake van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. 4.6. De beroepsgrond slaagt niet. Eiser als overtreder / verwijtbaarheid 5. Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat eiser als overtreder van de hiervoor genoemde overtreding kan worden aangemerkt. Eiser heeft dit standpunt niet bestreden. In bezwaar heeft eiser wel aangevoerd dat de overtreding hem niet volledig is toe te rekenen en dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Eiser had namelijk financiële problemen en is om die reden overgegaan tot exploitatie van de hennepkwekerij. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij daarin geen aanleiding ziet om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid. Omdat eiser hier in beroep niets meer over heeft aangevoerd, neemt de rechtbank de juistheid van dat standpunt aan. Dubbele bestraffing 6. Eiser heeft nog op het ne bis in idem-beginsel en het una via-beginsel gewezen, waaruit kortgezegd volgt dat er geen sprake mag zijn van dubbele bestraffing. Het bestuursorgaan mag geen bestuurlijke boete opleggen indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld. Ter zitting is gebleken dat de strafrechtelijke procedure tegen eiser niet tot sanctionering heeft geleid, juist vanwege de bestuursrechtelijke handhaving en sanctionering. Alleen al daarom slaagt het betoog van eiser niet. Hoogte boete 7. Verweerder was gelet op het voorgaande bevoegd een boete aan eiser op te leggen. In het kader van de evenredigheid betoogt eiser echter dat verweerder vanwege bijzondere omstandigheden van oplegging van de boete moet afzien. Subsidiair betoogt eiser dat de boete onevenredig hoog is en moet worden gematigd. 7.1. De hoogte van de bestuurlijke boete is in dit geval bij wettelijk voorschrift vastgesteld, namelijk in bijlage 4 ‘Bedragen bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 4.4’ bij de Huisvestingsverordening 2021. Uit de relevante tabel volgt dat er bij een eerste overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 een boete van € 8000,- wordt opgelegd, zoals in dit geval ook is gebeurd. Eiser heeft niet aangevoerd dat het wettelijk voorschrift op dit punt niet met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet de hoogte van de boete worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan een lagere bestuurlijke boete oplegt als de wettelijk vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1266, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het EHRM, waaronder het arrest van 7 juli 2012, Segame t. Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706, vereist het recht op een eerlijk proces dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven. 7.2. De rechtbank stelt voorop dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, reeds op zichzelf genomen een ernstige overtreding is. In dit geval vindt de rechtbank de overtreding echter van beperktere ernst. De hennepplantage in de woning aan [adres] was van beperkte omvang en enig effect op de evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte is niet aannemelijk geworden. Eiser heeft sinds 1995 altijd alleen in de woning gewoond. Ook toen eiser in augustus 2022 de hennepkwekerij begon, is hij in de woning blijven wonen. Weliswaar was door de hennepkwekerij in een slaapkamer de woning (wellicht en tijdelijk) voor minder bewoners geschikt dan zonder de onttrekking het geval was, maar feitelijk zouden er in elk geval zónder de hennepkwekerij niet méér mensen in de woning hebben gewoond. Eiser woonde er immers alleen en was van plan dat ook te blijven doen. Omdat er twee slaapkamers in de woning zijn en eiser er alleen woonde, zou er sowieso altijd één slaapkamer feitelijk niet worden bewoond, of daar een hennepplantage was of niet. Niet in geschil is dat eiser geen blijvende aanpassingen aan de slaapkamer heeft verricht. Nadat eiser de woning heeft moeten verlaten en de hennepplantage is verwijderd, was de slaapkamer weer voor bewoning geschikt. De rechtbank merkt nog op dat het begrijpelijk is dat hennepkwekerijen in woonhuizen als ernstige overtredingen worden gezien, gelet op de mogelijke gevaarzetting, overlast, schadelijkheid voor de volksgezondheid en de instandhouding van (georganiseerde) criminaliteit. Die belangen worden echter niet door de Huisvestingswet, maar door andere wet- en regelgeving beschermd. Bij bestraffing voor onttrekking van woonruimte aan de woonruimtevoorraad moeten de door de Huisvestingswet beschermde belangen voorop staan. 7.3. Eiser heeft daarnaast een geringe financiële draagkracht. Eiser heeft een PW-uitkering en verweerder erkent dat hij weinig financiële speelruimte heeft. Bij het toekenningsbesluit voor de PW-uitkering is vermogen van eiser vastgesteld op € 123,68. Juist omdat eiser in de financiële problemen zat, is hij de hennepkwekerij gaan exploiteren. Niet aannemelijk is geworden dat hij van die hennepkwekerij heeft geprofiteerd. Vervolgens heeft eiser een aanzienlijk financieel nadeel geleden door de kosten van de ontmanteling van de hennepkwekerij en de afrekening van Stedin van de gestolen energie. Eiser heeft zijn huurwoning moeten verlaten en slaapt bij bekenden op de bank en moet rondkomen van een daklozenuitkering. Wat verweerder in het bestreden besluit stelt over de zorgtoeslag, het sportabonnement en de twee telefoonabonnementen van eiser overtuigt de rechtbank niet.