ECLI:NL:RBROT:2023:7257

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: ROT 21/5350 en ROT 23/5380 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2023 in de zaak tussen [naam eiser], uit [plaatsnaam 1], eiser en Autoriteit Consument & Markt, de ACM (gemachtigden: mr. T. Sahabi en mr. B.S. Jansen), als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam partij] uit [plaatsnaam 2], [naam partij] (gemachtigde: mr. P.K. Nguyen), en in de zaak tussen [naam partij] en de ACM. Inleiding 1. Op 20 juni 2022 heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan en de ACM in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het motiveringsgebrek te herstellen. 2. De ACM heeft op 2 september 2022 een nieuw, inhoudelijk besluit op het bezwaar van eiser genomen. 3. Naar aanleiding van dit besluit en de reactie van eiser daarop, heeft de rechtbank [naam partij] op 20 oktober 2022 in de gelegenheid gesteld om als derde belanghebbende deel te nemen aan deze procedure. Bij brief van 23 februari 2023 heeft [naam partij] inhoudelijk gereageerd. 4. De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 opnieuw op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser (via Microsoft Teams) en namens de ACM mr. T. Sahabi, mr. B.S. Jansen en [naam 1]. [naam partij] heeft zich, met voorafgaand bericht, niet ter zitting laten vertegenwoordigen. 5. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en heeft de ACM in de gelegenheid gesteld om een aantal vragen van de rechtbank te beantwoorden. De ACM heeft dat bij brief van 29 maart 2023 gedaan. In deze brief heeft de ACM aangekondigd een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te zullen nemen. 6. Op 10 mei 2023 heeft de ACM wederom een nieuw besluit op bezwaar genomen. Eiser heeft bij e-mail van 4 juni 2023 op dit besluit gereageerd. 7. Bij brief van 11 juli 2023 heeft de ACM een bij haar ingediend beroepschrift van [naam partij] tegen haar beslissing om ambtshalve onderzoek te verrichten doorgezonden naar de rechtbank. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank daarom ook het beroep van [naam partij] (zaaknummer ROT 23/5380). 8. Omdat geen van de partijen heeft aangegeven prijs te stellen op een nadere zitting, heeft de rechtbank bepaald dat deze achterwege blijft en heeft zij op 8 augustus 2023 het onderzoek gesloten. Voorgeschiedenis en totstandkoming van het besluit 9. Eiser heeft de ACM verzocht om handhavend op te treden tegen [naam partij], omdat aangetekende post jarenlang te vaak niet volgens afspraak wordt bezorgd, bezorgers zelf een handtekening zetten voor ontvangst, brieven onbeheerd worden achterlaten of bij buren worden bezorgd en wordt gevraagd om (een gedeelte van) een Burgerservicenummer. Eiser heeft de ACM gevraagd om erop toe te zien dat [naam partij] structurele maatregelen neemt om misstanden te voorkomen en beleid te ontwikkelen en uit te voeren ingeval het toch misgaat. Eiser en zijn gezinsleden zijn namelijk afhankelijk van periodieke leveringen van medische hulpmiddelen en dat mag nooit misgaan. 9.1. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de ACM het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, kort gezegd omdat eiser wel belanghebbende is. 9.2. In het nieuwe besluit op bezwaar van 2 september 2022 heeft de ACM overwogen dat de Postwet 2009, het Postbesluit 2009 en de Postregeling 2009 geen bepalingen bevatten waarin de door eiser bepleite kwaliteitseisen worden gesteld aan de afhandeling van aangetekende post, zodat er geen voorschrift wordt overtreden wanneer een postbezorger zelf een handtekening voor ontvangst zet, een poststuk onbeheerd achterlaat of bij de buren afgeeft. Zij kan daarom niet handhavend optreden. 9.3. Omdat de ACM op de nadere zitting van 14 maart 2023 voor het eerst het standpunt heeft ingenomen dat de door eiser genoemde poststukken (mogelijk) niet vallen onder de universele postdienst (UPD), heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst en de ACM in de gelegenheid gesteld om zich daarover schriftelijk nader uit te laten. 9.4. De ACM heeft in haar brief van 29 maart 2023 gesteld dat de meeste door eiser genoemde poststukken niet onder de UPD vallen omdat het vervoer daarvan niet plaatsvindt tegen een enkelstukstarief als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Postbesluit 2009. Verder concludeert de ACM aan de hand van de discussie op de zitting van 14 maart 2023 dat zij in het besluit van 2 september 2022 onvoldoende goed heeft weergegeven hoe het systeemtoezicht op de kwaliteit van de UPD werkt. Zij heeft daarom aangekondigd een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarin zij ook zal aangeven of de andere door eiser genoemde poststukken onder de UPD vallen. 9.5. Het besluit op bezwaar van 10 mei 2023 berust - samengevat - op de volgende overwegingen. Poststukken die onder een zakelijk contract (volumekorting) worden verzonden, vallen niet onder de UPD. [naam partij] heeft een zakelijk contract met [naam 2] (Kruidvat), Futurum en Mediq. Zij heeft geen zakelijk contract met Medtronic, maar deze stukken kunnen via een intermediair zijn verzonden die wel een zakelijk contract met [naam partij] heeft. Aangetekende poststukken van rechtbanken worden tegen het enkelstukstarief verzonden. Omdat de informatie die eiser heeft overgelegd volgens de ACM omvangrijk en slecht toegankelijk is, sluit de ACM niet uit dat zij sommige verzenders van poststukken over het hoofd heeft gezien, maar voor zover dat het geval is zal het beeld niet anders zijn. Verder is van belang dat de algemene kwaliteitseis niet is geconcretiseerd als het gaat om aflevering van aangetekende UPD-post. Deze eis ziet ook niet op individuele poststukken maar op de kwaliteit van de postdienst als geheel. Dat ergens in het proces van collecteren, sorteren en bezorgen van honderden miljoenen UPD-poststukken per jaar wel eens iets fout gaat, betekent niet dat de algemene kwaliteitseis is overtreden. De ACM kan alleen doeltreffend handhavend optreden als zij heeft vastgesteld dat er een zodanig structureel probleem is met de bezorging van aangetekende UPD-post dat de goede kwaliteit van deze postdienst niet is gewaarborgd. Dat zou in de praktijk een uitvoerig en tijdrovend onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken betekenen. De ACM zal daarom het verzoek om handhaving afwijzen. Bij die beslissing weegt de ACM mee dat eiser een beperkt materieel belang heeft bij zijn verzoek. Wel ziet de ACM vanwege het toenemend aantal signalen over [naam partij] en de grote maatschappelijke impact aanleiding om uit eigen beweging een onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken te starten. Dit kan op termijn alsnog leiden tot handhavend optreden.

10. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank blijft bij wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. 10.1. Het beroep heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege mede betrekking op het herstelbesluit van 2 september 2022. Met dit besluit is het besluit van 27 juli 2021 gewijzigd, in die zin dat de ACM eiser alsnog als belanghebbende heeft aangemerkt en zijn bezwaar inhoudelijk heeft beoordeeld en de buitenbehandelingstelling van het handhavingsverzoek van 17 juni 2021 heeft herroepen. Nu het besluit van 2 september 2022 in de plaats is gekomen van het besluit van 27 juli 2021, heeft eiser geen procesbelang meer bij een beoordeling van dat laatste besluit. Daarom is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk. 10.2. Het beroep heeft ook van rechtswege mede betrekking op het nadere besluit op bezwaar van 10 mei 2023. Met dit laatste besluit is ook het besluit van 2 september 2022 gewijzigd. Nu het besluit van 10 mei 2023 in de plaats is gekomen van het besluit van 2 september 2022, heeft eiser ook geen procesbelang meer bij een beoordeling van dat laatste besluit. Daarom is het beroep ook in zoverre niet-ontvankelijk. 11. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak dus alleen de rechtmatigheid van het besluit van 10 mei 2023. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser, inclusief zijn nadere reacties van 21 juni 2022 (naar aanleiding van de tussenuitspraak), 19 september 2022 en 11 oktober 2022 (naar aanleiding van het besluit van 2 september 2022), 1 maart 2023 (voorafgaande aan de tweede zitting op 14 maart 2023), 3 april 2023 en 11 april 2023 (naar aanleiding van de tweede zitting) en 4 juni 2023 (naar aanleiding van het besluit van 10 mei 2023), maar alleen voor zover deze reacties nog relevant zijn voor de beoordeling. Dat betekent ook dat de rechtbank in ieder geval de punten waarop de ACM al heeft erkend dat haar besluiten onjuist waren, in deze uitspraak niet meer zal bespreken. 12. Het beroep van eiser met kenmerk ROT 21/5350 is gegrond. Het beroep van [naam partij] met kenmerk ROT 23/5380 is niet-ontvankelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 12.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Het beroep van [naam eiser] (ROT 21/5350) De kwaliteitseis 13. Een terugkerend element in het, wisselende, verweer van de ACM is dat de kwaliteitseis van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 niet is geconcretiseerd en niet van toepassing is op individuele poststukken maar slechts op de postdienst als geheel. Voor zover de ACM daarmee bedoelt te zeggen dat niet iedere fout in de bezorging van post binnen de UPD betekent dat de postdienst niet aan de kwaliteitseis voldoet, volgt de rechtbank dat standpunt. Dat betekent echter nog niet dat de kwaliteitseis daarom in dit geval niet overtreden kan zijn. Eiser heeft aan zijn verzoek om handhaving niet een of enkele fouten in de bezorging van aangetekende post aan de orde gesteld, maar heeft aannemelijk gemaakt dat er sprake is van structurele fouten bij de bezorging van aangetekende post over een langere periode. Eiser heeft bovendien met stukken onderbouwd dat hij herhaaldelijk heeft geklaagd bij [naam partij] maar dat dit niet tot resultaat heeft geleid. Verder heeft eiser gewezen op berichten in de media waarin staat dat verschillende organisaties, zoals de Belastingdienst, de advocatuur en de Rechtspraak, klagen over de slechte kwaliteit van de aangetekende verzending van poststukken door [naam partij]. Gelet hierop is niet zonder meer evident dat het handhavingsverzoek van eiser niet tot de conclusie kan leiden dat de genoemde norm uit de Postwet 2009 is overtreden. Heeft de ACM deugdelijk gemotiveerd dat de poststukken deels niet vallen onder de UPD? 14. Eiser betoogt in zijn reactie van 11 april 2023 onder andere dat [naam partij] nooit heeft betwist dat de poststukken vallen onder de UPD. In de visie van de ACM is handhavend ingrijpen afhankelijk van het antwoord op de vraag of door de afzender het enkelstukstarief is voldaan. Het gaat om pakketten die uit hetzelfde sorteercentrum komen, in dezelfde bus van [naam partij] worden vervoerd, door dezelfde postbezorger zouden moeten worden bezorgd, maar dan met een andere uitkomst. Artikel 3 van het Postbesluit 2009 moet onverbindend worden verklaard, omdat het beoogde onderscheid tussen het vervoer tegen enkelstukstarief enerzijds en het vervoer op basis van zakelijke contracten anderzijds een onredelijke uitwerking heeft die door de wetgever nooit kan zijn voorzien. Eiser betoogt verder in zijn reactie van 4 juni 2023 dat de ACM weliswaar bij [naam partij] navraag heeft gedaan naar eventuele contracten van enkele afzenders, maar daarbij heeft verzuimd om eveneens te vragen naar ingangsdatum en looptijd van die contracten. Verder heeft de ACM eiser nooit gevraagd om een inhoudsopgave bij de door hem overgelegde stukken. Los van het feit dat de ACM meer dan genoeg tijd heeft gehad om die stukken door te nemen, erkent zij feitelijk dat die stukken niet zorgvuldig zijn beoordeeld. Hier komt bij dat eiser in zijn schrijven van 11 april 2023 al heeft opgemerkt dat de beperkte limitatieve opsomming van vijf afzenders onvolledig was. De conclusie van de ACM dat poststukken veelal niet onder de UPD zouden vallen en dat het om een beperkt aantal poststukken zou gaan is niet op feiten gebaseerd, maar is een veronderstelling en eiser weerspreekt deze met klem. Om deze redenen kan het besluit van 10 mei 2023 niet in stand blijven. 14.1. Deze beroepsgrond slaagt. 14.1.1. Uit artikel 16, derde lid, aanhef en onder a, van de Postwet 2009 in verbinding met artikel 17, eerste lid onder b, van de Postwet 2009 en artikel 3, eerste lid, van het Postbesluit 2009 volgt dat het vervoer van aangetekende poststukken onder de UPD valt, maar alleen voor zover het gaat om het vervoer van die poststukken tegen enkelstukstarief. De enkele stelling van eiser, dat tussen hem en [naam partij] niet in geschil is dat alle door hem genoemde poststukken onder de UPD vallen omdat [naam partij] dat nooit heeft betwist, mist feitelijke grondslag omdat [naam partij] dat wel heeft betwist, namelijk in haar reactie van 23 februari 2023. 14.1.2. De rechtbank ziet geen aanleiding om artikel 3, eerste lid, van het Postbesluit 2009 onverbindend te verklaren. Uit de Nota van Toelichting bij het Postbesluit 2009 volgt dat door de wetgever een weloverwogen keuze is gemaakt tussen welke poststukken wel onder de UPD vallen en welke poststukken niet: “De omvang van de universele postdienst, zoals die is aangeduid in artikel 16 van de wet, wordt in zijn algemeenheid beperkt tot het postvervoer binnen Nederland tegen enkelstukstarief. (…) Dit heeft in de praktijk tot gevolg dat de universele postdienst voor het binnenlands verkeer vooral betrekking zal hebben op de post die door consumenten en kleinzakelijke gebruikers wordt verzonden. De zakelijke post die binnenlands wordt verstuurd zal, als gevolg van het enkelstukscriterium, doorgaans buiten de universele postdienst vallen.” Het door de ACM in het besluit gemaakte onderscheid tussen poststukken die tegen enkelstukstarief zijn verstonden (en dus onder de UPD vallen) en aangetekende poststukken die dat niet zijn (en dus niet onder de UPD vallen), vloeit dus voort uit de wet.

Het beroep van [naam eiser] (ROT 21/5350) 18. Het beroep is gegrond omdat het besluit van 10 mei 2023 is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De rechtbank vernietigt daarom het besluit. Het primaire besluit van 17 juni 2021 had de ACM al herroepen in het besluit van 2 september 2022. 18.1. De rechtbank kan niet zelf de gevraagde handhavende maatregelen nemen. Deze uitspraak betekent echter wel dat de ACM het verzoek om handhaving in behandeling moeten nemen en bij de te nemen beslissing op dat verzoek de resultaten van het door haar aangekondigde onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken moet betrekken. 18.2. Op dit moment ziet de rechtbank geen aanleiding om een dwangsom aan de ACM op te leggen omdat verwacht mag worden dat de ACM uitvoering geeft aan deze uitspraak. Mocht de ACM niet tijdig op het handhavingsverzoek beslissen, dan staat het eiser vrij om de ACM in gebreke te stellen en eventueel beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen. 18.3. Omdat het beroep gegrond is moet de ACM het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn reis- en verletkosten in beroep. De ACM moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt voor wat betreft de zitting van 27 mei 2022 € 31,26 aan reiskosten en € 278,40 aan verletkosten (6 uur à € 46,40 per uur). Deze vergoeding bedraagt voor wat betreft de zitting van 14 maart 2023 € 144,12 aan verletkosten (3 uur à € 48,04 per uur). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 18.4. Omdat de redelijke termijn is overschreden, wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding toe tot een bedrag van € 500,- te betalen door de ACM aan eiser. Het beroep van [naam partij] (ROT 23/5380) 19. Omdat haar beroep niet-ontvankelijk is, krijgt [naam partij] het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank: In zaak ROT 21/5350 - verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de besluiten van 27 juli 2021 en 2 september 2022; - verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen het besluit van 10 mei 2023 en vernietigt dat besluit; - bepaalt dat de ACM binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiser moet beslissen met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt de ACM tot betaling van een bedrag van € 500,- aan schadevergoeding aan eiser; - bepaalt dat de ACM het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt de ACM tot betaling van € 453,78 aan reis- en verletkosten aan eiser. In zaak ROT 23/5380 - verklaart het beroep niet-ontvankelijk. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en tussenuitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 7:12, eerste lid

Postwet 2009 Artikel 16, eerste, derde en zesde lid 1. De universele postdienst betreft het postvervoer binnen Nederland van ten minste de volgende poststukken: a. brieven die elk afzonderlijk ten hoogste twee kilogram wegen; b. pakketten die elk afzonderlijk ten hoogste tien kilogram wegen; c. poststukken die in hoofdzaak tekst bevatten in voor blinden bestemde tekens die elk afzonderlijk ten hoogste zeven kilogram wegen. 3. De universele postdienst omvat binnen Nederland ten minste de volgende postvervoerdiensten: a. vervoer van aangetekende poststukken; b. vervoer van poststukken met aangegeven waarde. 6. Een verlener van de universele postdienst biedt een postdienst van goede kwaliteit. Daartoe voldoet hij in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen aan de overkomstduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de universele postdienst. Artikel 17, eerste lid 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de universele postdienst. Deze regels kunnen betrekking hebben op: a. de onderscheiden postvervoerdiensten; b. de soorten poststukken waarop de universele postdienst betrekking heeft; c. de kwaliteit van de postvervoerdiensten, bedoeld in onderdeel a, die voor de verschillende postvervoerdiensten verschillend kan worden vastgesteld; d. de goede postale dienstverlening; e. de wijze waarop poststukken aan een verlener van de universele postdienst worden aangeboden. Artikel 37 De Autoriteit Consument en Markt is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met uitzondering van de artikelen 15, eerste tot en met vierde lid, en zesde tot en met achtste lid, 17a, en hoofdstuk 11. Postbesluit 2009 Artikel 3, eerste lid Met betrekking tot poststukken als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a en b, en het derde lid, onderdeel a en b, van de wet omvat de universele postdienst het postvervoer tegen enkelstukstarief. Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5704, en 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4694. Staatsblad 2009 157, pagina 10. Bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:594.

Dat neemt niet weg dat de rechtbank wel begrijpt dat eiser er moeite mee heeft dat in zijn ogen vergelijkbare poststukken de ene keer wel en de andere keer niet onder de UPD vallen. Daarmee is het door de wetgever gemaakte onderscheid echter nog niet onredelijk. 14.2. Tussen partijen is niet in geschil dat aangetekende poststukken van de rechtbanken tegen het enkelstukstarief worden verzonden en dus onder de UPD vallen. Eiser stelt terecht dat de ACM haar standpunt, dat [naam partij] met afzenders [naam 2] (Kruidvat), Futurum en Mediq zakelijke contracten heeft en dat de door deze afzenders verzonden aangetekende poststukken dus niet onder de UPD vallen, niet met bewijsstukken van de navraag bij [naam partij] heeft onderbouwd, bijvoorbeeld de ingangsdatum van die contracten. Die onderbouwing ontbreekt ook ten aanzien van het standpunt dat de aangetekende poststukken van afzender Medtronic, via een intermediair kunnen zijn verzonden die wel een zakelijk contract met [naam partij] heeft. Eiser stelt daarom terecht dat dit laatste niet meer is dan een aanname van de ACM. De ACM had naar het oordeel van de rechtbank op zijn minst dienen te onderzoeken of Medtronic haar post via een intermediair verstuurt en of de gebruikte intermediair zelf inderdaad wel een zakelijk contract met [naam partij] heeft. Het besluit van 10 mei 2023 is op deze punten daarom onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. 14.2.1. De rechtbank volgt de ACM verder niet in haar standpunt dat de door eiser overgelegde informatie omvangrijk en slecht toegankelijk is. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat de ACM genoeg tijd heeft gehad om deze stukken te beoordelen, bijvoorbeeld door middel van een digitale zoekslag. Eiser stelt ook terecht dat hij al eerder heeft aangegeven dat de opsomming van vijf afzenders incompleet is. Die andere afzenders blijken namelijk uit het dossier, zoals het verslag van de hoorzitting van 19 juli 2022 en wat er tijdens de eerste zitting van de rechtbank is besproken. Het verwijt dat de ACM eiser in een voetnoot van het besluit van 10 mei 2023 maakt, namelijk dat hij geen inhoudsopgave heeft verstrekt, geeft bovendien geen pas. Als de ACM een inhoudsopgave nodig achtte om de stukken zorgvuldig te kunnen beoordelen, dan had het op haar weg gelegen om eiser daar eerst om te vragen alvorens te beslissen. Eiser stelt dat de ACM hem nooit om een inhoudsopgave heeft gevraagd en de rechtbank ziet in de stukken geen aanwijzingen voor het tegendeel. Ook in zoverre is het besluit van 10 mei 2023 dus onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. 14.2.2. Uit het voorgaande volgt logischerwijze dat de rechtbank ook geen genoegen neemt met het standpunt van de ACM dat zij niet uitsluit dat zij sommige verzenders van poststukken waarover eiser klaagt over het hoofd heeft gezien, maar dat die poststukken ook veelal onder een zakelijk contract zullen zijn verzonden, of dat soms niet goed zal zijn vast te stellen of het gaat om UPD-poststukken, of dat een beperkt aantal poststukken wel onder de UPD zal vallen. Van een behoorlijk en zorgvuldig handelend bestuursorgaan mag meer worden verwacht dan dergelijke aannames. 14.3. De conclusie is dus dat het besluit van 10 mei 2023 op de hiervoor genoemde punten is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Stelt de ACM terecht dat zij niet doeltreffend kan handhaven? 15. Eiser betoogt dat de ACM miskent dat uit de parlementaire geschiedenis volgt dat met de algemene eisen met betrekking tot de kwaliteit van de universele postdienst is beoogd een vage norm te formuleren, die door tijdsverloop of gewijzigde maatschappelijke opvattingen zou kunnen wijzigen. Het gaat er niet alleen om dat het in het algemeen best wel goed gaat, maar het gaat ook om wat in het algemeen maatschappelijk verkeer als goede kwaliteit moet worden beschouwd. Met het argument dat eerst vastgesteld zou moeten worden dat sprake is van een structureel probleem, gaat de ACM te kort door de bocht. Eiser heeft talloze incidenten gemeld die in het algemeen maatschappelijk verkeer niet worden beschouwd als postdienst van goede kwaliteit. Dat mogelijk zal blijken dat wellicht een klein deel van deze gevallen niet valt onder de universele postdienst neemt niet weg dat ook deze bijdragen aan de beeldvorming van het structurele karakter van de problemen. Van [naam partij] valt op korte termijn niets te verwachten. 15.1. Deze beroepsgrond slaagt ook. 15.1.1. De ACM stelt dat de algemene kwaliteitseis van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 niet nader is geconcretiseerd als het gaat om de aflevering van aangetekende UPD-poststukken en dat er op dit moment geen systeem voorhanden is om te monitoren of de algemene kwaliteitseis in zoverre wordt nageleefd. Daarmee verschilt de aangetekende UPD-post volgens de ACM van de “gewone” UPD-post, waarvoor een kwaliteitsnorm van 95% geldt en waarvoor een monitoringssysteem is. 15.2. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat de ACM naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiser niet doeltreffend zou kunnen handhaven. 15.2.1. In de eerste plaats is van belang dat eiser heel veel voorbeelden heeft aangedragen van problemen bij de aangetekende postbezorging op zijn adres, waarbij onder meer sprake is van bezorgers die zelf een handtekening zetten voor ontvangst, brieven onbeheerd achterlaten of bij buren bezorgen, of vragen om (een gedeelte van) een Burgerservicenummer. Deze problemen hebben zich bovendien voorgedaan over een langere periode. Eiser stelt terecht dat deze handelwijze van [naam partij] in het algemeen maatschappelijk verkeer niet worden aangemerkt als postdienst van goede kwaliteit. Ook heeft eiser aannemelijk gemaakt dat veelvuldig klagen bij [naam partij] niet heeft geleid verbetering. 15.2.2. Verder heeft de ACM aangegeven dat zij een toenemend aantal signalen over [naam partij] heeft ontvangen en dat zij, vanwege de grote maatschappelijke impact daarvan, aanleiding heeft gezien om uit eigen beweging een onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken te starten. Nu de ACM bovendien heeft aangegeven dat dit onderzoek op termijn alsnog kan leiden tot handhavend optreden, ziet de rechtbank niet in waarom de ACM in deze zaak dan toch bij het standpunt blijft dat zij niet doeltreffend kan handhaven. Door de beslissing om uit eigen beweging nader onderzoek te doen, gaan de argumenten dat het onderzoek in de zaak van eiser tijdrovend zal zijn en een monitoringssysteem zal moeten worden opgezet niet op. Het ligt namelijk in de rede dat juist die twee elementen terug zullen komen in het onderzoek dat de ACM uit eigen beweging gaat doen. Hiermee spreekt de ACM zichzelf dus tegen. 15.2.3. Met deze stand van zaken mag van de ACM als behoorlijk en zorgvuldig handelend bestuursorgaan worden verwacht dat zij het handhavingsverzoek van eiser en haar bevindingen in het kader van haar eigen onderzoek in samenhang beziet, zeker nu de ACM mogelijk alsnog handhavend zal optreden. Ook in zoverre is het besluit van 10 mei 2023 dus onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. 15.3. Ook in zoverre is de conclusie dus dat het besluit van 10 mei 2023 is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Redelijke termijn 16. Eiser betoogt terecht dat de redelijke termijn inmiddels is overschreden. 16.1. Volgens vaste rechtspraak geldt in niet-punitieve procedures als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar.