ECLI:NL:RBROT:2023:5494

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 22/1633 uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2023 in de zaak tussen [naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres ( [naam eiseres] ) (gemachtigde: mr. J. de Vet), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder (gemachtigden: mr. G. Boukich en mr. T.J.M. Wüst). Inleiding 1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door verweerder opgelegde last onder dwangsom. 1.2. Met het bestreden besluit van 24 februari 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, de begunstigingstermijn verlengd en bepaald dat als eiseres niet binnen de gestelde termijn aan de last voldoet, zij een dwangsom verbeurt. 1.3. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft het beroep tezamen met het verzoek om voorlopige voorziening met nummer ROT 23/1319 op 6 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam 1] (voorzitter van bestuur [naam eiseres] ), [naam 2] ([bedrijf1]) en de gemachtigden van verweerder, vergezeld door [naam 3] , [naam 4] ( [bedrijf2] ( [bedrijf2] )), [naam 5] ( [bedrijf2] ) en [naam 6] (Omgevingsdienst Zuid Holland Zuid (Omgevingsdienst)). Totstandkoming van het besluit Inleiding 2. Naar aanleiding van de gevelbrand bij het woongebouw ‘Grenfell Tower’ in Londen heeft de Rijksoverheid gemeenten gevraagd om de brandveiligheid van ‘hoge’ gebouwen in hun grondgebied te inventariseren. Deze inventarisatie is door verweerder uitgevoerd aan de hand van een speciaal hiervoor door [bedrijf2] opgesteld protocol. De Omgevingsdienst heeft in samenwerking met de Veiligheidsregio Zuid Holland Zuid (brandweer) verschillende archief- en bureauonderzoeken uitgevoerd naar de meest risicovolle gebouwen. Dit onderzoek heeft ook voor het gebouw ‘ [gebouw] ’ aan het [adres 1] en de [adres 2] (het woongebouw) in Dordrecht plaatsgevonden. Het gebouw telt dertien bouwlagen, de dakvloer is 37,65 meter boven peil. Een deel van de gevel van het woongebouw is voorzien van horizontale of verticale houten delen. Een klein deel van de gevel, alleen op de bovenste twee bouwlagen, is voorzien van houten shingles. 3. Bij brief van 14 juli 2020 heeft verweerder eiseres erop gewezen dat uit het door de Omgevingsdienst uitgevoerde onderzoek is gebleken dat de geveldelen op de 11e en 12e verdieping van het woongebouw niet aan de eisen van brandveiligheid voldoen. Eiseres is verzocht om binnen zes weken een plan van aanpak in te sturen waaruit blijkt hoe en binnen welke termijn de brandveiligheid zodanig wordt verbeterd dat aan de brandklasse B/2 wordt voldaan. Omdat aan dit verzoek niet werd voldaan heeft verweerder op 18 september 2020 een eerste vooraankondiging verzonden aan eiseres van een last onder dwangsom. 4. [bedrijf2] heeft in opdracht van de Omgevingsdienst een risicoanalyse in twee fasen uitgevoerd naar de brandveiligheid van delen van de gevel van het woongebouw. Het onderzoek behelsde onder meer een beoordeling op basis van de tekeningen en een inspectie op locatie op 3 februari 2021, waarbij met een endoscoop (vanuit de binnentuin) in een gevel met houten delen is gekeken. De bevindingen van deze analyse zijn neergelegd in een rapportage van 15 december 2020 en een aanvullende rapportage van 26 maart 2021. 5. Op 14 juni 2021 heeft verweerder eiseres een tweede vooraankondiging (voornemen) verzonden van een last onder dwangsom. Eiseres heeft op 12 juli 2021 een schriftelijke zienswijze ingediend en op 13 juli 2021 heeft een zienswijzegesprek plaatsgehad. Besluitvorming 6. Met het primaire besluit van 15 september 2021 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft aan de last ten grondslag gelegd dat de bestaande houten geveldelen van het woongebouw niet voldoen aan de eisen van artikel 2.77 van het Bouwbesluit 2012. Daarom is er sprake van strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Eiseres wordt gelast de geconstateerde strijdigheden binnen zes maanden na het verzenden van het primaire besluit op te heffen. Eiseres kan dit doen door de bestaande houten geveldelen van het gebouw te vervangen of brandwerend te behandelen, zodat de gevelconstructies van het woongebouw, onderdeel van [naam eiseres] , ten minste voldoen aan brandklasse 2 volgens NEN 6065, of brandklasse B volgens NEN-EN 13501. Indien na het verstrijken van de gestelde termijn van zes maanden niet aan de last is voldaan verbeurt eiseres een dwangsom van € 200.000,- ineens. 7. Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit, met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 17 januari 2022, in stand gelaten en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. De begunstigingstermijn is verlengd van 15 maart 2022 tot en met 15 september 2022. 8. Met het besluit van 14 september 2022 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot en met 31 december 2022. Aan de verlenging is een voorwaarde verbonden, inhoudende dat eiseres uiterlijk 1 december 2022 een definitief door de algemene vergadering van eiseres goedgekeurd uitvoeringsplan moest indienen met als doel het wegnemen van de overtredingen van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet en artikel 2.77 van het Bouwbesluit 2012 zoals opgenomen in het primaire besluit. Als er op 1 december 2022 geen definitief door de algemene ledenvergadering van eiseres goedgekeurd uitvoeringsplan zou zijn ingediend, dan verviel het verlengingsbesluit van rechtswege. 9. Op 1 maart 2023 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juni 2023, omdat eiseres een Programma van Eisen (PvE) heeft ingediend. 10. De rechtbank stelt vast dat het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)van rechtswege mede is gericht tegen de verlengingsbesluiten. 11. Bij brief van 24 maart 2023 heeft eiseres een alternatief PvE (Memo Alternatief brandveiligheidsconcept van [bedrijf1] d.d. 24 maart 2023) ingediend. 12. De rechtbank beoordeelt of de opgelegde last onder dwangsom rechtmatig is opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 13. Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Overtreding 14. Eiseres voert aan dat de last in het licht van de vereiste rechtszekerheid onvoldoende duidelijk is, omdat niet blijkt of de gehele gevel of enkel de geveldelen van de 11e en 12e verdieping volgens verweerder niet aan de eisen voldoen. Daarnaast gelden verschillende brandklassen op de gevel, die niet benoemd worden. 15. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De door verweerder opgelegde last voldoet hier niet aan. 16. Verweerder heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de bestaande houten gevel(s) van het woongebouw niet voldoet aan artikel 2.77 van het Bouwbesluit 2012. Verweerder heeft gelast de overtredingen op te heffen door de bestaande houten geveldelen van het gebouw te vervangen of de bestaande houten geveldelen brandwerend te behandelen, zodat de gevelconstructies van het woongebouw tenminste voldoen aan brandklasse 2 volgens NEN 6065, of brandklasse B volgens NEN-EN 13501. Ten tijde van de vooraankondigingen nam verweerder nog het standpunt in dat het om de geveldelen op de 11e en 12e verdieping ging, maar in het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat de last (zoals opgenomen in het primaire en bestreden besluit) ziet op de gehele gevel. Zo leest de rechtbank die besluiten ook. 17. In artikel 2.77, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 is bepaald dat een zijde van een constructieonderdeel die grenst aan de buitenlucht een volgens NEN 6065 bepaalde bijdrage tot brandvoortplanting heeft, die voldoet aan de in tabel 2.75 aangegeven brandklasse. Uit tabel 2.75 volgt dat brandklasse 2 alleen geldt bij extra beschermde vluchtroutes en beschermde routes. Op overige delen is brandklasse 4 van toepassing. 18. Dat uit andere artikelen van het Bouwbesluit 2012 mogelijk volgt dat alle houten geveldelen van het gebouw aan brandklasse 2 moeten voldoen, maakt niet dat verweerder bij de last aan eiseres strengere normen kan opleggen dan voortvloeien uit tabel 2.75. De last is immers slechts opgelegd in verband met overtreding van artikel 2.77 van het Bouwbesluit 2012. 19. Verweerder heeft ter zitting erkend dat niet langs alle houten gevels sprake is van extra beschermde vluchtroutes of beschermde routes en dat gelet op het bepaalde in artikel 2.77 van het Bouwbesluit brandklasse 2 dus niet – zoals hij in het primaire en bestreden besluit en het verweerschrift heeft gesteld – op alle bestaande houten geveldelen van de gehele gevel van het woongebouw van toepassing is. Hieruit volgt dat de last te verstrekkend is. Verweerder heeft ten onrechte gesteld dat alle houten geveldelen op de gehele gevel aan brandklasse 2 moeten voldoen, nu dit niet uit het onderliggende wetsartikel volgt. In zoverre ontbreekt een wettelijke grondslag aan de opgelegde last. 20. Verweerder heeft vervolgens ter zitting verzocht het bestreden besluit zo te lezen dat alleen de bestaande houten geveldelen boven een hoogte van 13 meter niet voldoen aan brandklasse 2. Deze bedoelde reikwijdte van de last is echter niet in het besluit neergelegd. Daarbij was voor eiseres niet duidelijk welke maatregelen zij moest nemen om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen, nu verweerder steeds andere delen van de gevel aanwijst. Het gebrek in het bestreden besluit kan niet ter zitting op deze manier worden gerepareerd. 21. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de last onvoldoende duidelijk en concreet is geformuleerd en mede ziet op geveldelen waarbij artikel 2.77 van het Bouwbesluit 2012 niet is overtreden en verweerder daarom in zoverre niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen. Hoogte dwangsom 22. Eiseres vindt de dwangsom van € 200.000,- te hoog en stelt dat verweerder ongemotiveerd voorbij is gegaan aan het advies de dwangsom te verlagen tot € 50.000,- 23. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder ook op het punt van de hoogte van de opgelegde last onder dwangsom in de besluiten niet duidelijk. In het primaire besluit heeft verweerder bepaald dat als eiseres niet binnen de gestelde termijn aan de last voldoet, zij een dwangsom van € 200.000,- ineens verbeurt. In het verweerschrift stelt verweerder dat de hoogte van de dwangsom in het besluit op bezwaar is aangepast naar € 50.000,-. De rechtbank leest dit niet in het bestreden besluit. Weliswaar is verwezen naar het advies van de bezwaaradviescommissie, maar in dat advies is slechts opgemerkt ‘dat haar voorkomt dat een lagere dwangsom (bijvoorbeeld van € 50.000,-) in dit specifiek geval toereikend zal zijn om het doel dat met handhaving wordt nagestreefd te bereiken.’ Door de enkele verwijzing naar dit advies is niet duidelijk gebleken dat de hoogte van de dwangsom daadwerkelijk is aangepast en voor welk bedrag, nu er enkel een voorbeeldbedrag is genoemd. Verweerder behoorde in het besluit op bezwaar duidelijk in afwijking van het primaire besluit de hoogte van de dwangsom vast te stellen op een bedrag van € 50.000,- en in zoverre (al dan niet impliciet) het primaire besluit te herroepen. Dit heeft verweerder ten onrechte nagelaten. Hieruit volgt dat verweerder met het bestreden besluit bij een dwangsombedrag van € 200.000,- ineens is gebleven, terwijl hij heeft erkend dat dit bedrag onevenredig hoog is. Ook op dit punt komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Onderzoek 24. Hoewel het voorgaande reeds tot het oordeel leidt dat de last onder dwangsom niet in stand kan blijven, ziet de rechtbank aanleiding ook te beoordelen of het onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd voldoende zorgvuldig is, omdat verweerder mogelijk van plan is op basis van dit onderzoek een nieuw besluit te nemen. 25. Eiseres stelt dat het onderzoek waarop verweerder zijn besluit baseert niet deugt en dat nader onderzoek nodig was. De bewijslast rust op verweerder. 26. Verweerder mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, verweerder niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt verweerder de adviseur een reactie op wat eiseres over het advies heeft aangevoerd. 27. De door verweerder aan de last ten grondslag gelegde onderzoeken van 15 december 2020 en 26 maart 2021 van [bedrijf2] zijn slechts opgesteld als risicoanalyse. Het onderzoek bestaat enkel uit een beoordeling op basis van tekeningen en een visuele inspectie op afstand. In de analyse is ervan uitgegaan dat de horizontale gevelconstructie uit onbehandeld halfhout rabat Robinia bestaat. [bedrijf2] verwacht dat deze gevel op basis van de NEN 6065 brandklasse 2 of 3 behaalt. Over de verticale houten delen waren ten tijde van het onderzoek geen geveldetails aanwezig. [bedrijf2] heeft op basis van Google Streetview het vermoeden uitgesproken dat het om de houtsoort Western Red Cedar gaat. Op basis van de NEN 6065 verwacht [bedrijf2] dat deze gevel een brandklasse 3 of 4 behaalt. De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit en de verlengingsbesluiten; - verklaart het bezwaar gegrond, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit; - bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt; - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 3.268,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht (Awb) “Artikel 5:1 In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Artikel 5:31d Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.” Woningwet “Artikel 1a 1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt. (…) Artikel 1b (…) Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid. (…) Artikel 2 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden technische voorschriften gegeven omtrent: (…) b. de staat van een bestaand bouwwerk (…).” Bouwbesluit 2012 “Artikel 1.3 1. Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften. (…) Artikel 2.75 Een bestaand bouwwerk is zodanig dat brand en rook zich niet snel kunnen ontwikkelen. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.75 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften. Tabel 2.75 gebruiksfunctie leden van toepassing grenswaarden zijde grenzend aan de binnenlucht buitenlucht binnenoppervlak buitenoppervlak beloopbaar vlak vrijgesteld toepassing Euroklassen extra beschermde vluchtroute beschermde route overig extra beschermde vluchtroute beschermde route overig artikel 2.76 2.77 2.78 2.79 2.80 2.76 2.77 lid 1 2 3 4 1 2 3 1 2 3 1 2 * 1 1 [brandklasse] [brandklasse] 1 Woonfunctie a in een woongebouw 1 2 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 2 4 2 2 4 b andere woonfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 2 Bijeenkomstfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 3 Celfunctie 1 – 3 4 1 2 3 1 2 3 1 – * 1 1 4 1 1 4 4 Gezondheidszorgfunctie a met bedgebied 1 2 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 2 4 2 4 4 b andere gezondheidszorgfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 5 Industriefunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 6 Kantoorfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 7 Logiesfunctie a in een logiesgebouw 1 2 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 2 4 2 4 4 b andere logiesfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 8 Onderwijsfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 9 Sportfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 10 Winkelfunctie 1 – 3 – 1 2 3 1 2 3 1 – * 2 4 4 2 4 4 11 Overige gebruiksfunctie – – – – – – – – – – – 29. Het beroep is gelet op het voorgaande gegrond. De overige door eiseres naar voren gebrachte gronden behoeven daarom geen bespreking meer. 30. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en de verlengingsbesluiten. Omdat aan het primaire besluit dezelfde gebreken kleven, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Dat betekent dat de last onder dwangsom vervalt. 31. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. 32. Daarnaast zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-), met wegingsfactor 1. Daarnaast komen de kosten van de deskundige van eiseres van € 400,- voor vergoeding in aanmerking. Toegekend wordt € 3.268,-.