ECLI:NL:RBROT:2023:10986

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: ROT 21/3000, ROT 21/3012, ROT 21/3091, ROT 23/2114, ROT 23/2496, ROT 23/2506, ROT 23/2515 en ROT 23/2519 uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2023 in de zaken tussen Vodafone Libertel B.V. en VodafoneZiggo Group Holding B.V. (samen: VodafoneZiggo), te Den Haag (gemachtigde: mr. Q.J. Tjeenk Willink), Europe Container Terminals B.V. (ECT), te Rotterdam (gemachtigde: mr. C.J. Dekker), T-Mobile Netherlands B.V., thans Odido Netherlands B.V. (Odido), te Den Haag (gemachtigde: mr. Q.R. Kroes), KPN B.V. (KPN), te Rotterdam (gemachtigden: mr. M.S. Klijsen en E. de Krom), Royal Schiphol Group N.V. (Schiphol), te Schiphol (gemachtigde: mr. F.P. Heijne en mr. V.S. van Brouwershaven), Venus & Mercury Telecom B.V. (V&M), te Amsterdam (gemachtigden: mr. J.M.M. van de Hel en mr. A.M. Craita), Havenbedrijf Rotterdam N.V. (Havenbedrijf), te Rotterdam (gemachtigde: mr. G.A. van der Veen en mr. P.J. van der Woerd), Greenet Netwerk B.V. (Greenet) uit Amersfoort (gemachtigde: F.W. Weening), samen: eiseressen en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, thans de Minister van Economische Zaken en Klimaat (tezamen: de Minister), verweerster (gemachtigden: mr. A.J. Boorsma en mr. C. de Rond). Als derde partijen nemen aan de zaken deel: Inmarsat Solutions B.V. en Inmarsat Global Limited, te Den Haag (gemachtigde: mr. A. Holtland). Inleiding 1. In het Nationaal Frequentieplan 2014 (NFP) is bepaald wat de bestemmingen zijn van bepaalde frequentiebanden. Het NFP kan worden gezien als een bestemmingsplan voor het radiospectrum. De Europese Unie heeft drie specifieke frequentiebanden aangewezen voor de uitrol van 5G binnen Europa, namelijk 700 MHz, 3,5 GHz en 26 GHz. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de besluitvorming van de Minister over de wijziging van het NFP in verband met de bestemming van de 3,5 GHz-band voor mobiele communicatie, dit met het oog op de uitrol van 5G netwerken. 2. Aanvankelijk was beoogd na een veiling vergunningen te verlenen met ingang van 1 september 2022. Omdat de Minister in deze procedure tot nieuwe besluitvorming is overgegaan, is een veiling van frequentieruimte uitgesteld. De wijziging in de besluitvorming ziet met name op het waarborgen van internationale communicatiediensten voor nood-, spoed-, en veiligheidsverkeer voor scheep- en luchtvaart (NSV-communicatie) door Inmarsat Solutions B.V. (Inmarsat). 3. Hierna zal het procesverloop worden weergegeven. 4. Met het besluit van 26 april 2021 heeft de Minister, na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, het NFP deels met ingang van 1 mei 2021 en deels met ingang van 1 september 2022 gewijzigd in verband met de bestemming van de 3,5 GHz-band voor mobiele communicatie (besluit 1). 5. Inmarsat en Inmarsat Global Limited (samen: Inmarsat) (ROT 21/2850), VodafoneZiggo (ROT 21/3000), ECT (ROT 21/3012) en Odido (ROT 21/3091) hebben beroep ingesteld tegen besluit 1. Daarnaast heeft Inmarsat de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 30 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter besluit 1 geschorst. 6. De Minister heeft met betrekking tot bepaalde stukken een beroep gedaan op beperkte kennisneming. Op 7 september 2021 heeft de rechter-commissaris beslist dat beperkte kennisneming van de stukken waarvoor het verzoek door de Minister is gedaan gerechtvaardigd is. Verder heeft de rechter-commissaris Inmarsat in het verlengde hiervan verzocht om een geschoonde versie van haar zienswijze en bijbehorende bijlagen aan Vodafone, T-Mobile en KPN te doen toekomen. 7. Met het besluit van 23 februari 2023 heeft de Minister, wederom na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, besluit 1 ingetrokken en heeft zij het NFP gewijzigd in verband met de vaststelling van een nieuwe indeling van de 3,5 GHz-band met ingang van 1 december 2023 met waarborgen voor de door Inmarsat verzorgde NSV-communicatie (besluit 2). 8. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de eerdere beroepen aangemerkt als van rechtswege mede te zijn gericht tegen besluit 2. Vervolgens hebben KPN (ROT 23/2114), Schiphol (ROT 23/2496), V&M (ROT 23/2506), VCS International B.V. (VCS) (ROT 21/3059), Havenbedrijf (ROT 23/2515) en Greenet (ROT 23/2519) beroep ingesteld tegen besluit 2. Verder heeft V&M de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorzieningen te treffen. Met de uitspraak van 23 mei 2023 heeft de voorzieningenrechter een deel van de verzoeken van V&M niet-ontvankelijk verklaard en haar overige verzoeken afgewezen. 9. Op 25 mei 2023 heeft de voorzitter van de meervoudige kamer van de rechtbank die de zaak behandelt een regiezitting met alle partijen gehouden. Tijdens die regiezitting zijn procesafspraken met partijen gemaakt. In de brieven van 31 mei 2023 heeft de griffier deze procesafspraken opgesomd en die opsomming aan partijen verzonden. De afspraken zien onder meer op termijnen om stukken – waaronder een definitieve versie van aanvullende beroepschriften, zienswijzen en een verweerschrift – in te dienen, het vooralsnog aanmerken van alle partijen als partij in elkaars beroepen en het voorshands door partijen verstrekken van instemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Aan andere partijen dan de Minister is verzocht om zelf waar mogelijk in te dienen stukken te schonen indien zij menen dat die vertrouwelijke gegevens bevatten. 10. Eiseressen hebben vervolgens aanvullende beroepschriften ingediend. Een aantal van hen heeft ook zienswijzen ingediend. De Minister heeft een verweerschrift ingediend. 11. VCS heeft haar beroep ingetrokken en de rechtbank desgevraagd bericht evenmin nog als derde partij in de beroepen van andere eiseressen deel te nemen. Greenet heeft de rechtbank bericht niet (meer) als derde partij deel te nemen. 12. Met de brief van 16 augustus 2023 heeft de Minister de rechtbank bericht dat onderhandelingen met Inmarsat over een verplaatsing van haar verzorgde NSV-communicatie naar Griekenland zijn mislukt en dat de Minister voornemens is een nieuw besluit te nemen tot wijziging van het NFP. Met de brief van 25 augustus 2023 heeft de Minister aangeven dat Inmarsat bezwaren zal hebben tegen het voorgenomen wijzigingsbesluit en dat hij niet uitsluit dat ook andere partijen bezwaren kunnen hebben tegen het wijzigingsbesluit, omdat de Minister voornemens is het NFP alleen op het punt van de positie van Inmarsat te wijzigen. Nadat partijen in de gelegenheid zijn gesteld zich hierover uit te laten heeft de rechtbank besloten dit nadere besluit niet af te wachten, maar de (tweede) geplande zitting in oktober 2023 te laten doorgaan. 13. Op 4 september 2023 heeft de rechter-commissaris beslist dat beperkte kennisneming van de stukken waarvoor het aanvullende verzoek door de Minister is gedaan gerechtvaardigd is. Daarnaast heeft de rechter-commissaris in het verlengde hiervan bepaald dat Vodafone, T-Mobile, KPN en Inmarsat een geschoonde versie van hun zienswijzen op het ontwerpbesluit van 15 juli 2022 aan de rechtbank en de andere deelnemende partijen doen toekomen. V&M had al een geschoonde versie ingebracht die gedeeld is met de rechtbank en de andere partijen, zodat de beslissing daarop niet ziet. Nadien heeft Vodafone een ongeschoonde versie van haar zienswijze naar andere partijen gestuurd. In zoverre heeft deze beslissing van de rechter-commissaris geen betekenis meer. Dit laatste is met de brief van 12 september 2023 aan partijen bericht. 14. De Minister heeft op 22 september 2023 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd tot wijziging van het NFP in verband met het opheffen van de bestemming van de frequentieruimte van 3550 — 3680 MHz voor vaste satellietverbindingen ten behoeve van de NSV-communicatie en de aanvullende tijdelijke maatregelen ter bescherming van deze communicatie (het ontwerpbesluit). 15. De rechtbank heeft de beroepen op 11 oktober 2023 op zitting behandeld. Partijen hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden, met uitzondering van Greenet, die zich met voorafgaand bericht niet ter zitting heeft laten vertegenwoordigen. Namens Inmarsat zijn verschenen [Naam], [Naam], [Naam] en [Naam]. Namens VodafoneZiggo zijn verder verschenen [Naam], [Naam] en [Naam]. Namens ECT zijn verder verschenen [Naam], [Naam] en [Naam]. Namens Odido zijn verder verschenen [Naam], [Naam] en [Naam]. Namens KPN zijn verder verschenen [Naam] en [Naam]. Namens Schiphol zijn verder verschenen [Naam], [Naam], [Naam], en [Naam]. Namens V&M is verder verschenen [Naam]. Namens Havenbedrijf is verder verschenen [Naam] en [Naam]. Namens de Minister zijn verder verschenen mr. M.J.W. Timmer, mr. W.J. Poot, mr. R. Nelissen, mr. A.G.C. Bulten, mr. S.M. Hannema, drs. J.I. Kwakkenbos en ing. F.R. Bodewes. De rechtbank heeft op verzoek van een aantal partijen digitale deelname mogelijk gemaakt. Uiteindelijk heeft alleen namens de Minister A.H. van den Ende het woord gevoerd tijdens de zitting. 16. Bij de aanvang van de zitting hebben de gemachtigden van de Minister en van Inmarsat de rechtbank te kennen gegeven dat ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en Inmarsat het de dag voor de zitting eens zijn geworden over een tussen de Staat en Inmarsat te sluiten vaststellingsovereenkomst. Van de zijde van beide partijen is ter zitting verklaard dat de vaststellingsovereenkomst er mede toe strekt dat Inmarsat zich niet langer zal verzetten tegen een verhuizing van haar satellietstation naar Griekenland per 1 februari 2024, dat zij haar beroep intrekt en dat zij geen beroep zal instellen tegen het besluit dat zal volgen op het ontwerpbesluit. Omdat de vaststellingsovereenkomst nog moest worden getekend door de Minister, heeft Inmarsat aangegeven dat zij het beroep ter zitting nog niet kon intrekken. Zij zou de rechtbank binnen veertien dagen berichten of zij het beroep intrekt. 17. VodafoneZiggo en KPN, die mede beroepsgronden hadden gericht tegen besluit 2 voor zover dit voorziet in de tijdelijke co-existentie van Inmarsat en aanbieders van landelijke mobiele communicatie (de mobiele netwerkoperators) op de 3,5 GHz-band in Nederland, hebben ter zitting toegezegd dat hun beroepsgronden tegen dit besluitonderdeel als ingetrokken kunnen worden beschouwd zodra de vaststellingsovereenkomst definitief is en Inmarsat haar beroep intrekt. 18. De rechtbank heeft, na partijen hierover te hebben gehoord, aangegeven dat zij, indien Inmarsat het beroep intrekt, het voornemen heeft niet zelf in de zaak te voorzien, maar zich uitsluitend te buigen over de kwesties die met betrekking tot besluit 2 nog in geding zijn. Ook heeft zij aangekondigd uitspraak te zullen doen vóór de jaarwisseling. De Minister heeft toegezegd de besluitvorming naar aanleiding van het ontwerpbesluit aan te houden tot na de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft gelet hierop het onderzoek gesloten. 19. Inmarsat heeft de rechtbank op 26 oktober 2023 bericht dat de vaststellingsovereenkomst definitief is en dat zij het beroep intrekt. Gelet op de afspraken ter zitting, acht de rechtbank het niet nodig het onderzoek te heropenen. Wettelijk kader, voorgeschiedenis en besluitvorming 20. In de bijlage bij deze uitspraak zijn de thans nog relevante regels van secundair unierecht en nationaal recht opgenomen. Bepalingen uit de Awb worden voor zover van belang aangehaald in de uitspraak zelf en zijn niet opgenomen in de bijlage. 21. Voordat besluit 1 werd genomen voorzag het NFP erin dat een deel van de 3,5 GHz-band was bestemd voor vaste satellietverbindingen (ruimte naar aarde). In dit kader was in het NFP een specifieke maatregel (nationale voetnoot HOL008) opgenomen ter bescherming van de veiligheids- en defensietaken die vanuit Burum (Friesland) worden uitgeoefend. Op grond van nationale voetnoot HOL008 kon – kort gezegd – geen ander frequentiegebruik plaatsvinden in de 3,5 GHz-band ten noorden van de lijn Amsterdam – Zwolle. Ten zuiden van de lijn Amsterdam – Zwolle was gebruik van de 3,5 GHz-band wel toegestaan, maar alleen met strikte vermogensbeperkingen, om in het belang van de nationale veiligheid verstoringen op het satellietgrondstation van Defensie in Burum te voorkomen. 22. In het kader van de voorbereiding van de wijziging van het NFP in 2021 heeft de Minister onderzoek laten doen naar de mogelijkheden van co-existentie tussen enerzijds het satellietgebruik en anderzijds mobiele communicatie, zoals 4G of 5G. Op basis van dat onderzoek is destijds geconcludeerd dat de gevolgen van permanente co-existentie onacceptabele beperkingen zouden opleveren voor het gebruik van de 3,5 GHz-band voor mobiele communicatie. Vervolgens is besloten om de bestemming voor vaste satellietverbindingen te schrappen ten faveure van mobiele communicatie. Nationale voetnoot HOL008 zou met ingang van 1 september 2022 komen te vervallen. Besluit 1 had dus tot gevolg dat de Minister met ingang van 1 september 2022 een nieuwe bestemming gaf aan het banddeel 3.400-3.750 Mhz dat in gebruik is door Inmarsat. De voorzieningenrechter heeft hierover in zijn uitspraak van 30 juni 2021 geoordeeld dat de Minister het belang bij ongestoorde voortzetting van de NSV-communicatie in een groot deel van de wereld onvoldoende heeft onderkend en ondergeschikt heeft gemaakt aan het economische belang bij onbeperkte uitgifte van de 3,5 GHz band voor mobiele communicatie. De ingangsdatum 1 september 2022 was namelijk niet op het waarborgen van de NSV-communicatie afgestemd, maar op de tijd die Defensie nodig heeft om haar operaties in Burum te verhuizen. Mede vanwege de onmiskenbare onzorgvuldige voorbereiding heeft de voorzieningenrechter besluit 1 geschorst. 23. De Minister heeft naar aanleiding van deze uitspraak op 17 december 2021 de Adviescommissie verdeling 3,5 GHz-band en waarborging NSV-communicatie (de Adviescommissie) ingesteld. De Adviescommissie heeft tot taak te adviseren over hoe en per wanneer de 3,5 GHz-band in heel Nederland ter beschikking kan worden gesteld voor mobiele communicatie, op een wijze die de verzorging van het NSV-verkeer waarborgt. De Adviescommissie heeft de Minister geadviseerd om te kiezen voor het migratie scenario, waarin Inmarsat (uiteindelijk) haar activiteiten ten behoeve van het NSV-verkeer verplaatst uit Nederland. In dit scenario kan de Minister per 1 december 2023 in de 3,5 GHz-band 300 MHz aaneengesloten bestemmen voor (landelijke) mobiele communicatie door spoedige afbouw van het gebruik van de 3,5 GHz-band door Inmarsat op Nederlands grondgebied. Het migratiesaldo voorziet dus in tijdelijke co-existentie. 24. Na gesprekken met Inmarsat en andere betrokkenen is de Minister tot de conclusie gekomen dat het advies zorgvuldig is en heeft hij dit overgenomen in een ontwerpbesluit. Er zijn door in totaal 26 partijen zienswijzen ingediend. Deze partijen bleken vaak aan elkaar tegengestelde wensen en belangen te hebben. De Minister moest een keuze maken en heeft op basis van de ontvangen zienswijzen (opnieuw) aanvullend onderzoek gedaan en laten doen naar de behoefte aan frequentieruimte voor lokaal gebruik, en naar de voor- en nadelen van een keuze voor de bestemming van frequentieruimte voor lokaal gebruik aan de boven- of onderkant van de 3,5 GHz-band. Dit aanvullende onderzoek betreft een studie van Plum Consulting naar de ontwikkeling van het ecosysteem voor 5G private netwerken en een studie van Dialogic naar de wijze waarop andere Europese landen omgaan met de bescherming van radargebruik in de onderliggende 3300-3400 MHz band. 4. Onze Minister neemt, gelet op het belang van een optimale verdeling van frequentieruimte, een besluit omtrent de keuze en het tijdstip van aanvang van een van de procedures, bedoeld in het eerste lid, onder c tot en met f. Voor zover dat op dat moment reeds mogelijk is, stelt hij bij dat besluit tevens de voorschriften en beperkingen vast die aan de vergunning zullen worden verbonden. Onze Minister kan daarbij voorts, met inachtneming van het frequentieplan, nader de bestemming vaststellen van de frequentieruimte waarop de keuze betrekking heeft. Op de voorbereiding van het besluit is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Hij stelt beide Kamers der Staten-Generaal in kennis van het ontwerp van het besluit. (…) Artikel 3.13 1. Voor het gebruik van andere frequentieruimte dan die welke in het frequentieplan is aangewezen als frequentieruimte waarvan het gebruik zonder vergunning is toegestaan, dan wel die op grond van de artikelen 3.5 tot en met 3.5b is toegewezen, is een vergunning vereist van Onze Minister. 2. Vergunningen worden slechts verleend in overeenstemming met het frequentieplan. Artikel 3.21 In de gevallen waarin samenwerking tussen gebruikers van frequentieruimte noodzakelijk is voor het kunnen gebruiken van de aan hen toegewezen frequentieruimte, sluiten de desbetreffende gebruikers binnen een door Onze Minister te bepalen periode na de toewijzing als bedoeld in artikel 3.5 of de verlening van de vergunning een overeenkomst betreffende de voorwaarden tot gezamenlijk gebruik van dat deel van de frequentieruimte. De periode kan voor de verschillende soorten gebruikers verschillend worden vastgesteld. Artikel 12.10 1. Indien gebruikers als bedoeld in artikel 3.21 aan wie frequentieruimte is toegewezen als bedoeld in artikel 3.5, dan wel aan wie vergunning is verleend voor het gebruik van frequentieruimte, geen overeenstemming kunnen bereiken over de voorwaarden waaronder de aan hen toegewezen frequentieruimte gezamenlijk in gebruik zal worden genomen, kan Onze Minister op aanvraag van een of meer van hen, voorschriften geven inzake het tot stand brengen van een overeenkomst als bedoeld in artikel 3.21. (…)” Frequentiebesluit 2013 Het Frequentiebesluit 2013 luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 6 Ingeval van een procedure voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de wet kan bij ministeriële regeling frequentieruimte voor een categorie van aanvragers worden gereserveerd. Daarbij kan een maximale hoeveelheid gereserveerde frequentieruimte worden vastgesteld die een aanvrager in de procedure kan verwerven.” Als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Stcrt. 2021, 21970. ECLI:NL:RBROT:2021:6106. Als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb. Stcrt. 2023, 5604. ECLI:NL:RBROT:2023:4209. Op grond van artikel 8:26 van de Awb. Dit heeft de Minister de rechtbank met de brief van 16 augustus 2023 laten weten. Artikel 6:7 van de Awb. Artikel 6:8 van de Awb. Artikel 6:11 van de Awb. ECLI:NL:CBB:2021:931. ECLI:NL:CBB:2022:181. Bijv. ECLI:NL:CBB:2008:BG3831 en ECLI:NL:CBB:2018:455. ECLI:NL:CBB:2023:517. Kamerstukken II 2016/17, 24 095, nr. 409, blz. 4. ECLI:NL:CBB:2022:821. Op grond van artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Tw. Als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder 2°, vijfde gedachtestreepje, van de Tw. Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 2 mei 2014 tot wijziging van Beschikking 2008/411/EG betreffende de harmonisering van de 3400 - 3800 MHz-frequentieband voor terrestrische systemen die elektronischecommunicatiediensten kunnen verschaffen in de Gemeenschap, PbEU van 14 mei 2014, L139/18. Beschikking van de Commissie van 21 mei 2008 betreffende de harmonisering van de 3400 - 3800 MHz-frequentieband voor terrestrische systemen die elektronischecommunicatiediensten kunnen verschaffen in de Gemeenschap, PbEU van 4 juni 2008, L 144/77. Zie ook ECLI:NL:RBROT:2023:4209, punt 13. ECLI:NL:CBB:2019:172. ECLI:NL:RBROT:2023:4270. Vgl. ECLI:NL:RVS:2015:917. Ontvankelijkheidskwesties en artikel 6:19 Awb 28. De Minister heeft in haar verweerschrift aangevoerd dat het beroep van Greenet te laat is ingesteld. De rechtbank oordeelt als volgt. Besluit 2 is op 28 februari 2023 bekendgemaakt door publicatie in de Staatscourant. Dit betekent dat de termijn van zes weken om beroep in te stellen aanving op 1 maart 2023. Die termijn liep tot en met 11 april 2023. Greenet heeft op 12 april 2023, dus te laat, pro forma beroep ingesteld. De rechtbank is van oordeel dat er geen verontschuldiging is voor het te laat instellen van het beroep. De omstandigheid dat Greenet slechts één dag te laat is vormt geen reden om een verschoonbare termijnoverschrijding aan te nemen. Greenet is een professionele partij, terwijl (tegengestelde) belangen van derden zich verzeten tegen een soepele toepassing van artikel 6:11 van de Awb. De wet verplicht de rechtbank tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep als de termijn is overschreden en die overschrijding niet verschoonbaar is. De rechtbank komt dus niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van Greenet. 29. VodafoneZiggo, Odido en KPN betogen dat Havenbedrijf, Schiphol en V&M niet-ontvankelijk zijn in hun beroep danwel dat zij bepaalde gronden niet meer kunnen aanvoeren tegen besluit 2, omdat zij niet zijn opgekomen tegen besluit 1. De rechtbank oordeelt hierover als volgt. Besluit 1 is met besluit 2 geheel ingetrokken en vervangen. Dat is niet een zuiver juridisch-technische kwestie, want bij besluit 2 heeft de Minister een volledig nieuwe beoordeling verricht (waarvan de uitkomst bovendien afwijkt van het ontwerpbesluit dat daar aan vooraf ging), ook wat betreft de bandindeling. Tegen het ontwerpbesluit dat vooraf ging aan besluit 2 hebben Havenbedrijf, Schiphol en V&M een zienswijze ingediend. Artikel 6:13 Awb staat daarom niet aan de ontvankelijkheid van de beroepen van deze partijen in de weg. Dit betekent dat ook alle aangevoerde gronden van Havenbedrijf, Schiphol en V&M voorliggen. Dit laatste geldt ook voor KPN die eveneens niet is opgekomen tegen besluit 1. 30. De beroepen van VodafoneZiggo, Odido en ECT tegen besluit 1 zal de rechtbank eveneens niet-ontvankelijk verklaren. Deze partijen hebben geen belang meer bij hun oorspronkelijke beroep, omdat besluit 1 is vervangen door besluit 2. Gelet op artikel 6:19 van de Awb zijn deze beroepen van rechtswege gericht tegen besluit 2. Voor zover deze partijen schade hebben geleden dan kan dit worden toegerekend aan besluit 2. 31. Omdat Inmarsat haar beroep heeft ingetrokken en VodafoneZiggo en KPN hun beroepsgronden tegen besluit 2 voor wat betreft de tijdelijke co-existentie hebben ingetrokken, zal de rechtbank zich, zoals zij ter zitting heeft aangekondigd, uitsluitend buigen over de kwesties die met betrekking tot besluit 2 nog in geding zijn. De rechtbank zal waar mogelijk de beroepsgronden en zienswijzen van partijen gezamenlijk behandelen. Daarbij ziet de rechtbank aanleiding om de volgorde die de Minister heeft aangehouden in haar verweerschrift grotendeels te volgen. 32. Bij haar inhoudelijke beoordeling stelt de rechtbank het volgende voorop. Uit artikel 3.1. van de Tw volgt dat de Minister een frequentieplan dient vast te stellen en periodiek te onderzoeken of dit gewijzigd dient te worden. Artikel 54 van Richtlijn 2018/1972 (de Telecomcode) voorziet in gecoördineerde tijdschema’s betreffende toewijzingen voor specifieke 5G-banden. Uit onderdeel a van het eerste lid van dit artikel volgt dat de lidstaten uiterlijk 31 december 2020 alle passende maatregelen nemen om het gebruik van voldoende grote blokken in de band van 3,4 tot 3,8 GHz te reorganiseren en toe te staan voor terrestrische systemen die draadlozebreedbanddiensten kunnen leveren, wanneer dit noodzakelijk is om de uitrol van 5G te vergemakkelijken. Uit het tweede lid van artikel 54 van de Telecomcode in verbinding met artikel 53, derde lid, in verbinding met artikel 45, vijfde lid, volgt dat deze termijn kan worden verlengd vanwege een doelstelling van algemeen belang, zoals de veiligheid van het menselijk leven. Uit dat laatstgenoemde vijfde lid volgt voorts dat maatregelen die vereisen dat een elektronischecommunicatiedienst in een specifieke voor elektronischecommunicatiediensten beschikbare band wordt aangeboden, worden gerechtvaardigd door de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang. 33. Bij de vaststelling van onder meer de bestemmingen van te onderscheiden frequentiebanden, het stellen van vergunningvoorwaarden voor bepaalde frequentieruimte, het opleggen van medegebruik en het stellen van eisen met betrekking tot de te gebruiken technologie is met name het waarborgen van een doelmatig gebruik van frequentieruimte van belang. De Minister komt in dit verband een ruime beoordelings- en beleidsruimte toe. Deze niet geringe mate van beoordelings- en beleidsruimte volgt uit de wetsystematiek, de aard van deze bevoegdheden en de vaste rechtspraak. Bij gebruikmaking van haar bevoegdheden dient de Minister zich evenwel mede te richten op verplichtingen die volgen uit het unie- en verdragsrecht. De rechtbank zal voor wat betreft de aan de Minister toekomende beleidsruimte bezien of besluit 2 – voor zover nog in geschil – voldoet aan het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb besloten liggende evenredigheidsbeginsel. Deze toetsing kan niet volledig los worden bezien van de beoordelingsruimte die de Minister bijvoorbeeld toekomt bij de vraag wanneer sprake is van doelmatig gebruik van frequentieruimte. Het komt er dus op neer dat de rechtbank niet zelf vast kan stellen wanneer sprake is van doelmatig gebruik van frequentieruimte, maar slechts terughoudend het oordeel van de Minister daarover kan toetsen. Verder dient de rechtbank keuzes van de Minister die vallen binnen haar beleidsruimte te respecteren, mits die niet in strijd komen met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Daarbij geldt dat de Minister, gelet op de uiteenlopende belangen, niet alle partijen tevreden kan stellen, terwijl de Minister, alles overziend, beleidsmatige en technische keuzes zal moeten maken. Dit noopt temeer tot een terughoudende beoordeling door de rechtbank. 34. Het standpunt van VodafoneZiggo ter zitting dat een ambtsvoorganger van de Minister zich met betrekking tot de toepassing van deze beoordelings- en beleidsruimte in 2016 heeft vastgelegd met een brief richting de Tweede Kamer, gaat niet op. De door VodafoneZiggo bedoelde schriftelijke uitlating is de volgende: “Mijn ministerie zal bij de groeiende behoefte aan draadloze communicatieoplossingen voor bedrijfsspecifieke toepassingen, bijvoorbeeld in de zorg en voor zee- en luchthavens, faciliterend optreden in het bij elkaar brengen van vraag en aanbod en zal indien nodig frequentieruimte beschikbaar stellen voor bedrijfsspecifieke toepassingen binnen de ruimte die Europees geharmoniseerde banden bieden.” Nog daargelaten dat de rechtbank uit dit citaat – anders dan VodafoneZiggo – niet afleidt dat de toenmalige Minister met de term ‘indien nodig’ heeft bedoeld dat hij in de 3,5 Ghz-band alleen een reservering zal maken voor lokaal gebruik indien dat (objectief gezien) noodzakelijk is om efficiënt en effectief frequentiegebruik te dienen, is deze uitlating gedaan in het politieke domein en moet dit in zoverre dan ook worden aangemerkt als een in een politieke context gedane uitlating. Een dergelijke uitlating werkt niet rechtstreeks jegens eiseressen. De frequentieruimte voor de lokale gebruikers: 3400 – 3450 MHz en 3750 – 3800 MHz 35. Aan lokale gebruikers is eerder een groot aantal vergunningen verstrekt, waarvan een deel een looptijd tot 1 september 2026 heeft. ECT en V&M beschikken thans over een vergunning in de ruimte tussen 3450 – 3750 MHz. Met het oog op de belangen van deze bestaande lokale vergunninghouders bepaalt besluit 2 dat een deel van de 3,5 GHz-band, namelijk de ruimte tussen 3400 – 3450 MHz en 3750 – 3800 MHz, (onder meer) de bestemming ‘lokale besloten netten tot en met 31 augustus 2026’ heeft. In haar verweerschrift heeft de Minister opgemerkt dat de woorden ‘lokale besloten netten’ hier in wezen niet de gehele lading dekken, omdat bestaande houders van een vergunning met een looptijd tot 1 september 2026 die een lokaal, niet-besloten net aanbieden óók onder deze bestemming kunnen vallen. Op grond van het besluit is de ruimte tussen 3400-3450 MHz en 3750 – 3800 MHz tevens bestemd voor ‘perceelgebonden netten met uitzondering van installaties ter zee’. De twaalf lokale gebruikers die op dit moment beschikken over vergunningen in de 3,5 GHz-band met een looptijd tot 1 september 2026, moeten als gevolg van de nieuwe bandindeling en/of de (technische) vereisten voor de 3,5 GHz-band migreren, ofwel naar een ander deel in de 3,5 GHz-band, ofwel naar een andere band. Hoeveelheid frequentieruimte 36. VodafoneZiggo en Odido betogen dat besluit 2 ten onrechte spectrumruimte beschikbaar houdt voor lokale vergunninghouders. De noodzaak voor toewijzing van 100 MHz aan lokale toepassingen is volgens deze partijen onvoldoende aangetoond, omdat er alternatieven zijn, terwijl de landelijke mobiele netwerken de spectrumruimte in deze band juist nodig hebben vanwege de sterke toename aan dataverkeer. De bestemming voor lokaal gebruik komt daarmee volgens Odido in strijd met één van de kernvoorwaarden van Europese regelgeving, te weten een efficiënte allocatie en efficiënt gebruik van frequentieruimte. VodafoneZiggo stelt dat de inzet van 3,5 GHz-spectrum voor landelijke mobiele aanbieders efficiënter is dan lokaal gebruik. 37. Havenbedrijf betoogt daarentegen dat de Minister bij besluit 2 juist onvoldoende frequentieruimte in de 3,5 GHz-band heeft bestemd voor lokaal gebruik. Havenbedrijf voert hiertoe aan dat de behoefte aan frequentieruimte voor lokaal gebruik op dit moment al groter is dan de Minister heeft onderkend en besluit 2 daarom in zoverre onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. 38. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 39. De Minister heeft er in de eerste plaats terecht op gewezen dat het niet mogelijk is om bij de wijziging van het NFP tegemoet te komen de wensen van alle partijen. De Minister heeft er daarnaast terecht op gewezen dat de ruime beoordelings- en beleidsruimte die zij heeft niet alleen ziet op de vraag hoe zij in het NFP de onderscheiden frequentiebanden bestemt, maar ook ziet op de vraag of het nodig is om frequentiebanden aan te wijzen waarbinnen frequentieruimte voor bepaalde bestemmingen niet zonder vergunning mag worden gebruikt en zo ja, wanneer sprake is van doelmatig gebruik van frequentieruimte. 40. In haar verweerschrift heeft de Minister verder terecht het volgende aangevoerd. Op grond van artikel 54, eerste lid, van de Telecomcode is Nederland verplicht om – kortgezegd – de uitrol van 5G te vergemakkelijken. Daarvoor is Nederland gehouden om het gebruik van voldoende grote blokken in de band van 3,4 tot 3,8 GHz te reorganiseren en toe te staan. De Telecomcode verplicht dus niet om de gehele 3,5 GHz-band (in totaal 400 MHz) te bestemmen voor landelijke mobiele communicatie (anders zou de bepaling niet spreken van ‘voldoende grote blokken’). Verder volgt noch uit de Telecomcode, noch uit het Uitvoeringsbesluit 2014, dat de Minister gehouden is om frequentieruimte te bestemmen voor lokaal gebruik. Uit artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit 2008, zoals dat is gewijzigd door het Uitvoeringsbesluit 2014, volgt dat evenmin. Daaruit volgt alleen dat de lidstaten onverminderd de bescherming en de voortgezette exploitatie van ander bestaand gebruik in deze band de 3.400-3.800 MHz-frequentieband aanwijzen op niet-exclusieve basis aan terrestrische elektronisch communicatienetwerken. Wanneer lidstaten bestaand gebruik van de 3,5 GHz-band voor ander gebruik dan mobiele communicatiediensten wensen te beëindigen wanneer dat nodig (of zelfs maar gewenst) is om voldoende grote spectrumblokken vrij te maken voor 5G, dan biedt het Europees recht daarvoor uitdrukkelijk de mogelijkheid en staat het daar in ieder geval niet aan in de weg. 41. Het beleidsvoornemen van de Minister en haar voorgangster om in totaal 300 MHz aan frequentieruimte te bestemmen voor landelijke mobiele communicatie is terug te voeren tot de Nota Mobiele Communicatie 2019 en is voorwerp geweest van meerdere onderzoeken die in opdracht van de Minister zijn uitgevoerd: een onderzoek van Kwink Groep naar de toekomst van de 3,5 GHz-band uit 2018, een onderzoek van het Agentschap Telecom naar het toenmalige frequentiegebruik in de 3,5 GHz-band en mogelijke migratie van bestaand gebruik uit 2018, een onderzoek van Dialogic en de TU Eindhoven naar behoefte aan spectrum voor specifieke, professionele breedbandige toepassingen uit 2018 en een onderzoek van Dialogic naar de kavelgroottes van de te veilen landelijke vergunningen. Uit deze onderzoeken komt een duidelijke behoefte van aanbieders van landelijke mobiele communicatienetwerken naar voren voor frequentieruimte in de 3,5 GHz-band en wordt aanbevolen om een substantieel deel van de 3,5 GHz band te bestemmen voor landelijke mobiele communicatie. In geen van deze onderzoeken wordt de conclusie getrokken dat de gehele 3,5 GHz-band (van 400 MHz) zou moeten worden bestemd voor landelijke mobiele communicatie. De Minister heeft, in overeenstemming dus met deze onderzoeken, besloten om niet de hele band, maar 300 MHz daarvan te bestemmen voor landelijke mobiele communicatie. De rechtbank acht dit niet onredelijk. Deze keuze heeft zij in besluit 2 naar het oordeel van de rechtbank ook afdoende gemotiveerd (zie blz. 8-9 van besluit 2). 42. Verder gaat een aantal stellingen van de mobiele netwerkoperators niet op. De Minister wijst er terecht op dat het thans niet mogelijk is om in de band 3800-4200 MHz frequentieruimte te bestemmen, omdat dit banddeel gereserveerd is voor vaste satellietcommunicatie (anders dan die van Inmarsat die gebruik maakt van banddeel 3.400-3.750 Mhz). Verder is voor de rechtmatigheidstoets die de rechtbank moet verrichten niet doorslaggevend dat de mobiele netwerkoperators wellicht meer economische waarde kunnen creëren met de resterende 100 MHz uit de band dan lokale gebruikers dat zouden kunnen in die zin dat een veiling van de gehele band onder mobiele operators meer opbrengt. Anders dan VodafoneZiggo en Odido stellen, heeft de Minister aannemelijk gemaakt dat bij lokale partijen behoefte bestaat aan spectrumruimte binnen de 3,5 GHz-band en dat die behoefte ook een toegevoegde, (bedrijfs)economische waarde vertegenworordigt. In de eerste plaats zijn bijna 150 vergunningen verleend voor gebruik in de 3,5 GHz-band onder de vorige versie van het NFP. In de tweede plaats hebben verschillende (potentiële) lokale gebruikers, waaronder zeer grote organisaties, óók beroep ingesteld tegen besluit 2. In de derde plaats heeft de Minister gewezen op een aantal onderzoeken dat in opdracht van de Minister ter voorbereiding van het besluit is uitgevoerd:  Uit een studie van het bureau Strict blijkt dat buiten de 2100 MHz-band behoefte bestaat aan in totaal tot 80 MHz aan frequentiespectrum voor bedrijfsspecifieke toepassingen.  Uit een onderzoek van Dialogic en TU Eindhoven komt naar voren dat 40 MHz de meest voor de hand liggende hoeveelheid frequentiespectrum is om toe te wijzen per aanbieder van een bedrijfsspecifieke toepassing.  In een studie van Kwink wordt geconcludeerd dat de komende jaren een bandbreedte van 40 MHz per individuele partij nodig is om in de frequentiebehoefte te voorzien. Daarnaast moet er ruimte komen om ten minste twee partijen op een locatie te kunnen bedienen. 43. De Minister heeft tegen het betoog van Havenbedrijf aangevoerd dat zij op grond van artikel 54, eerste lid, aanhef en onder a, van de Telecomcode gehouden is om passende maatregelen te nemen om het gebruik van voldoende grote blokken in de band 3,5 GHz-band toe te staan wanneer dit noodzakelijk is om de uitrol van 5G te bevorderen. Deze verplichting beperkt de Minister in de belangenafweging die zij ten aanzien van de verdeling van frequentieruime in de 3,5 GHz-band moest maken. Verder heeft de Minister aangevoerd dat zij zich er in besluit 2 rekenschap van heeft gegeven dat de behoefte aan frequentieruime bij (potentiële) lokale gebruikers reëel is, waarbij zij is uitgegaan van een actuele behoefte van 40 MHz per individuele lokale gebruiker. Mede op basis van deze actuele behoefte is ook gekozen voor een bandindeling van tweemaal 50 MHz aan frequentieruimte voor lokaal gebruik onder- en bovenin de 3,5 GHz-band. Deze afwegingen van de Minister acht de rechtbank, gelet op de door de Minister overgelegde onderzoeken, eveneens niet onredelijk. Indeling frequentieruimte 44. VodafoneZiggo betoogt dat de onderste 100 MHz van de 3,5 GHz-band moet worden bestemd voor vergunningen voor lokaal gebruik. Havenbedrijf, Schiphol, ECT en V&M betogen dat de Minister de frequentieruimte voor perceelgebonden netten voor lokaal gebruik had moeten bestemmen bovenin de 3,5 GHz-band, te weten van 3700/3720-3800 MHz. Deze partijen hebben in dit verband het volgende aangevoerd. Havenbedrijf meent dat de keuze voor het bestemmen van 50 MHz aan de onderkant van de 3,5 GHz-band voor lokaal gebruik niet doelmatig is, omdat de verwachting is dat in de toekomst de 3800-4200 MHz-band beschikbaar komt voor lokaal gebruik. Havenbedrijf stelt daarnaast dat besluit 2 in strijd komt met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Voor het bereiken van doelmatig frequentiegebruik is het volgens Havenbedrijf namelijk niet logisch of noodzakelijk om private netwerken bandbreedte onderin de 3,5 GHz-band toe te delen omdat juist mobiele netwerkoperators daarvoor geëquipeerd zijn. Volgens Schiphol is geen sprake van doelmatig frequentiegebruik, omdat van de 100 MHz aan toegekend spectrum voor lokaal gebruik waarschijnlijk minimaal 40 MHz niet kan worden gebruikt en alleen in de bovenkant van de 3,5 GHz-band maximaal 40 MHz aaneengesloten spectrum beschikbaar is. Verder stelt Schiphol dat het besluit in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb omdat de nadelige gevolgen van de gekozen bandindeling voor lokale gebruikers onevenredig zijn in verhouding tot de met besluit 2 te dienen doelen. ECT stelt dat in besluit 2 geen, althans, onvoldoende rekening is gehouden met de grote nadelige gevolgen van het ter beschikking stellen van slechts 50 MHz aaneengesloten frequentieruimte voor bedrijfsnetwerken bovenin de 3,5 GHz-band. Besluit 2 is volgens ECT daarom genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb. V&M stelt dat de splitsing van frequentieruimte voor lokaal gebruik in twee blokken van 50 MHz aan weerszijden van de band het onmogelijk maakt om een lokaal radionetwerk met hoge capaciteit te bouwen en deze te delen met meerdere gebruikers op hetzelfde terrein, omdat de zogenoemde ‘carrier aggregation’ gezien de tussenruimte van 300 MHz niet mogelijk is. Daarnaast meent V&M dat het blok van 3400-3450 MHz zeer beperkt bruikbaar is voor lokale bedrijfsnetwerken. 45. In haar verweerschrift heeft de Minister aangevoerd dat zij in de loop der tijd tot verschillende inzichten is gekomen. Zo bleek een bandindeling met 100 MHz aan frequentieruimte voor lokaal gebruik bovenin de band en daarmee indeling van het onderste deel van de band voor landelijke mobiele communicatie problematisch in verband met strengere beschermingseisen voor militaire radioplaatsbepalingssystemen die volgde uit Uitvoeringsbesluit 2019/235. Op basis daarvan gelden er stringente limieten, zogenoemde Block Edge Masks, voor de bescherming van radioplaatsbepalingssystemen van het Ministerie van Defensie in de onderliggende band van 3300-3400 MHz. Nadien had de Minister het voornemen tot een bandindeling met 100 MHz aan frequentieruimte voor lokaal gebruik onderin de band. Bij de voorbereiding van besluit 2 heeft de Minister naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen (opnieuw) uitgebreid onderzoek laten doen naar de behoefte aan frequentieruimte voor lokaal gebruik. Daarnaast heeft zij met verschillende (potentiële) gebruikers van deze frequentieruimte en andere relevante organisaties gesprekken gevoerd. Op basis van de resultaten van deze onderzoeken en de gevoerde gesprekken is de Minister ten aanzien van de frequentieruimte voor lokaal gebruik gekomen tot de volgende uitgangspunten:  Het is zeker dat op dit moment voor lokaal gebruik doorgaans nog geen 80 of 100 MHz aaneengesloten frequentieruimte noodzakelijk is om aan de huidige behoefte en aan die in de nabije toekomst te voldoen. 40 MHz per individuele gebruiker is voldoende om in de actuele behoefte te voorzien.  Het is de verwachting dat de behoefte aan spectrum voor lokaal gebruik in de toekomst zal toenemen, maar het is op dit moment niet goed vast te stellen wanneer of in welke mate dat zal gebeuren.  De beschermingseis die landelijk moet worden gehanteerd ter bescherming van de naastliggende radarband (de frequentieband onder 3400 MHz) zou bij een keuze voor landelijk gebruik onderin de 3,5 GHz-band een grote impact hebben (zowel qua fysieke omvang als qua energieverbruik) op de netwerkapparatuur die landelijke mobiele telecomaanbieders zouden kunnen inzetten. Met name het aspect van het energiegebruik was vanuit maatschappelijk oogpunt voor de Minister een relevant punt.  De boven de 3,5 GHz-band liggende band (3800-4200 MHz) wordt op termijn mogelijk op EU-niveau geharmoniseerd voor lokaal gebruik. Dit biedt perspectief om spectrum uit deze band te combineren met lokaal spectrum bovenin de 3,5 GHz-band om tot een groter blok aaneengesloten frequentieruimte te komen. Dit is niet mogelijk met lokaal spectrum onderin de 3,5 GHz band.  Het is radiotechnisch een logischere keuze om frequentieruimte voor lokaal gebruik onderin de 3,5 GHz-band te bestemmen in plaats van frequentieruimte voor landelijk gebruik, omdat (i) lokale gebruikers zendapparatuur zullen gebruiken met een fors lager uitgestraald vermogen dan zendapparatuur van mobiele netwerkoperators en (ii) de dichtheid van de opstelpunten van zendapparatuur van lokale gebruikers een stuk lager zal zijn dan die van mobiele netwerkoperators.  Lokale gebruikers hebben meer mogelijkheden dan mobiele netwerkoperators om qua uitstraling van zendapparatuur voorwaarden te scheppen waarmee aan de beschermingseisen voor radioplaatsbepaling wordt voldaan.  Een keuze voor aaneengesloten frequentieruimte óf aan de onderkant óf aan de bovenkant van de 3,5 GHz-band brengt een zeer uitdagende en tijdrovende migratie voor een deel van de bestaande vergunninghouders met zich, wat vrijwel zeker gevolgen zou hebben voor de veilingopzet en daarmee de planning. 46. Verkend is of een andere passende oplossing mogelijk is om de radioplaatsbepalingssystemen van Defensie te beschermen tegen schadelijke interferentie bij gebruik van het onderste deel van de 3,5Ghz-band door landelijke mobiele communicatie en te voldoen aan de vereisten op grond van het Uitvoeringsbesluit 2019/235. Na overleg met Defensie is gebleken dat een andere oplossing niet mogelijk is. Zo is het niet mogelijk om uitsluitend rondom vaste radioplaatsbepalingssystemen beschermingsmaatregelen te nemen, omdat er ook mobiele/verplaatsbare radioplaatsbepalingssystemen in gebruik zijn door Defensie. Daarnaast is het hanteren van een zogenoemde guard band door Defensie tussen 3390 en 3400 MHz niet bespreekbaar gebleken, gezien het belang van de radioplaatsbepalingssystemen voor luchtverkeers- en gevechtsbegeleiding en luchtverdedigingstaken. De Minister heeft door Dialogic en Plum Consulting onderzoek laten uitvoeren naar de noodzaak tot het beschermen van de militaire radioplaatsbepalingssystemen, hoe andere landen omgaan met deze bescherming, de mitigerende maatregelen die mogelijk zijn om te voldoen aan de grenswaarden en de beschikbaarheid van apparatuur voor lokale gebruikers. 47. De Minister heeft de stelling van Schiphol dat ook aan de bovenkant van het blok 3400-3450 MHz 10 MHz moet worden vrijgehouden weersproken. In het Uitvoeringsbesluit 2019/235 is de zogenoemde TDD-synchronisatiestructuur voorgeschreven als duplexmode. Indien Schiphol haar netwerkapparatuur synchroniseert middels de TDD-synchronisatiestructuur met de netwerkapparatuur van de mobiele netwerkoperators, is het hanteren van een guard band niet noodzakelijk.. Daarmee heeft de Minister deze stelling van Schiphol voldoende weersproken. 48. Alles overwegende is de Minister in besluit 2 gekomen tot een bandindeling waarbij 50 MHz aan de buitenranden van de 3,5 GHz-band is bestemd voor perceelgebonden netten voor lokaal gebruik. De Minister heeft daarbij overwogen dat zij zich in een spagaat bevindt en dat de gekozen bandindeling de minst problematische optie is, omdat de ontwikkeling van lokaal gebruik in de 3,5 GHz-band afhankelijk is van een aantal onzekere, toekomstige factoren, terwijl de Minister op grond van artikel 54, eerste lid, onderdeel a, van de Telecomcode gehouden is nu grote blokken in de 3,5 GHz-band te bestemmen voor de uitrol van 5G. Deze keuze is – zoals in besluit 2 is overwogen – een voorlopige. Deze voorlopige bandindeling heeft volgens de Minister drie evidente voordelen: (a) op een zo kort mogelijke termijn wordt 300 MHz bestemd voor landelijke mobiele communicatie, (b) met 2x50 MHz wordt voorzien in de actuele behoefte aan lokaal gebruik en rekening gehouden met behoefte aan lokaal spectrum in de nabije toekomst en (c) frequentieruimte voor lokaal gebruik boven- én onderin de 3,5 GHz-band maakt de migratie-opgave van bestaande lokale gebruikers overzichtelijker en dus haalbaarder in vergelijking met de alternatieve indelingen. 49. De Minister heeft nog bezien of twee alternatieven aantrekkelijk waren, namelijk (a) lokaal gebruik in 3400-3500 MHz, landelijk gebruik in 3500-3800 MHz en (b) lokaal gebruik in 3400-3420 MHz en 3720-3800 MHz, landelijk gebruik in 3420-3720 MHz. Deze varianten heeft de Minister verworpen. Zo heeft variant (a) als nadeel dat frequentieruimte voor lokaal gebruik in de toekomst niet kan worden gecombineerd met spectrum voor lokaal gebruik dat mogelijk beschikbaar komt in de band 3800-4200 MHz. Variant (b) heeft als belangrijk nadeel heeft dat drie lokale gebruikers die zich op dit moment onderin de 3,5 GHz-band bevinden te weinig bruikbaar spectrum zouden overhouden met 20 MHz aan frequentieruimte helemaal onderin de 3,5 GHz-band. In beide varianten kunnen noodzakelijke migraties voor aanzienlijke vertraging zorgen. De Minister meent dat de uiteindelijk gekozen variant van tweemaal 50 MHz aan de buitenranden ook doelmatig is, vanuit het perspectief dat de 3,5 GHz band zowel voor landelijk als lokaal gebruik wordt aangewend. Dat de onder (a) genoemde variant wellicht meer tegemoet komt aan de belangen van de mobiele netwerkoperators en de onder (b) wellicht meer tegemoet komt aan de belangen van Havenbedrijf en Schiphol, laat onverlet dat de variant waarvoor de Minister heeft gekozen volgens haar de meest doelmatige keuze is voor alle betrokken partijen. 50. De Minister heeft naar het oordeel van de rechtbank afdoende gemotiveerd waarom en hoe zij tot de keuze is gekomen tot een bandindeling waarbij 50 MHz aan de buitenranden van de 3,5 GHz-band is bestemd voor perceelgebonden netten voor lokaal gebruik. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien dat de Minister hierbij niet het waarborgen van doelmatig gebruik van frequentiegebruik voor ogen heeft gestaan. Daarbij merkt de rechtbank op dat zij – anders dan Havenbedrijf – niet vermag in te zien dat de wet eraan in de weg staat dat de Minister in haar afweging mede betrekt dat een bepaalde keuze een verhoogde mate van energieverbruik met zich brengt. Migratie bestaande vergunninghouders 51. KPN, VodafoneZiggo en Odido betogen dat besluit 2 onvoldoende waarborgen bevat voor de tijdige migratie van lokale vergunninghouders. De Minister heeft daar tegenover gezet dat in besluit 2 duidelijk is bepaald welk deel van de 3,5 GHz-band per 1 december 2023 is bestemd voor landelijke mobiele communicatie en welk deel voor lokaal gebruik. In het verlengde daarvan zijn migratiebesluiten genomen ten aanzien van de bestaande lokale vergunninghouders met een vergunning tot 1 september 2026, waarin is bepaald dat moet worden gemigreerd vóór 1 december 2023. De Minister meent dat zij zich daarmee voldoende heeft ingespannen om tijdige migratie van lokale vergunninghouders te waarborgen. VCS was de enige bestaande lokale vergunninghouder die, al vanaf de (voorgenomen) wijziging van het NFP in 2020, heeft aangegeven dat een migratie voor haar complex is en dat migratie voor 1 december 2023 voor haar nagenoeg onmogelijk is. Inmiddels heeft VCS haar beroep ingetrokken en aangegeven dat migratie voor haar wel mogelijk is voor 1 december 2023. Daar komt bij dat de mobiele netwerkoperators minder belang hebben bij migratie voor 1 december 2023 nu inmiddels duidelijk is dat de beoogde veiling wordt verschoven naar een latere datum. Het betoog van KPN VodafoneZiggo en Odido faalt daarom. 52. Verder heeft de Minister in reactie op een stelling van een van de partijen een gedeelte van een geanonimiseerd migratiebesluit overgelegd bij haar verweerschrift, zodat voor die partij geen onduidelijkheid meer bestaat over de relevante vergunningsvoorwaarden en het synchronisatievoorschrift. Perceelgebonden netten 53. VodafoneZiggo betoogt dat de definitie van een perceelgebonden net onvoldoende duidelijk is. VodafoneZiggo wil de zekerheid dat met een vergunning voor een perceelgebonden net geen openbare diensten kunnen worden aangeboden, omdat dit zou leiden tot concurrentievervalsing. ECT, Havenbedrijf en Schiphol betogen dat het technisch niet mogelijk en onwenselijk is om een radionetwerk steeds binnen de grenzen van het perceel van de vergunninghouder te (moeten) houden en dat door interferentie gevaarlijke situaties kunnen ontstaan. V&M heeft er bezwaar tegen dat lokaal gebruik, anders dan onder het oude NFP, is beperkt tot perceelgebonden netten, waardoor andere vormen van lokaal gebruik niet meer mogelijk zijn. Hierdoor wordt een partij als V&M beperkt in haar dienstverlening en wordt er spectrumruimte verspild. 54. Daarnaast wordt de keuze om alleen voor perceelgebonden netten nieuwe vergunningen te verstrekken volgens de Minister verklaard door de noodzaak om interferentie door de verschillende gebruikers te voorkomen. Wanneer de mobiele netwerkoperators gebruik gaan maken van de 3,5 GHz-band, zullen zij aanvankelijk, namelijk tot 1 september 2026, de datum waarop een aantal vergunningen van bestaande lokale gebruikers afloopt, beschermingsmaatregelen moeten treffen om interferentie met deze gebruikers te voorkomen. Vanaf 1 september 2026 is de situatie omgedraaid: dan moeten lokale partijen beschermingsmaatregelen treffen om interferentie met de mobiele netwerkoperators te voorkomen. Gelet op artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Tw, komt de Minister de bevoegdheid toe dit vast te leggen in een wijziging van het NFP. 55. Daargelaten dat de Minister meent dat besluit 2 niet dient om mobiele netwerkoperators als VodafoneZiggo te beschermen tegen concurrentievervalsing door aanbieders van perceelgebonden netten, ziet de Minister niet in dat VodafoneZiggo daarvoor hoeft te vrezen. Een perceelgebonden net ziet op een radiocommunicatienetwerk binnen een bedrijf of organisatie, of binnen meerdere bedrijven of organisaties die met elkaar samenwerken voor de exploitatie van één gezamenlijk radiocommunicatienetwerk. Het is dus niet zo dat anderen dan de betrokken bedrijven of organisaties zich kunnen abonneren op het netwerk en hierdoor de gevreesde concurrentievervalsing zou kunnen optreden. Dat wordt ook duidelijk gemaakt door de zin in de toelichting van besluit 2 dat het gebruik voor mobiele communicatie ten behoeve van openbare netwerken buiten de bestemming van een perceelgebonden net valt. De rechtbank oordeelt op grond daarvan dat de door VodafoneZiggo gestelde concurrentievervalsing ongegrond is. Verder wijst de rechtbank in dit verband nog op blz. 5 van het in oktober 2023 door de Minister vastgestelde Uitgiftebeleid voor perceel-gebonden netten in de 3400-3450 en 3750-3800 MHz band, waarin het volgende is opgenomen: “Het vergunde perceel-gebonden netwerk mag alleen worden gebruikt door een besloten groep van gebruikers. Dit betekent dat het netwerk uitsluitend en alleen mag worden ingezet voor communicatie tussen medewerkers en systemen binnen het bedrijf of de organisatie. Buitenstaanders kunnen geen gebruik maken van het netwerk en het aanbieden van een openbaar telecommunicatienetwerk is niet toegestaan. Dat houdt ook in dat de verplichtingen voor openbare telecommunicatienetwerken niet gelden voor perceel-gebonden netwerken, zoals de aankiesbaarheid van 112.” De rechtbank is daarom van oordeel dat het betoog VodafoneZiggo geen doel treft. 56. Wat betreft de gronden van ECT, Havenbedrijf en Schiphol heeft de Minister in haar verweerschrift het volgende aangevoerd. In zijn algemeenheid is het zo dat radiosignalen de eigenschap hebben zich ongeacht de afbakening van een bepaald perceel door de ruimte te bewegen. Dit betekent volgens de Minister echter niet dat de definitie en keuze voor perceelgebonden netten ondeugdelijk is. De beperking van een verzorgingsgebied verkleint in zijn algemeenheid wel de kans dat interferentie ontstaat met andere gebruikers. Daarenboven kunnen ook de gebruikers van een perceelgebonden net maatregelen treffen om te voorkomen dat de door hen uit te zenden signalen zodanig sterk zijn op of nabij de grens van het perceel, dat deze kunnen storen met signalen van gebruikers van frequentieruimte in aangrenzende percelen. Door de verlening van nieuwe vergunningen aan lokale gebruikers te beperken tot perceelgebonden netten kan de Minister binnen de beperkte ruimte die binnen de 3,5 GHz-band bestemd is voor lokaal gebruik, zoveel mogelijk vergunningen uitgeven aan meerdere gebruikers op verschillende geografische locaties. 57. De Minister heeft er verder in haar verweerschrift op gewezen dat de bandbreedte per vergunning zal worden afgestemd op de behoefte van de gebruiker. Aan gebruikers zal ook niet meer frequentieruimte worden vergund dan zij nodig hebben. Dat zou immers ondoelmatig zijn en dergelijke aanvragen worden met een beroep op artikel 3.18, eerste lid, onderdeel b, van de Tw (al dan niet gedeeltelijk) geweigerd. Om te zorgen dat zoveel mogelijk bedrijven en organisaties in Nederland op het perceel dat (vooral) zij gebruiken frequentieruimte kunnen benutten, wordt van de aanvragers verlangd dat zij gebruiksrechten kunnen overleggen voor het perceel of de in elkaars nabijheid gelegen percelen waarvoor zij een vergunning willen aanvragen. Gedacht moet worden aan eigendomsrechten of andere bewijzen van rechten tot gebruik van het perceel (zoals een huurovereenkomst) of de autorisatie van houders van dergelijke rechten. Ook zal, indien dat nodig is, van aanvragers die bij elkaar in de buurt liggen (denk aan aanvragers binnen het gebied van de haven van Rotterdam) worden verlangd dat zij onderling afspraken maken om te zorgen dat zij elkaar niet storen als dat noodzakelijk is om onderlinge interferentie te voorkomen. De Minister heeft in dit verband toegezegd dat de RDI daarbij waar nodig en/of gewenst een faciliterende rol zal innemen (door voornoemde aanvragers bijvoorbeeld uit te nodigen voor een gezamenlijke bespreking). Met deze manier van vergunnen kan dezelfde frequentieruimte meerdere malen worden uitgegeven, zelfs aan dicht bij elkaar liggende percelen. 58. Naar aanleiding van vragen van de rechtbank ter zitting heeft de Minister uiteengezet dat zij meent dat – net als in Duitsland – niet op voorhand sluitende waarborgen hoeven te worden opgelegd om de Rotterdamse haven, de containeropslag op de Maasvlakte en Schiphol te vrijwaren van iedere interferentie van aangrenzende percelen die gebruik maken van de bovenste of onderste band voor lokaal gebruik. Indien nodig kunnen de vergunninghouders gelet op artikel 3.21 van de Tw afspraken maken over gezamenlijk gebruik van dat deel van de frequentieruimte. Wanneer zij daar onderling niet uitkomen, kan de Minister gelet op artikel 12.10, eerste lid, van de Tw worden verzocht voorschriften te geven voor het tot stand brengen van een overeenkomst als bedoeld in artikel 3.21 van de Tw. De rechtbank overweegt hierover dat de Tw dus voorziet in de mogelijkheid van ex ante regulering. Van de kant van ECT, Havenbedrijf en Schiphol is onvoldoende gemotiveerd weersproken dat de door de Minister bedoelde vormen van samenwerking dan wel toezicht voldoende soelaas kunnen bieden voor eventuele interferentie op de grenzen van de percelen. De enkele verwachting dat dit het geval is, is in dit verband onvoldoende gelet op de voorbeelden uit andere lidstaten die de Minister heeft aangedragen. Evenmin is door hen aannemelijk gemaakt dat het technisch onmogelijk is hiervoor voorzieningen te treffen. De enkele omstandigheid dat de technische voorzieningen hoge investeringskosten meebrengen is in dit verband onvoldoende. Deze hoge kosten vormen belangen die de Minister kennelijk heeft afgewogen tegen een veelheid aan andere belangen en die afweging acht de rechtbank, gegeven de vele, vaak tegengestelde belangen, niet onredelijk. Gelet hierop faalt dit betoog van ECT, Havenbedrijf en Schiphol. 59. Wat betreft het bezwaar van V&M dat andere vormen van lokaal gebruik niet meer mogelijk zouden zijn, erkent de Minister dat de nieuw te verstrekken vergunningen voor lokaal gebruik inderdaad beperkt zijn tot perceelgebonden netten. Die keuze is, zoals gezegd, gemaakt om de relatief beperkte spectrumruimte die voor lokaal gebruik is bestemd zo veel als mogelijk te kunnen gebruiken. De Minister ziet daarom niet in dat spectrumruimte wordt verspild. Feit is wel dat lokaal gebruik binnen de 3,5 GHz-band anders wordt dan voorheen. Tegelijk kunnen, na migratie, de bestaande houders van een vergunning voor een lokaal, niet-besloten net met een looptijd tot 1 september 2026 tot die datum gebruik blijven maken van hun vergunning. Hun dienstverlening hoeft dus in ieder geval tot die datum niet te worden aangepast. Verder past de dienstverlening die V&M aanbiedt dan wel aan wil bieden op zichzelf ook binnen de bestemming van landelijke mobiele communicatie. Dat V&M zich niet wil gaan richten op de consumentenmarkt maar op wholesale en/of private netwerken, doet daar niet aan af. Naar het oordeel van de rechtbank past deze gemaakte keuze binnen de beoordelings- en beleidsruimte van de Minister. Vergunningverlening voor lokaal gebruik op volgorde van binnenkomst 60. Havenbedrijf, Schiphol, V&M en ECT stellen zich op het standpunt dat de vergunningen voor lokaal gebruik schaars zijn en de uitgifte van vergunningen op volgorde van binnenkomst van de aanvraag daarom niet passend of doelmatig is. Deze vorm van uitgifte zou onvoldoende garantie bieden op werkbare private netwerken. Ook betogen Havenbedrijf en Schiphol dat zij een regie- en coördinatierol zouden moeten hebben bij de verstrekking van vergunningen aan lokale gebruikers in het Havengebied respectievelijk Schiphol. 61. Op grond van artikel 3.10, tweede lid, van de Tw wordt de keuze van de Minister voor de toe te passen procedure, als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Tw, gemaakt met inachtneming van een of meer van de volgende doelen, naast het doel de mededinging te stimuleren: (a) waarborgen van de dekking; (b) verzekeren van de vereiste kwaliteit van elektronische communicatienetwerken en -diensten; (c) waarborgen van doelmatig gebruik van frequentieruimte; (d) stimuleren van innovatie en bedrijfsontwikkeling. Op grond van artikel 3.10, derde lid, van de Tw worden de procedures vergelijkende toets zonder een financieel bod, vergelijkende toets met inbegrip van een financieel bod, vergelijkende toets, zo nodig gevolgd door een veiling en veiling niet toegepast indien het redelijkerwijs te verwachten is dat de voor verdeling beschikbare frequentieruimte voldoende is om aan de vraag te voldoen. De Minister heeft er terecht op gewezen dat zij in de situatie dat geen sprake is van schaarste geen mogelijkheid heeft om van deze bepaling af te wijken en desondanks te kiezen voor één van deze procedures. 62. De definitie van perceelgebonden netten maakt dat het beoogde verzorgingsgebied ervan zich beperkt tot de percelen en de daarop gevestigde of te vestigen opstallen die het bedrijf, de organisatie of de samenwerkende bedrijven of organisaties in eigendom hebben, of waarop zij anderszins het recht hebben om deze te gebruiken voor functionele doeleinden. Gezien deze definitie is volgens de Minister redelijkerwijs te verwachten dat de voor verdeling beschikbare frequentieruimte voldoende is om aan de vraag te voldoen, aangezien de vraag naar frequentieruimte afhankelijk is van de plaats en op een specifieke plaats het aantal bedrijven en organisaties, en dus de vraag, beperkt zal zijn. Daar komt bij dat per plaats zowel in de onderste 50 MHz als in de bovenste 50 MHz van de 3,5 GHz-band frequentieruimte beschikbaar is. Als er dus op een bepaalde plaats al vraag zou zijn naar meer dan één vergunning voor perceelgebonden netten is het mogelijk dat ten minste twee vergunninghouders opereren op dezelfde plaats, één met een vergunning voor frequentieruimte in de onderste 50 MHz en één met een vergunning voor frequentieruimte in de bovenste 50 MHz. Gelet hierop heeft de Minister gekozen voor uitgifte van de vergunningen voor lokaal gebruik (perceelgebonden netten) op volgorde van binnenkomst als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Tw. De rechtbank ziet niet in dat de Minister hiermee buiten haar beleidsruimte is getreden omdat deze keuze leidt tot onevenredige uitkomsten. 63. Wat betreft de door Havenbedrijf en Schiphol bepleite regie- en coördinatierol bij de uitgifte van vergunningen heeft de Minister al in de toelichting op besluit 2 aangegeven dat zij een informele coördinerende rol door een logische entiteit of organisatie binnen een groter gebied, zoals bijvoorbeeld een haventerrein of industriegebied, mogelijk acht, voor zover deze neerkomt op vraagbundeling en een daaruit voortvloeiende coördinerende rol bij vergunningaanvragen. De Minister heeft er verder terecht op gewezen dat het de wettelijke taak van de RDI is om namens de Minister vergunningaanvragen te toetsen en te zorgen voor de coördinatie met andere radiodiensten. Er is dus geen ruimte om Havenbedrijf en Schiphol een verdergaande rol toe te delen. En – zoals hiervoor is overwogen – kan de Minister de vergunninghouders op hun verzoek dwingen de noodzakelijke afspraken te maken. 64. De rechtbank is van oordeel dat de Minister haar keuze voor vergunningverlening op volgorde van binnenkomst van de aanvragen voldoende heeft gemotiveerd. In navolging van de Minister merkt de rechtbank in dit verband nog op dat op volgorde van binnenkomst hier niet betekent ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’, maar alleen verwijst naar hoe vergunningen door de tijd in behandeling worden genomen. Alternatieve bandindeling 65. V&M betoogt dat de Minister met besluit 2 ten onrechte voorbij is gegaan aan een door haar gedaan voorstel voor een alternatieve indeling van de 3,5 GHz-band. Dit voorstel zou erin voorzien dat een deel van de 3,5 GHz-band, te weten 80 MHz tussen 3580-3660 MHz, zou moeten worden gereserveerd voor een 'open access operator' als zijzelf. Dit kavel zou middels een veiling moeten worden toegekend aan een nieuwkomer. Deze ‘open access operator’ zou de aanvullende verplichting opgelegd krijgen om open netwerktoegang te bieden aan elke derde marktpartij die een redelijk verzoek tot toegang indient. V&M stelt in haar beroepschrift dat de twee bestemmingen in de 3,5 GHz-band, te weten landelijk mobiel en lokaal gebruik, geen invulling geven aan de door de Minister nagestreefde bediening van een grote diversiteit aan vraag. Met de alternatieve bandindeling van V&M wordt in haar optiek wel invulling gegeven aan dit streven. Verder stelt V&M dat de alternatieve bandindeling van V&M het ondoelmatige gebruik van frequentieruimte niet kent, die besluit 2 wel kent. 66. De Minister heeft in besluit 2 gemotiveerd uiteengezet waarom zij geen aanleiding heeft gezien in te gaan op de wens van V&M, terwijl de Minister hier de nodige beoordelings- en beleidsruimte toekomt en er een negatief advies van de Autoriteit Consument (de ACM) ligt om spectrum te reserveren voor een nieuwe marktspeler, welk advies is overgenomen in de Nota Mobiele Communicatie. V&M heeft ter zitting er op gewezen dat de ACM in september 2023 heeft bepaald dat zij vooralsnog niet akkoord is met de voorgenomen overname van Youfone door KPN, omdat de ACM vreest dat de overname mogelijk negatieve gevolgen heeft voor de concurrentie. Volgens V&M brengt dit zeer recente standpunt van de ACM met zich dat de eerdere analyse van de ACM uit 2017 achterhaald is en daarom niet meer kan dienen als grond voor de afwijzing van het voorstel van V&M. Volgens V&M zou de Minister eerst opnieuw advies moeten vragen aan de ACM. Met de Minister merkt de rechtbank op dat besluiten inzake concentratietoezicht niet direct gevolgen hebben voor de bruikbaarheid van het eerdere advies van de ACM om geen spectrum te reserveren voor een nieuwe marktspeler als bedoeld door V&M. De rechtbank wijst er bovendien op dat de geldigheid van het advies van de ACM aan de Minister vijf jaar bedraagt en die termijn ten tijde van het nemen van besluit 2 nog niet was verstreken, terwijl het besluit waar V&M op heeft gewezen dateert van ruim ná het nemen van besluit 2. Het betoog faalt daarom. De mobiele netwerkoperators: 3450-3750 MHz 67. Uit de bespreking van de door diverse partijen aangevoerde gronden volgt dat besluit 2 stand houdt voor wat betreft de bestemming van het grootste deel van de 3,5 GHz-band (3450-3750 MHz) met ingang van 1 december 2023 voor (landelijke) mobiele communicatie. 68. Voor zover KPN betoogt dat de tijdige migratie van Defensie onvoldoende is gewaarborgd, verwerpt de rechtbank dit betoog. Zoals zij zelf aangeeft, zal voetnoot HOL008 per 1 december 2023 vervallen. Daarnaast heeft de Minister in haar verweerschrift gesteld dat voor satellietinterceptie door Defensie in de 3,5 GHz-band een passende internationale oplossing is gevonden. Zij heeft gesteld dat per 1 december 2023 geen bescherming meer zal worden geboden voor het passieve gebruik door Defensie in de 3,5 GHz-band door opheffing van de bestemming ‘vaste satellietverbindingen (ruimte naar aarde)’ en nationale voetnoot HOL008 die in de vorige versie van het NFP in de frequentieband 3400-3600 MHz waren opgenomen. Van dergelijk passief gebruik is per 1 december 2023 ook geen sprake meer gezien de gevonden internationale oplossing. Dit is in lijn met besluit 2 en de toelichting op besluit 2, zodat niet valt in te zien waarom besluit 2 de door Defensie te realiseren internationale oplossing per 1 december 2023 onvoldoende zou waarborgen. Overige gronden en vorderingen 69. Verschillende eiseressen hebben gronden aangevoerd die betrekking hebben op bepaalde passages uit de toelichting bij besluit 2, waarin wordt aangegeven dat over bepaalde onderwerpen nog besluitvorming moet plaatsvinden. De rechtbank overweegt daarover als volgt. Dat tegen de toelichting van besluit 2 geen zelfstandig beroep kan worden ingesteld, sluit niet uit dat de toelichting relevant kan zijn voor de beoordeling van besluit 2. De bestuursrechter kan echter niet (een onderdeel van) de toelichting vernietigen. Indien partijen bedenkingen hebben tegen de voorgenomen veiling van frequentieruimte in de band 3450-3750 MHz en het voornemen van de Minister om de vergunningen te laten lopen tot eind 2040, dan kunnen zij die bedenkingen aanvoeren tegen een nog te nemen bekendmakingsbesluit. De rechtbank wijst er ter voorlichting van partijen op dat de voorzieningenrechter nog recent heeft geoordeeld dat in dat kader eventueel ook een exceptieve toets mogelijk is van de door de Minister vast te stellen veilingregeling. Voor zover de Minister in de toelichting heeft aangegeven dat de bandindeling zal worden geëvalueerd, kan tegen dat voornemen in de voorliggende procedure niet worden opge komen. Eiseressen zullen eerst nadere (voorgenomen) besluitvorming hierover moeten afwachten voordat de bestuursrechter eventuele rechtsgevolgen die in het leven worden geroepen naar aanleiding van die evaluatie kan toetsen. De rechtbank zal deze gronden dus niet bespreken, want die raken niet aan de rechtsgevolgen van besluit 2. 70. Zoals in het verweerschrift terecht is opgemerkt, komt een aantal vorderingen of verzoeken van een aantal partijen in deze procedure niet in aanmerking voor toewijzing daarvan, alleen al omdat die ofwel niet raken aan de rechtmatigheid van besluit 2 ofwel vallen buiten de bevoegdheden die de bestuursrechter heeft. De rechtbank:  verklaart de beroepen van VodafoneZiggo, ECT en Odido tegen besluit 1 niet-ontvankelijk;  verklaart het beroep van Greenet tegen besluit 2 niet-ontvankelijk;  verklaart de beroepen van VodafoneZiggo, ECT, Odido, KPN, Schiphol, V&M en Havenbedrijf tegen besluit 2 ongegrond;  bepaalt dat de Minister het door VodafoneZiggo, Odido en ECT in 2021 betaalde griffierecht vergoedt tot een bedrag van € 360 aan ieder van hen;  veroordeelt de Minister in de proceskosten van VodafoneZiggo, Odido en ECT tot een bedrag van € 1.674 aan ieder van hen. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, voorzitter, en mr. E. Lunenberg en mr. J.M.W. van de Sande, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage I: Unierechtelijk, verdragsrechtelijk en wettelijk kader Richtlijn 2018/1972 Richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 45 Beheer van radiospectrum (…) 5. Onverminderd de tweede alinea zorgen de lidstaten ervoor dat alle soorten elektronischecommunicatiediensten kunnen worden aangeboden op het radiospectrum dat in overeenstemming met het Unierecht beschikbaar is verklaard voor elektronischecommunicatiediensten in hun nationale frequentietoewijzingsplannen. De lidstaten kunnen echter proportionele en niet-discriminerende beperkingen opleggen met betrekking tot de soorten elektronischecommunicatiediensten die worden aangeboden, ook, waar nodig, om te voldoen aan vereisten van de radioregelgeving van de ITU. Maatregelen die vereisen dat een elektronischecommunicatiedienst in een specifieke voor elektronischecommunicatiediensten beschikbare band wordt aangeboden, worden gerechtvaardigd door de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang zoals door de lidstaten in overeenstemming met de wetgeving van de Unie bepaald, zoals, maar niet beperkt tot: a) de veiligheid van het menselijk leven; (…) Een maatregel die het verlenen van iedere andere elektronischecommunicatiedienst in een specifieke band verbiedt, mag alleen worden opgelegd wanneer hij gerechtvaardigd is op grond van de noodzaak de veiligheid van het menselijk leven te beschermen. De lidstaten mogen een dergelijke maatregel in uitzonderingsgevallen ook uitvaardigen voor de verwezenlijking van andere doelstellingen van algemeen belang zoals door de lidstaten in overeenstemming met de wetgeving van de Unie gedefinieerd. Artikel 53 Gecoördineerde tijdschema’s betreffende toewijzingen 1. De lidstaten werken samen om het gebruik van het geharmoniseerde radiospectrum voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten in de Unie te coördineren, rekening houdend met de verschillende nationale marktsituaties. Dit kan onder meer inhouden dat één of, indien passend, meerdere gemeenschappelijke datums worden vastgesteld waarop het gebruik van specifiek geharmoniseerd radiospectrum moet worden toegestaan. 2. Indien geharmoniseerde voorwaarden zijn vastgesteld door middel van technische uitvoeringsmaatregelen overeenkomstig Beschikking nr. 676/2002/EG om het gebruik van radiospectrum voor draadlozebreedbandnetwerken en -diensten mogelijk te maken, staan de lidstaten het gebruik van dat radiospectrum zo spoedig mogelijk en uiterlijk 30 maanden na de vaststelling van die maatregel toe, of zo spoedig mogelijk na de opheffing van eventuele beslissingen om, bij wijze van uitzondering, alternatief gebruik op grond van artikel 45, lid 3, van deze richtlijn toe te staan. Dit geldt onverminderd Besluit (EU) 2017/899 en het initiatiefrecht van de Commissie om wetgevingshandelingen voor te stellen. 3. Een lidstaat mag de in lid 2 van dit artikel bedoelde termijn voor een specifieke band verlengen onder de volgende voorwaarden: a) voor zover gerechtvaardigd door een beperking van het gebruik van die band op basis van de doelstelling van algemeen belang bedoeld in punt a) of d) van artikel 45, lid 5; of (…) De betrokken lidstaat evalueert een dergelijke verlenging ten minste om de twee jaar. (…) Artikel 54 Gecoördineerde tijdschema’s betreffende toewijzingen voor specifieke 5G-banden 1. Voor terrestrische systemen die draadlozebreedbanddiensten kunnen leveren, nemen de lidstaten, wanneer dit noodzakelijk is om de uitrol van 5G te vergemakkelijken, uiterlijk 31 december 2020 alle passende maatregelen om: a) het gebruik van voldoende grote blokken in de band van 3,4 tot 3,8 GHz te reorganiseren en toe te staan; b) het gebruik mogelijk te maken van ten minste 1 GHz in de band van 24,25 tot 27,5 GHz, mits er sprake is van een duidelijke marktvraag en er geen aanzienlijke beperkingen zijn voor de migratie van bestaande gebruikers of het vrijmaken van banden. 2. De lidstaten kunnen de in lid 1 van dit artikel vastgelegde termijn indien gerechtvaardigd evenwel verlengen overeenkomstig artikel 45, lid 3, of artikel 53, lid 2, 3 of 4. 3. De maatregelen genomen op grond van lid 1 van dit artikel moeten in overeenstemming zijn met de geharmoniseerde voorwaarden die zijn vastgesteld door middel van technische uitvoeringsmaatregelen overeenkomstig Beschikking nr. 676/2002/EG.” Beschikking 2008/411/EG Beschikking 2008/411/EG van de Commissie van 21 mei 2008 betreffende de harmonisering van de 3400 - 3800 MHz-frequentieband voor terrestrische systemen die elektronischecommunicatiediensten kunnen verschaffen in de Gemeenschap luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 1 Deze beschikking beoogt de voorwaarden te harmoniseren voor de beschikbaarheid en het doelmatige gebruik van de 3 400-3 800 MHz-band voor terrestrische systemen die elektronischecommunicatiediensten kunnen verschaffen zonder afbreuk te doen aan de bescherming en de voorgezette exploitatie van andere bestaande toepassingen in deze band. Artikel 2 1. Uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van deze beschikking zorgen de lidstaten voor de toewijzing en beschikbaarstelling op niet-exclusieve basis van de 3 400-3 600 MHz-band aan terrestrische elektronischecommunicatienetwerken, in overeenstemming met de in de bijlage bij deze beschikking vermelde parameters. 2. De lidstaten wijzen vóór 1 januari 2012 de 3 600-3 800 MHz-band op niet-exclusieve basis toe aan terrestrische elektronischecommunicatienetwerken en stellen deze vervolgens beschikbaar, in overeenstemming met de in de bijlage bij deze beschikking vermelde parameters. 3. De lidstaten zorgen ervoor dat de in de leden 1 en 2 vermelde netwerken passende bescherming bieden aan systemen in aangrenzende banden. (…)” Uitvoeringsbesluit 2014/276/EU Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 2 mei 2014 tot wijziging van Beschikking 2008/411/EG betreffende de harmonisering van de 3400 - 3800 MHz-frequentieband voor terrestrische systemen die elektronischecommunicatiediensten kunnen verschaffen in de Gemeenschap luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Overwegende hetgeen volgt: (…) (9) Het bij Beschikking 2008/411/EG vastgestelde rechtskader voor het gebruik van de 3 400-3 800 MHz-frequentieband dient ongewijzigd te blijven en moet derhalve zorgen voor voortdurende bescherming van andere bestaande diensten in de frequentieband. Met name vereisen vaste satellietsystemen (fixed satellite services – FSS) met inbegrip van grondstations voortdurende bescherming door passende coördinatie door nationale autoriteiten, per afzonderlijk geval, tussen deze systemen en draadloze breedbandnetwerken en -diensten. (…) Artikel 1 Beschikking 2008/411/EG wordt als volgt gewijzigd: 1) Artikel 2 wordt vervangen door: “Artikel 2 1. Onverminderd de bescherming en de voortgezette exploitatie van ander bestaand gebruik in deze band wijzen de lidstaten de 3 400-3 800 MHz-frequentieband op niet-exclusieve basis toe aan terrestrische elektronischecommunicatienetwerken en stellen zij deze vervolgens beschikbaar, in overeenstemming met de in de bijlage vermelde parameters. Daarnaast behoeven de lidstaten de in de bijlage vermelde parameters niet toe te passen met betrekking tot gebruiksrechten voor terrestrische elektronischecommunicatienetwerken in de 3 400-3 800 MHz-frequentieband die bestaan op de datum van vaststelling van dit besluit, voor zover de uitoefening van deze rechten het gebruik van deze band overeenkomstig de bijlage niet in de weg staat. 2. De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 1 bedoelde netwerken passende bescherming bieden aan systemen in aangrenzende banden. (…)”. (…)” Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/235 Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/235 van de Commissie van 24 januari 2019 tot wijziging van Beschikking 2008/411/EG wat betreft een actualisering van relevante technische voorwaarden voor de 3400-3800 MHz-frequentieband luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Overwegende hetgeen volgt: (…) (11) Het rechtskader voor het gebruik van de 3400-3800 MHz-frequentieband zoals vastgelegd bij Beschikking 2008/411/EG moet ongewijzigd blijven in termen van de garantie op voortgezette bescherming binnen de band van andere bestaande diensten dan terrestrische elektronische communicatienetwerken. Met name moeten grondstations voor vaste satellietdiensten (ruimteaarde), als ze in de band behouden blijven, voortgezette bescherming krijgen door passende coördinatie tussen deze systemen en draadloze breedbandnetwerken die op nationaal niveau en ad-hoc worden beheerd. (…) Artikel 1 Beschikking 2008/411/EG wordt als volgt gewijzigd: (1) in artikel 2 wordt lid 1 vervangen door: “1. Onverminderd de bescherming en de voortgezette exploitatie van ander bestaand gebruik in deze band wijzen de lidstaten de 3400-3800 MHz-frequentieband op niet-exclusieve basis toe aan terrestrische elektronischecommunicatienetwerken en stellen zij deze beschikbaar, in overeenstemming met de in de bijlage vermelde parameters.”; (…)” Telecommunicatiewet De Telecommunicatiewet luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 3.1 1. Onze Minister stelt na overleg met Onze Minister wie het mede aangaat, een frequentieplan en wijzigingen daarvan vast. 2. Het frequentieplan bevat in ieder geval: a. de bestemmingen van te onderscheiden frequentiebanden, b. de aanwijzing van frequentiebanden waarbinnen onder verantwoordelijkheid van Onze Minister wie het mede aangaat bij regeling van Onze Minister aan te wijzen publieke taken worden uitgevoerd, c. de aanwijzing van frequentiebanden waarbinnen de vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte ten behoeve van het verzorgen van taken op het gebied van de publieke mediadienst bedoeld in artikel 1.1 van de Mediawet 2008, worden verleend zonder toepassing van een van de procedures, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, d. de aanwijzing van frequentiebanden waarbinnen voor bepaalde bestemmingen frequentieruimte al dan niet tezamen met categorieën van radioapparaten als bedoeld in artikel 3.9, onder b, en al dan niet met een meldingsplicht, zonder vergunning mag worden gebruikt, e. de aanwijzing van frequentiebanden waarbinnen frequentieruimte voor bepaalde bestemmingen niet zonder vergunning mag worden gebruikt, alsmede de aanduiding of vergunningen worden verleend met toepassing van de procedure, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onder a, onderscheidenlijk b, dan wel na een nader te maken keuze tussen een veiling of vergelijkende toets, f. de aanwijzing van frequentiebanden waarbinnen in bij besluit van Onze Minister nader aan te wijzen geografische gebieden frequentieruimte uitsluitend mag worden gebruikt voor het ontvangen van signalen, en g. de aanwijzing van frequentiebanden binnen welke voor bepaalde bestemmingen medegebruik kan worden opgelegd, met dien verstande dat de aanwijzing, bedoeld in onderdeel e, uitsluitend wordt gedaan voor zover dat nodig is om: 1°. te voldoen aan een bindende internationale overeenkomst betreffende het gebruik van frequentieruimte; 2°. in die frequentiebanden: – schadelijke interferentie te vermijden, – de technische kwaliteit van elektronische communicatienetwerken en -diensten te verzekeren, – een doelmatig gebruik van frequentieruimte te waarborgen, of – andere doelstellingen van algemeen belang te vervullen. 3. Bij de bestemming en de aanwijzing van frequentiebanden, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a en e, kunnen ten behoeve van elektronische communicatienetwerken en -diensten in het frequentieplan proportionele en niet-discriminerende beperkingen worden opgelegd met betrekking tot de te gebruiken technologie indien dat nodig is om: a. schadelijke interferentie te vermijden; b. de volksgezondheid te beschermen tegen elektromagnetische velden; c. de technische kwaliteit van de dienst te garanderen; d. te zorgen voor zoveel mogelijk gedeeld gebruik van de radiofrequenties; e. een doelmatig gebruik van frequentieruimte te waarborgen; f. een doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken; g. te voldoen aan een bindende internationale overeenkomst betreffende het gebruik van frequentieruimte. 4. Bij de bestemming en de aanwijzing van frequentiebanden, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a en e, kunnen in het frequentieplan proportionele en niet-discriminerende beperkingen worden opgelegd met betrekking tot de soorten elektronische communicatiediensten die worden aangeboden indien dat nodig is om te voldoen aan een bindende internationale overeenkomst betreffende het gebruik van frequentieruimte of om een doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken. 5. Als een doelstelling van algemeen belang als bedoeld in het derde lid, onderdeel f, en het vierde lid, worden in ieder geval aangemerkt: a. de veiligheid van het menselijk leven; b. de bevordering van sociale, regionale of territoriale samenhang; c. het doelmatig gebruik van frequentieruimte; d. het bevorderen van de culturele en taalkundige diversiteit en het pluralisme van de media. 6. 71. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van Greenet tegen besluit 2 niet-ontvankelijk is en dat de beroepen van VodafoneZiggo, ECT en Odido tegen besluit 1 niet-ontvankelijk zijn. 72. Uit het voorgaande volgt verder dat de beroepen van VodafoneZiggo, ECT, Odido, KPN, Schiphol, V&M en Havenbedrijf tegen besluit 2 ongegrond zijn. 73. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat de Minister het door VodafoneZiggo, Odido en ECT betaalde griffierecht vergoedt. Zij hebben immers beroep ingesteld tegen besluit 1, terwijl de Minister dit besluit heeft vervangen door besluit 2. Dat hun beroep tegen besluit 1 wegens het vervallen van procesbelang niet-ontvankelijk is, staat niet in de weg aan toepassing van artikel 8:74 van de Awb. De overige partijen hebben op geen enkel punt gelijk gekregen, zodat de Minister het door hen betaalde griffierecht niet hoeft te vergoeden. 74. Voor de proceskosten komt de rechtbank tot eenzelfde weging als met betrekking tot het griffierecht. De Minister dient dus de proceskosten van VodafoneZiggo, Odido en ECT te vergoeden. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen zij een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837. Omdat de zaken – mede gelet op de loop van de procedure – een zeer zwaar gewicht hebben, is op de waarde een factor van 2 toegepast. Zij krijgen echter alleen een procespunt voor het indienen van het beroepschrift. Omdat hun beroep van rechtswege tegen besluit 2 – voor zover dat nog in geschil is – ongegrond is, krijgen zij geen proceskosten voor het indienen van een zienswijze tegen besluit 2 en het verschijnen ter zitting. De vergoeding voor een ieder van hen bedraagt dan € 1.674.