ECLI:NL:RBROT:2023:4375

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 22/3272 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2023 in de zaak tussen [naam eiser] , uit [plaats] , eiser (gemachtigde: mr. J. Michels), en [naam verweerder] , de minister (gemachtigden: mr. S.C.M. Haarman en mr. S.P. Janssen). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de door de minister aan hem opgelegde bestuurlijke boete en ingevorderde dwangsom vanwege overtreding van de Telecommunicatiewet (Tw). De minister heeft op 14 februari 2022 hiertoe besloten. 1.1. Met het bestreden besluit van 4 juli 2022 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven. 1.2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de door eiser meegebrachte informant [persoon A] en de gemachtigden van de minister. Voorgeschiedenis en totstandkoming van het besluit 2. Eiser is huurder van de woning aan de [adres 1] in [plaats] (het perceel). 2.1. Met het besluit van 8 juni 2021 heeft de minister - op basis van de inhoud van een rapport van bevindingen van 3 maart 2021 - aan eiser een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd vanwege het mogelijk maken van een illegale uitzending in de FM-omroepband vanaf het perceel. Daarnaast heeft de minister met dat besluit aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om geen radioapparaten te (laten) gebruiken, aan te (laten) leggen, dan wel geheel of gedeeltelijk aangelegd aanwezig te hebben voor gebruik in de FM-omroepband, zonder de hiervoor vereiste vergunning voor het gebruik van frequentieruimte. De looptijd van de last is vijf jaar. De hoogte van de dwangsom is € 4.500,- per opnieuw vastgestelde overtreding per dag, met een maximum van € 67.500,-. 2.2. Het tegen het besluit van 8 juni 2021 gemaakte bezwaar is met het besluit van 3 november 2021 ongegrond verklaard. Eiser heeft het daartegen ingestelde beroep (met zaaknummer ROT 21/6192) ingetrokken. Het besluit van 8 juni 2021 is daarmee in rechte onaantastbaar geworden. 2.3. Op 28 september 2021 hebben twee toezichthouders van de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI, voorheen het Agentschap Telecom) een controle uitgevoerd naar de naleving van de Tw. In het door de toezichthouders opgemaakte rapport van bevindingen van 11 oktober 2021 staat onder meer het volgende: “(…) Onderzoek Op dinsdag 28 september 2021, omstreeks 10:32 uur, bevonden wij ons ter controle op de naleving van de bepalingen gesteld in de Tw, in een dienstauto van Agentschap Telecom op de Laan naar Eme te Zutphen (…). Middels een in de dienstauto aanwezige radio-ontvanger beluisterden wij op een frequentie van 94,5 megahertz in de FM-omroepband een kennelijk illegale radiozender. Wij hoorden dat via deze zender muziek werd uitgezonden. Ook zagen wij, via een daartoe geschikte decoder, dat via deze zender tevens een zogenaamd 'Radio Data Signaal' (RDS) werd uitgezonden. Wij zagen namelijk dat op het display de volgende teksten verschenen: "Hallo u luistert naar [naam] vanuit het beruchte [plaats] ! [gsm-nummer] " en "Reacties naar [gsm-nummer] ". Omstreeks 11:51 uur die dag wezen radiopeilingen, relatieve veldsterktemetingen en een ter plaatse ingesteld onderzoek uit dat de door onderhavige zender uitgezonden radiogolven werden uitgestraald vanaf een antenne-installatie die stond opgesteld op het perceel [adres 1] te [plaats] , gemeente [gemeente] . Wij zagen op het display van de peilapparatuur, behorende bij de voornoemde radio-ontvanger, dat de peilapparatuur, ongeacht de richting waarin wij reden, steeds in de richting van de antenne-installatie op het perceel wees. Tevens zagen wij op het display dat het relatieve veldsterkteniveau van het ontvangen radiosignaal ter hoogte van de antenne-installatie op het perceel het hoogst was. (…) Vervolgens stelden wij ter plaatse een nader onderzoek in. Wij zagen dat die antenne-installatie een geschatte hoogte had van achttien meter. Ook zagen wij dat daarin vier verticaal gepolariseerde antennes waren gemonteerd. Het was ons ambtshalve bekend dat deze antennes geschikt zijn voor het uitstralen van radiogolven in de FM-omroepband. Uit dit onderzoek blijkt dat de antenne-installatie achter de schutting van het perceel [adres 1] stond. Na bevraging bij de dienst kadaster bleek dat dit perceel toebehoort aan [naam bedrijf] . te Utrecht. De organisatie is al op de hoogte van deze antenne-installatie van een eerdere constatering. Verder bleek dat de coaxkabel welke van de antennes uit de antenne installatie kwam, door een gat in de schutting verdween. Wij zagen dat in de directe omgeving van het onderhavige perceel enkele andere antenne-installaties, geschikt voor gebruik in de FM-omroepband, stonden opgesteld. Door extra radiopeilingen en relatieve veldsterktemetingen, met behulp van voornoemde peil- en ontvangstapparatuur, stelden wij vast dat er middels die antenne-installaties geen radiogolven werden uitgestraald, dan wel van invloed waren op onze uitgevoerde metingen. Omstreeks 12:00 uur die dag vervolgden wij onze weg. (…) Betrokkene [naam eiser] geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1976, wonende [adres 1] , [postcode] te [plaats] , gemeente [gemeente] . (…) Controle vergunning Na raadpleging van het vergunningenbestand bij Agentschap Telecom stelde ik, (…), vast dat aan de betrokkene voornoemd niet de, krachtens de Tw, vereiste vergunning is verleend voor het gebruik van voornoemde frequentieruimte. (…) Kennisgeving Op donderdag 30 september 2021 stuurde ik, (…), per brief een 'Kennisgeving illegale uitzending' aan betrokkene. In deze brief stelde ik betrokkene van onze constatering van overtreding van de Tw op de hoogte en wees ik hem op de gevolgen van continuering of hervatting van de illegale uitzending. Telefonisch contact Ik, (…) werd op woensdag 06 oktober 2021 gebeld om 09:02 uur door een man (…). Deze meneer stelde zich voor als [naam eiser] . Hij belde naar aanleiding van de brief die ik gestuurd heb naar aanleiding van een illegale uitzending op 28 september 2021. Hij was het hier niet mee eens en klonk erg boos. (…) De toon werd ook steeds dreigender en ik werd dan ook uitgescholden en hij zou mij thuis wel opzoeken. Waarbij ik letterlijk aan de heer [naam eiser] vroeg; bedreigt u mij? Waarop zijn antwoord was; ja ik bedreig je, ik kom je opzoeken thuis, ik maak je kapot. Kanker mongool, klootzak en of woorden van gelijke strekking. Het gesprek duurde bijna 10 minuten en ik heb toen opgehangen. Daarna heeft de heer [naam eiser] het klant contact centrum van Agentschap Telecom in Groningen gebeld. (…) Ook deze medewerker wordt uitgescholden (kankermongool, met je klote harses, doe je werk klootzak en nog wat verwensingen die niet goed te verstaan waren en/of woorden van gelijke strekking). De medewerker heeft toen opgehangen. Daarna heeft de heer [naam eiser] mij weer opgebeld om 09:15, dit gesprek duurde 3 minuten. Ook hier heeft hij mij, (…), weer gedreigd. De heer [naam eiser] heeft mij daarna weer 3x proberen te bellen. (…) Daarna heeft de heer mij nog 4x proberen te bellen in een tijdsbestek van 10 minuten. Ook heeft hij een bericht achtergelaten dat hij nog wel wat voor mij heeft. Hierna heb ik zijn nummer geblokkeerd.

3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boete en de invordering van de verbeurde dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Heeft de minister eiser terecht als overtreder (functioneel dader) aangemerkt? 5. Eiser ontkent dat er een illegale uitzending heeft plaatsgevonden vanaf zijn perceel. Hij heeft aannemelijk gemaakt dat de uitzending vanaf een ander perceel werd verzorgd door een ander persoon, te weten [persoon A] (hierna: [persoon A] ). Eiser was op de dag van de illegale uitzending niet in Nederland. Hij acht het onaannemelijk dat ongeoorloofd gebruik werd gemaakt van de aan hem toegedichte mast, die overigens niet daadwerkelijk op zijn perceel stond. De betreffende mast stond ingeschoven en was daarmee ongeschikt voor uitzending. Vanwege de hoogte was het bereik van de mast ook beperkt. Dat de toezichthouders een signaal in Zutphen zouden hebben opgepikt acht eiser hoogst onaannemelijk. Eiser wijst er verder op dat het onderzoek meerdere omissies kent. Helaas heeft eiser geen camerabeelden kunnen aanleveren van de reisbewegingen van de toezichthouders, maar dit is feitelijk ook een onmogelijke opdracht. Het aanmerken van eiser als functioneel dader overtuigt evenmin. Eiser had de mast ingeschoven en was van plan deze verder af te breken, wat hij inmiddels ook daadwerkelijk heeft gedaan. Eiser hoefde niet te verwachten dat anderen wederrechtelijk gebruik zouden maken van zijn mast. Dat de coaxkabel door een gat in de schutting verdween, wil niet zeggen dat de kabel op dat moment daadwerkelijk was aangesloten. 5.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. 5.2. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) staat voorop dat het aan het bestuursorgaan is om het bewijs te leveren van de feiten die hij ten grondslag legt aan het boetebesluit. Het bewijs dat een overtreding is begaan kan worden aangenomen op grond van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen van een toezichthouder. Een bestuursorgaan mag daarbij, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in zo’n rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de RDI kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 5.3. De rechtbank vindt dat er onvoldoende grond bestaat voor twijfel aan de inhoud van het rapport van bevindingen van 11 oktober 2021, zodat de minister dit aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen. Dat zal zij hierna uitleggen. 5.3.1. Naar aanleiding van de stelling van eiser dat uit camerabeelden zou blijken dat de toezichthouders op 28 september 2021 niet door zijn straat hebben gereden, heeft de hoorcommissie in bezwaar onderzoek gedaan naar de door de toezichthouders gereden route. Hieruit is het volgende naar voren gekomen. Uit de door het GPS-systeem in de peilwagen gegenereerde gegevens blijkt evident dat de toezichthouders op 28 september 2021, rond het tijdstip van het vaststellen van de overtreding, door de straat van eiser hebben gereden. Zij hebben, terwijl ze het signaal voortdurend uitpeilden, zowel vanaf de [straatnaam] als aan de andere zijde vanaf [naam locatie] kunnen vaststellen dat het signaal afkomstig was van de mast die was opgesteld achter het perceel. Daarmee is volgens de minister uitgesloten dat het signaal afkomstig kon zijn van de mast van [persoon A] (“ [naam] ”) aan de [adres 2] te [plaats] , die op ongeveer driehonderd meter van eiser woont. Daarnaast blijkt uit het rapport dat het relatieve veldsterkteniveau van het ontvangen radiosignaal ter hoogte van de antenne-installatie op het perceel van eiser het hoogst was. Uitgesloten is dus ook dat het signaal is uitgezonden vanaf een andere installatie. Het al of niet ingeschoven zijn van de antenne-installatie doet niet af aan deze constatering, nu de antenne nog steeds een geschatte hoogte van achttien meter had, met vier verticaal gepolariseerde antennes. De toezichthouders hebben ook vastgesteld dat deze antennes geschikt zijn voor het uitzenden van radiogolven in de FM-omroepband. Verder is na raadpleging van openbare bronnen gebleken dat er geen hoge gebouwen of water in de buurt van de antenne-installatie aanwezig waren, die invloed op de bevindingen van de toezichthouders zouden kunnen hebben gehad. 5.3.2. Uit vaste rechtspraak van deze rechtbank volgt dat de methoden die de toezichthouders hebben gebruikt - radiopeilingen, relatieve veldsterktemetingen en visuele waarnemingen - toereikend zijn om met voldoende zekerheid vast te stellen dat het gepeilde radiocommunicatiesignaal afkomstig is van de antennemast van het perceel van eiser. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. De minister stelt verder terecht dat eiser op eigen initiatief heeft aangegeven camerabeelden aan te leveren, maar heeft nagelaten deze beelden te verstrekken. Daar staat tegenover dat in bezwaar onderzoek is gedaan naar de GPS-gegevens van de dienstauto en die gegevens wel zijn ingebracht. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de door de minister overgelegde kaarten duidelijkheid geven over hoe de toezichthouders zich hebben bewogen, namelijk om het perceel van eiser heen, waarbij de peilroos steeds wees naar de mast van eiser. Van de door eiser gestelde omissies in het onderzoek is de rechtbank niet gebleken. 5.3.3. Eiser stelt dat de illegale radio-uitzending is verzorgd door [persoon A] , omdat [persoon A] de naam " [naam] " gebruikt, welke naam tijdens de uitzending op het display van de toezichthouders verscheen. Uit het voorgaande volgt echter dat het niet aannemelijk is dat de gepeilde radio-uitzending van de mast van [persoon A] afkomstig was. De verklaring die [persoon A] ter zitting heeft afgelegd, wijst daar ook niet op, nu hij heeft verklaard dat hij niet meer weet of hij die dag heeft uitgezonden. Dat [persoon A] die dag heeft uitgezonden kan overigens ook niet worden uitgesloten. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat zowel eiser als [persoon A] die dag uitzonden en dat de uitzending van [persoon A] de uitzending was die de toezichthouders omstreeks 10:32 uur ter hoogte van Zutphen oppikten, net als het RDS-signaal waarin onder meer “ [naam] ” en “vanuit het beruchte [plaats] ” stond. Mogelijk dat [persoon A] , toen de toezichthouders om 11:51 uur, ruim een uur later, in [plaats] aankwamen, inmiddels gestopt was met uitzenden, terwijl er op dat moment vanaf het perceel van eiser een (nieuwe) uitzending gestart was. 5.3.4. Eiser is als huurder de verantwoordelijke gebruiker van het perceel. Hij wist van de antenne-installatie nabij zijn perceel.

7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het boetebesluit en het invorderingsbesluit in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Lunenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:41 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Artikel 5:46, tweede lid Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Telecommunicatiewet Artikel 3.13, eerste lid Voor het gebruik van andere frequentieruimte dan die welke in het frequentieplan is aangewezen als frequentieruimte waarvan het gebruik zonder vergunning is toegestaan, dan wel die op grond van de artikelen 3.5 tot en met 3.5b is toegewezen, is een vergunning vereist van Onze Minister. Artikel 10.15, eerste lid Het aanleggen, het geheel of gedeeltelijk aangelegd aanwezig hebben, of het gebruik van radioapparaten is slechts toegestaan indien voor het gebruik ervan aan de houder van die radioapparaten op grond van hoofdstuk 3 een vergunning voor het gebruik van frequentieruimte is verleend. Artikel 15.1, eerste lid, aanhef en onder a Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet en de eidas-verordening zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren, voor zover het betreft de bepalingen die betrekking hebben op het gebruik van frequentieruimte. Artikel 15.4, eerste lid Onze Minister kan ingeval van overtreding van een wettelijk voorschrift met het toezicht op de naleving waarvan hij ingevolge artikel 15.1 eerste lid, is belast of ingeval van overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 900.000. Hoofdlijnen van het sanctiebeleid bij illegaal FM-gebruik Bestuursrechtelijke handhaving wordt uitgevoerd door de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI). Hierbij worden een boete en een last onder dwangsom opgelegd. De hoogte van de boete is afhankelijk van de ernst, de verwijtbaarheid en de bijzondere omstandigheden van de overtreding. Hieronder worden op hoofdlijnen de stappen beschreven die de hoogte van de boete bepalen. De maximale boete is € 15.000,- inclusief eventuele opslagen, ook voor recidive. De opbouw van de boete is als volgt: Basisboete en opslag voor onttrekking aan toezicht Voor alle overtredingen geldt een basisboete van € 2.500 ,-. Hierop volgt een opslag van 2.500 euro bij onttrekking aan het toezicht (bijvoorbeeld het verstoppen, camoufleren, barricaderen, gebruik van een mobiele mast of gescheiden opstelling). Opslagen voor fysieke daders Voor fysieke daders* kunnen de volgende opslagen bovenop de basisboete worden gelegd: Vanaf een geografisch bereik van de zender van 15 kilometer, volgt per kilometer extra bereik een opslag van € 100,- bovenop de basisboete van € 2.500,- met een maximum opslag van € 5.000,-, dat wordt bereikt bij een geografisch bereik van 65 kilometer. Zo leidt bijvoorbeeld een geografisch bereik van 20 kilometer tot een opslag van € 500,- (5 x 100 euro). *degene die de handelingen van de overtreding zelf heeft uitgevoerd. Vanaf een demografisch bereik (d.w.z. het aantal potentiële luisteraars) van de zender van 50.000 inwoners geldt per extra inwoner een opslag van € 0,025 bovenop de basisboete van € 2.500,-. Zo leidt bijvoorbeeld een demografisch bereik van 100.000 inwoners tot een opslag van € 1.250,- (50.000 x € 0,025). Het maximum van deze opslag bedraagt € 5.000,-, dat wordt bereikt bij een demografisch bereik van 250.000 inwoners. Als daadwerkelijke storing op een legale FM-zender aannemelijk is, wanneer de illegale zender in het verzorgingsgebied staat van een legale FM-zender, en de frequentie-afstand gelijk of kleiner is dan 400 kHz van de frequentie waarop de illegale uitzending heeft plaatsgevonden, volgt een opslag bovenop de basisboete van maximaal € 2.500,- conform deze tabel: Overzicht bedragen opslag Indien de fysieke dader door de toezichthouder in kennis is gesteld van de geconstateerde illegale uitzending en de illegale uitzending wordt binnen dezelfde dag na de eerste constatering nogmaals vastgesteld, volgt een opslag voor continuering/hervatting van 625 euro. (…) Belemmering toezichthouder Bij belemmering van de toezichthouder in de uitoefening van zijn functie volgt, afhankelijk van de ernst van de belemmering, een opslag van maximaal € 2.500, -. Bij ernstige belemmering, die gepaard gaat met bijvoorbeeld vernieling, bedreiging of mishandeling, wordt bovendien altijd aangifte bij de politie gedaan. Recidive (herhaling van de overtreding) Bij recidive wordt de eerste keer een opslag van 50% van de basisboete gehanteerd. Bij de tweede keer geldt een opslag van 75% van de basisboete. Bij elke volgende vaststelling van recidive geldt een opslag van 100% van de basisboete**. **Indien er voor de eerste overtreding een last onder dwangsom is opgelegd, verbeurt deze last bij een volgende overtreding. Dit betekent dat naast de boete ook het bedrag van de verbeurde dwangsom betaald dient te worden. Gedurende de nog resterende looptijd van de last onder dwangsom wordt geen nieuwe last onder dwangsom opgelegd voor soortgelijke overtredingen. (…) RVB-nummer [RVB-nummer 1] . RVB-nummer [RVB-nummer 2] . Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:503. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 augustus 2022, ECLI:NL:CBB:2022:456. De minister heeft een overzicht van de gereden route als productie 26 bij het verweerschrift gevoegd. Bijvoorbeeld de uitspraak van 28 mei 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:4322. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 9 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:137. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466. Zie de uitspraak van het CBb van 29 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:443.

De rechtbank onderschrijft dan ook het standpunt van de minister dat eiser, om een overtreding te voorkomen, de antenne-installatie had kunnen verwijderen. Eiser heeft dat niet gedaan voordat de overtreding werd geconstateerd, maar pas op een later moment. Op grond hiervan heeft de minister kunnen concluderen dat eiser toerekenbaar is tekortgeschoten in wat redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht om een overtreding te voorkomen. De minister heeft eiser dan ook terecht als functioneel dader en dus als overtreder aangemerkt. In het kader van het functioneel daderschap is niet van belang of eiser al dan niet zelf de illegale radio-uitzendingen heeft verzorgd. De minister hoefde daarom ook geen verder onderzoek te doen naar de betrokkenheid van [persoon A] . 5.3.5. Er is niet gebleken van een situatie dat eiser in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding, in welk geval hem geen bestuurlijke boete opgelegd zou mogen worden. Gelet hierop was de minister in beginsel bevoegd aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Gelet op de nieuwe overtreding was de minister ook bevoegd de verbeurde dwangsom in te vorderen. De hoogte en evenredigheid van de bestuurlijke boete en ingevorderde dwangsom 6. Eiser betoogt dat bij de hoogte van de opgelegde boete en de verbeurdverklaarde dwangsom onvoldoende rekening is gehouden met zijn beperkte financiële draagkracht. Eiser ervaart de boete als disproportioneel, met name gelet op de aard en omvang van de overtreding. 6.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. 6.2. De rechtbank stelt voorop dat de hoogte van de basisboete en mogelijke opslagen niet is bepaald bij wettelijk voorschrift maar in de Beslisboom. Daarom dient de minister de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij de minister zo nodig rekening houdt met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 6.2.1. De minister heeft gemotiveerd waarom sprake is van ernstige overtredingen. Hij heeft erop gewezen dat door illegale uitzendingen het communicatiesysteem voor ambulancediensten, brandweer, marechaussee en politie en luchtvaartcommunicatie gestoord kunnen worden, waardoor onveilige situaties kunnen ontstaan of niet kunnen worden voorkomen/verholpen. Daarnaast kan het gebruik van frequentieruimte zonder vergunning gevolgen hebben voor vergunninghouders van FM-omroepzenders. De FM-omroepband is zo vol dat elk (substantieel) gebruik leidt tot verstoring van het verzorgingsgebied en de praktische ontvangst van één of meer legale FM-omroepzenders. Dit, maar ook het verlies van potentiële luisteraars, levert economische schade op voor radiostations. Ook is volgens de minister relevant dat legale omroepen kosten moeten maken om te kunnen toetreden tot de markt. Zij dienen toestemming te vragen aan het Commissariaat voor de Media, een vergunning aan te vragen bij de RDI en een eenmalig bedrag of financieel bod en jaarlijks uitvoerings- en toezichtskosten aan de RDI te betalen, onder meer ter bestrijding van illegale uitzendingen in de FM-omroepband. Het opleggen van bestuurlijke boetes bij overtredingen van illegale FM-uitzendingen heeft tot doel om dit illegale gebruik een halt toe te roepen. Daarvoor is van belang dat de bestuurlijke boete een speciale en generale preventieve werking heeft. 6.2.2. Met betrekking tot de mate waarin de overtreding aan eiser kan worden verweten is in de eerste plaats van belang dat de minister eiser heeft aangemerkt als functioneel dader omdat hij is tekortgeschoten in wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om de overtreding te voorkomen. In de tweede plaats is van belang dat sprake was van een gescheiden opstelling. Bij dergelijke constructies wordt (een deel van) de zendopstelling bewust buiten het perceel geplaatst, met het kennelijk doel daarmee het toezicht te ontlopen. De minister heeft daarom bovenop de basisboete een opslag toegepast van € 2.500,-. Ook is een opslag toegepast vanwege de wijze waarop eiser het onderzoek heeft belemmerd. Eiser heeft namelijk geprobeerd door bedreigingen het onderzoek te beïnvloeden. Omdat sprake is van belemmering in de zwaarste categorie, heeft de minister een opslag toegepast van € 2.500,-. Ten derde staat vast dat eiser eerder een soortgelijke overtreding heeft begaan, zodat sprake is van recidive. De minister heeft in verband daarmee de basisboete met 50% verhoogd (een opslag van € 1.250,-). 6.2.3. Van verminderde verwijtbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Verder is het niet de eerste keer dat eiser is beboet en was hij dus een gewaarschuwd mens. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat prijzenswaardig is dat eiser de antenne-installatie inmiddels heeft verwijderd, maar dat dit niet afdoet aan de geconstateerde overtreding. 6.2.4. Met betrekking tot de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd heeft de minister overwogen dat hem geen feiten en omstandigheden bekend zijn om van boeteoplegging af te zien. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niets aangevoerd dat zou moeten leiden tot een ander oordeel. 6.2.5. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de minister de totale hoogte van de boete - bestaande uit de basisboete en opslagen - in overeenstemming met de Beslisboom heeft afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan eiser kan worden verweten, rekening houdend met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Van een substantieel lagere basisboete zal onvoldoende preventieve werking uitgaan. 6.2.6. Met betrekking tot de hoogte van de ingevorderde verbeurde dwangsom, heeft de minister zich in het aanvullend verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel, behoudens een beperkt aantal uitzonderingen, geen gronden kunnen worden aangevoerd die gericht zijn tegen een daaraan ten grondslag liggende last onder dwangsom die formele rechtskracht heeft. Een uitzondering die aanleiding kan geven om af te zien van invordering van een verbeurde dwangsom kan worden aangenomen indien evident is dat geen overtreding heeft plaatsgevonden en/of betrokkene geen overtreder is. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat die uitzondering zich niet voordoet. Verder wijst de minister terecht op het algemene belang van invordering, waaraan een zwaar gewicht toekomt, en dat een adequate handhaving vereist dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen in beginsel worden ingevorderd. 6.2.7. Het beroep van eiser op zijn beperkte financiële draagkracht leidt niet tot het oordeel dat hij door de totale hoogte van de boete en de invordering van de verbeurde dwangsom onevenredig wordt getroffen, ook omdat eiser zijn gestelde beperkte financiële draagkracht niet heeft onderbouwd.