ECLI:NL:RBROT:2022:10080

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 22/1189 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2022 in de zaak tussen Salland Broadcasting B.V. (Salland), eiseres (gemachtigde: M. Schaufeli) en De Minister van Economische Zaken en Klimaat (de Minister), verweerder (gemachtigden: mr. S. Brouwer, mr. E. Hofman en M. ten Cate) Bij besluit van 3 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft de Minister de eerder aan Radio Exploitatie Noord Nederland B.V. (de vergunninghouder) overgedragen verlengingsvergunning voor analoge niet-landelijke commerciële radio-omroep (kavel B19) gewijzigd. De wijziging in Bijlage A bestaat er uit dat het opstelpunt van de frequentie 93,1 MHz op verzoek van de vergunninghouder wordt verplaatst van Bathmen naar Deventer. Bij besluit van 27 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Salland gegrond verklaard ten aanzien van de grond dat er internationale coördinatie had moeten plaatsvinden. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Salland heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De vergunninghouder is uitgenodigd als partij deel te nemen aan het geding. De vergunninghouder heeft hierop niet gereageerd. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voorts is namens Salland verschenen A.A. van de Langenberg. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. M. van Baaren en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 24 november 2022. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Bijlage Richtlijn (EU) 2018/1972 (Telecomcode) Artikel 18 Wijziging van rechten en verplichtingen 1. De lidstaten zorgen ervoor dat de rechten, voorwaarden en procedures inzake algemene machtigingen en gebruiksrechten voor radiospectrum of voor nummervoorraden of rechten om faciliteiten te installeren alleen kunnen worden gewijzigd in objectief met redenen omklede gevallen en op evenredige wijze, in voorkomend geval rekening houdend met de specifieke voorwaarden die van toepassing zijn op de overdraagbare gebruiksrechten voor radiospectrum of voor nummervoorraden. 2. Tenzij de voorgestelde wijzigingen minimaal zijn en daarover overeenstemming is bereikt met de houder van de rechten of van de algemene machtiging, zal het voornemen om dergelijke wijzigingen aan te brengen, op passende wijze worden bekendgemaakt. Aan belanghebbende partijen, met inbegrip van gebruikers en consumenten, wordt een adequate termijn toegekend om hun standpunt met betrekking tot de voorgestelde wijzigingen kenbaar te maken. Die termijn bedraagt behalve in uitzonderlijke gevallen ten minste vier weken. Wijzigingen worden openbaar gemaakt, met vermelding van de redenen daarvoor. Final Acts bij de Radio Regulations van de Wereld Radioconferentie uit 1984 van de International Telecommunication Union ARTICLE 4 Procedure Concerning Modifications to the Plan (…) 4.2.1 Any administration proposing to modify the characteristics of an assignment appearing in the Plan or to add a new assignment to the Plan shall obtain the agreement of any other administration whose services are likely to be affected. (…) 4.2.3 Administrations shall seek the agreement of other administrations preferably directly or, when this is not possible, by applying the procedure contained in this article. 4.2.4 The agreement mentioned in section 4.2.1 is not required if: a. a) the proposed modification relates to a reduction in effective radiated power or to other changes which would not increase the level of interference to services of other countries; or b) the distances from the station under consideration to the nearest points on the boundaries of other countries, the administrations of which are Contracting Members, are equal to or greater than the limits indicated in Annex 4; or c) the proposed modification relates to a change in the site of the station and the distance between the actual site of the transmitter and the site indicated in the Plan is no greater than: – 15 km for transmitters having a total e.r.p. greater or equal than 1 kW; – 5 km for transmitters having a total e.r.p. less than 1 kW; provided that the change in topographical conditions does not increase the probability of interference caused to the stations of other countries. (…) 4.7 Elimination of harmful interference If a change, although made in accordance with the provisions of this Article, causes harmful interference to services of other Contracting Members, the administration which has made the change shall take the requisite action to eliminate such interference. Radio Regulations 2020 4.4 Administrations of the Member States shall not assign to a station any frequency in derogation of either the Table of Frequency Allocations in this Chapter or the other provisions of these Regulations, except on the express condition that such a station, when using such a frequency assignment, shall not cause harmful interference to, and shall not claim protection from harmful interference caused by, a station operating in accordance with the provisions of the Constitution, the Convention and these Regulations. Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:2 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. (…) Artikel 3:40 Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt. Artikel 3:41 1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. (…) Artikel 3:42 De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze. Artikel 4:8 1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. (…) Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Artikel 7:11 1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. 2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Artikel 8:69a De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Artikel 8:81 1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. (…) Artikel 8:85 1. De voorzieningenrechter kan in zijn uitspraak bepalen wanneer de voorlopige voorziening vervalt. 2. De voorlopige voorziening vervalt in ieder geval zodra: a. de termijn voor het instellen van beroep bij de bestuursrechter tegen het besluit dat op bezwaar of in administratief beroep is genomen, ongebruikt is verstreken, b. het bezwaar of het beroep is ingetrokken, of c. de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan. Artikel 8:86 1. Inleiding 1. In deze procedure staat de vraag centraal of de Minister terecht heeft toegestaan om het opstelpunt van de frequentie 93,1 MHz behorende bij de vergunning voor kavel B19 te verplaatsen van Bathmen naar Deventer. Wettelijk kader 2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Voorgeschiedenis 3.1. In 2003 is de vergunning voor kavel B19 verleend aan de besloten vennootschap Hotradio B.V. (hierna: Hotradio). De samenstelling van kavel B19 zag er toen als volgt uit: Het demografisch bereik voor kavel B19 bedroeg in 2003 1,60%. Het geografisch bereik van kavel B19 in 2003 volgt uit het plaatje dat op de CD-ROM stond van het aanvraagdocument uit 2003 (zie afbeelding 1 op blz. 3 van het verweerschrift). 3.2. Onder de FM-Gedragslijn 2013 was het mogelijk dat vergunninghouders voorstellen indienden voor het toevoegen van zogenoemde netgebonden frequenties om hun netwerk te verbeteren. In 2015 is onder andere de frequentie Bathmen 93,1 MHz toegevoegd aan kavel B19. Dit is een netgebonden frequentie van de frequentie 93,5 MHz in Markelo (voorheen Lochem). De FM-Gedragslijn 2013 is stopgezet per 1 september 2015, omdat vanaf deze datum de voorbereidingen voor de verlenging van de commerciële radio-omroepvergunningen per 1 september 2017 van start gingen. Hiervoor was het noodzakelijk om de waarde van de vergunningen te bepalen en daarvoor was het nodig dat de exacte omvang van de kavels vaststond. 3.3. Op 22 december 2017 is, op aanvraag van Hotradio, de FM-vergunning voor kavel B19 tijdelijk gewijzigd doordat toestemming was verleend om de opstelplaats van frequentie 93,1 MHz in Bathmen tijdelijk te verplaatsen naar Deventer tot 1 april 2018, inclusief aanpassing van het zendvermogen en de antennehoogte. De aanvraag was in dit geval gekwalificeerd als een verzoek tot noodzakelijke aanpassing. Tegen dit besluit hebben de Vereniging ter bevordering en ondersteuning van Kleine Regionale Commerciële Omroepen (KRCO) en Hotradio bezwaar gemaakt. In het besluit op bezwaar van 17 april 2018 is onder andere overwogen dat er geen netgebondenheid meer bestaat door verplaatsing van de frequentie 93,1 MHz van Bathmen naar Deventer. Hierdoor was de wijziging niet toegestaan. 3.4. In 2019 is de vergunning voor kavel B19 en de bijbehorende vergunning voor digitale radio-omroep met toestemming van de Minister overgedragen van Hotradio naar de huidige vergunninghouder. In 2020 is het opstelpunt van de frequentie 93,5 MHz in Markelo (voorheen Lochem) verplaatst naar een andere locatie in Markelo in het kader van stormschade en veiligheid. Dit betreft een reguliere verplaatsing. Besluitvorming van de Minister 4.1. In juli 2021 heeft de vergunninghouder verzocht om toestemming voor verplaatsing van het opstelpunt van frequentie 93,1 MHz in Bathmen behorende bij de vergunning voor kavel B19 naar Deventer, welke verplaatsing bij het primaire besluit is vergund. Nadat Salland op de hoogte is geraakt van het primaire besluit heeft zij bezwaar gemaakt, waarna de Minister het bestreden besluit heeft genomen. Daartoe heeft de Minister onder meer het volgende in aanmerking genomen. 4.2. De reden voor de verplaatsing is dat het opstelpunt in Bathmen niet voldeed aan de wensen van de operator. Op het opstelpunt in Bathmen is sprake van een slechte stroomvoorziening, bodemvervuiling waardoor kabels niet kunnen worden ingegraven en er is geen vaste datacapaciteit aanwezig. Dit geval ziet op een regulier wijzigingsverzoek, waarop het reguliere wijzigingskader is toegepast. Dat kader is als volgt:  Er wordt beoordeeld of er sprake is van een af- of toename van het demografisch bereik ten opzichte van het demografisch bereik bij de initiële uitgifte. Een marginale toename wordt toegestaan. Hierop is de volgende situatie uitgezonderd; in het geval onder de FM-gedragslijn een hoger demografisch bereik is bereikt dan zonder die FM-gedragslijn kan worden toegestaan, is een meer dan marginale verlaging van dat bereik geoorloofd.  Er wordt getoetst of er sprake is van een af- of toename van het geografisch bereik. Daarnaast wordt ook de verplaatsingsafstand betrokken bij de overweging. Aan het geografisch bereik en aan de verplaatsingsafstand worden minder gewicht toegekend dan aan het demografisch bereik. Als er sprake is van een netgebonden frequentie, dan wordt er getoetst of er na de wijziging sprake is van netgebondenheid met een andere frequentie uit het netwerk (pixelschade).  Als sprake is van verplaatsing van een netgebonden frequentie wordt eveneens getoetst of sprake blijft van geografische overlap met het groene of paarse gebied van een andere frequentie van die vergunning. 4.3. Volgens de Minister is het demografisch bereik ten opzichte van de initiële uitgifte in 2003 niet toegenomen door de verplaatsing waartegen bezwaar wordt gemaakt. Het huidige demografisch bereik ligt 0,35% lager dan het oorspronkelijke demografisch bereik (1,60%). Er wordt voldaan aan de toetsingscriteria waarmee invulling wordt gegeven aan artikel 3.19 van de Telecommunicatiewet. Er is daarom geen sprake van een wijziging van betekenende mate van het demografisch bereik. De verplaatsing naar Deventer heeft ervoor gezorgd dat het bereik iets verder van het oorspronkelijke verzorgingsgebied gebied is dan toen de frequentie nog in Bathmen stond. De afstand tussen de zender Bathmen en Deventer bedraagt 7,9 kilometer. Geografisch gezien vindt er een toename plaats van 11,1 km2, wat neerkomt op een toename van 2,37%. Ondanks deze toename wordt er voldaan aan het gehanteerde toetsingskader. Uit het toetsingskader volgt dat het geografisch bereik en de verplaatsingsafstand minder zwaar wegen dan het demografisch bereik. Omdat het demografisch bereik in dit geval afneemt en de toename van het geografisch bereik marginaal is, meent de Minister dat er geen sprake is van een wijziging van betekenende mate van het geografisch bereik. De frequentie 93,1 MHz is netgebonden met frequentie 93,5 MHz in Markelo. In de beslissing op bezwaar uit 2018, waarnaar Salland verwijst, is overwogen dat wijziging toen niet mogelijk was, omdat er door de verplaatsing van de zender naar Deventer geen netgebondenheid meer was met frequentie 93,5 MHz in Markelo. Op 29 april 2020 is een verplaatsingsverzoek ingediend door de vergunninghouder van kavel B19 om het opstelpunt van frequentie 93,5 MHz te verplaatsen naar een andere locatie in Markelo. Bij besluit van 20 mei 2020 is ingestemd met dit verplaatsingsverzoek. Na de verplaatsing bevindt de zender zich nog steeds in Markelo, maar het opstelpunt is over een afstand van 6,5 km verplaatst. Deze verplaatsing heeft tot gevolg dat nog steeds sprake is van netgebondenheid na de verplaatsing van het opstelpunt van de frequentie 93,1 MHz naar Deventer. Na de verplaatsing is er nog steeds sprake van netgebondenheid met de frequentie 93,5 MHz in Markelo. Tevens is er sprake van overlap met het paarse gebied. 4.4. Volgens de Minister slaagt de bezwaargrond van Salland dat in strijd met de Final Acts bij de Radio Regulations van de Wereld Radioconferentie uit 1984 van de International Telecommunication Union (ITU-Verdrag Geneve 1984) ten onrechte geen internationale coördinatie heeft plaatsgevonden. Niettemin mocht de verplaatsing worden toegestaan op grond van artikel 4.4 van de Radio Regulations 2020. Op basis daarvan is het namelijk mogelijk om een vergunning uit te geven op basis van non-interference zolang de internationale coördinatie niet heeft plaatsgevonden of is afgerond. Bij het bestreden besluit heeft de Minister met het oog hierop besloten het volgende voorschrift op te nemen in de vergunning: “Bescherming en interferentie Voor de frequentie 93,1 MHz geldt: 1. Dat de vergunninghouder het gebruik van de frequentieruimte staakt of beperkt, als in dat gebied ontoelaatbare storing plaatsvindt die niet in overeenstemming is met bestaande rechten. 2. Dat de vergunninghouder geen aanspraak heeft op enigerlei vorm van bescherming of compensatie van het gebruik van frequentieruimte indien er verstoring plaatsvindt in overeenstemming met bestaande rechten. 3. De vergunninghouder dient er rekening mee te houden dat gedurende de vergunningsperiode de technische parameters van deze frequentie gewijzigd kunnen worden in het kader van doelmatig frequentiegebruik.” Procesbelang 5. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat Salland geen procesbelang meer heeft. Daartoe is aangevoerd dat na aandringen van KRCO, waarvan Salland lid is, een veiling voor niet-landelijke vergunningen met een lokaal bereik heeft plaatsgevonden en Salland daarbij de kavels B42 (Apeldoorn) en B51 (Emmeloord) heeft bemachtigd, terwijl de vergunning voor B19 opnieuw wordt verleend om niet aan de enige aanvrager, de huidige vergunninghouder. Ter zitting heeft Salland daartegen ingebracht dat, nu zijzelf inmiddels beschikt over een nieuwe vergunning voor kavel B42, haar bereik grenst aan dat van het verplaatste opstelpunt van de frequentie 93,1 MHz van Bathmen naar Deventer. Dit heeft voor haar het ongewenste gevolg dat zij niet haar opstelpunt zal kunnen verplaatsen richting Deventer vanwege interferentie die dan zal optreden, terwijl zij – naar zij heeft gesteld – geen gebruik kan maken van het huidige opstelpunt in Apeldoorn voor kavel B42. De rechtbank zal om die reden ervan uitgaan dat Salland ten minste nog enig procesbelang heeft bij haar beroep. De rechtbank voegt hier aan toe dat het feitelijk (proces)belang moet worden onderscheiden van de vraag of verweerder gehouden is rekening te houden met de omstandigheid dat Salland stelt geen gebruik te kunnen maken van het huidige opstelpunt in Apeldoorn. Onbehoorlijk bestuur en openbaarmaking? 6. De stelling van Salland dat sprake is van onbehoorlijk bestuur omdat het voornemen tot het nemen van het primaire besluit niet is bekendgemaakt door publicatie in de Staatscourant, merkt de rechtbank in de eerste plaats aan als een betoog dat zij niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen. In het verweerschrift heeft de Minister zich op het standpunt gesteld dat weliswaar artikel 18 van Richtlijn (EU) 2018/1972 en artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn geschonden, maar dat dit verzuim kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat Salland daardoor niet is benadeeld. De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder, want Salland is in de bezwaarfase alsnog in de gelegenheid gesteld haar bezwaren schriftelijk en op een hoorzitting toe te lichten, zodat het verzuim is hersteld. Omdat dit verzuim reeds in bezwaar is hersteld, leidt de toepassing van artikel 6:22 van de Awb niet tot griffierechtvergoeding of een proceskostenveroordeling. 7. Voor zover Salland heeft willen betogen dat het primaire besluit niet in werking is getreden omdat het niet is bekendgemaakt in de Staatscourant, faalt dit betoog. Uit artikel 3:40 van de Awb volgt dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt. Anders dan Salland stelt, is de Minister niet verplicht het primaire besluit te publiceren in de Staatscourant. De Bekendmakingswet in verbinding met artikel 3:42 van de Awb is niet van toepassing, want het primaire besluit is wel tot een of meer belanghebbenden gericht. Door de toezending van het primaire besluit aan de aanvragende vergunninghouder heeft, gelet op artikel 3:41, eerste lid, van de Awb, bekendmaking plaatsgehad. Naar vaste rechtspraak doet het niet toezenden van een besluit aan andere belanghebbenden er niet aan af dat het is bekendgemaakt door toezending aan de vergunninghouder (vgl. ECLI:NL:RVS:2016:2560 en ECLI:NL:RVS:2022:1239). Voor zover die belanghebbenden daardoor later op de hoogte raken van het besluit, kan dit leiden tot een verschoonbare termijnoverschrijding bij het maken van bezwaar. De rechtbank stelt vast dat de Minister het buiten de termijn ingediende bezwaarschrift ontvankelijk heeft verklaard. Of dit terecht is gebeurd wordt niet meer door de bestuursrechter getoetst (zie bijv. ECLI:NL:CRVB:2021:1500 en ECLI:NL:CBB:2021:931). Dat met de enkele toezending van het primaire besluit aan de vergunninghouder mogelijk niet is voldaan aan het slotgedeelte van het tweede lid van artikel 18 van Richtlijn (EU) 2018/1972, maakt het voorgaande niet anders, want die richtlijn bepaalt niet welke gevolgen dienen te worden verbonden aan het nalaten een besluit openbaar te maken. 8. Wat Salland verder heeft aangevoerd over handelen in strijd met de eisen van behoorlijk bestuur behoeft geen afzonderlijke bespreking, want de aangevoerde argumenten zien op de vraag of sprake is van een wijziging van het object van vergunning. Dat is een inhoudelijke vraag die partijen verdeeld houdt en die komt hierna aan de orde. Wijziging van het object van de vergunning? 9.1. Ten aanzien van het betoog van Salland dat het object van de vergunning door de verplaatsing van het opstelpunt van de frequentie 93,1 MHz van Bathmen naar Deventer is veranderd zodat verplaatsing niet mag worden toegestaan, is de rechtbank van oordeel dat dit niet slaagt. De Minister heeft bij het bestreden besluit en in zijn verweerschrift uiteengezet dat een aanvraag om wijziging van een vergunning kan worden gehonoreerd als het object van de vergunning niet in betekenende mate wordt gewijzigd. Ook heeft hij zoals hierboven onder 4.2 en 4.3 is weergegeven ‑ uiteengezet aan welke elementen daarbij wordt getoetst en gesteld dat de wijziging voldoet aan deze elementen. Naar het oordeel van de rechtbank berust daarmee de besluitvorming op een afdoende motivering, terwijl wat Sallland daartegen heeft aangevoerd om de volgende redenen niet slaagt. 9.2. Om meerdere redenen slaagt het beroep van Salland op de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 24 juli 2002 (ECLI:NL:RBROT:2002:AE5810) niet. Ten eerste betreft deze uitspraak een uitspraak op een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb en niet een uitspraak als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb waarin tevens op de hoofdzaak is beslist. Een uitspraak inzake een voorlopige voorziening is niet bindend in de hoofdzaak, zo blijkt ook uit artikel 8:85 van de Awb, waaruit volgt dat een voorlopige voorziening uiterlijk vervalt nadat de bestuursrechter uitspraak doet in de hoofdzaak. Tegen zo’n uitspraak van de voorzieningenrechter staat daarom geen rechtsmiddel open. Ten tweede zou een onherroepelijke uitspraak van de bestuursrechter in de bodemzaak slechts gezag van gewijsde hebben in de desbetreffende zaak en niet daarbuiten. Voor zover de Minister heeft gewezen op een reeks uitspraken van de hogerberoepsrechter, volgt daaruit dat aan die uitspraken de verwachting kan worden ontleend hoe de bestuursrechter in een vergelijkbaar geschil zal oordelen. In dit geval heeft de Minister diverse uitspraken aangehaald waaruit volgt dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven van oordeel is dat het object van de vergunning niet door de concrete frequenties waarover wordt uitgezonden wordt gevormd, maar door het recht van de vergunninghouder om een deel van het frequentiespectrum te mogen gebruiken (bijv. ECLI:NL:CBB:2006:AV3464 en ECLI:NL:CBB:2014:31). De rechtbank ziet geen aanleiding om nu tot een andere uitleg te komen dan het College heeft gedaan. 9.3. Het object van de vergunning wijzigt indien er sprake is van een wijziging in betekenende mate. Voor de beoordeling of er sprake is van een wijziging in betekenende mate wordt gekeken naar de toename van het demografisch en/of geografisch bereik en of de frequentie deel uitmaakte van de oorspronkelijke vergunning. Bij beantwoording van de vraag of er sprake is van een wijziging van het object van de vergunning, wordt naar vaste rechtspraak naar de uitbreiding van het verzorgingsgebied – dat wil zeggen het groene gebied – gekeken en niet naar het paarse gebied (bijv. ECLI:NL:CBB:2009:BJ9248 en ECLI:NL:CBB:2019:353). De rechtbank ziet geen aanleiding om nu tot een andere uitleg te komen. De rechtbank wijst in dit verband in navolging van de Minister nog op haar uitspraak van 17 augustus 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:6330, punten 13.2 en 13.3), die in hoger beroep is bevestigd (ECLI:NL:CBB:2019:172). Gelet hierop gaat de rechtbank voorbij aan de stelling van Salland dat de vergunninghouder op deze wijze haar verzorgingsgebied feitelijk groter maakt (zie in dit verband ook de afbeeldingen 3 en 4 op blz. 26 in het verweerschrift). Bij het bestreden besluit en in het verweerschrift is voorts op toereikende wijze uiteengezet dat de situatie in relevante mate is gewijzigd ten opzichte van het eerdere verplaatsingsverzoek eind 2017. De rechtbank gaat voorts voorbij aan wat Salland heeft aangevoerd over een noodverplaatsing, want er is geen sprake van een noodverplaatsing. Heroverweging en non-interference 10.1. Met betrekking tot de stelling van Salland dat de Minister niet op basis van non-interference heeft kunnen komen tot zijn besluitvorming in bezwaar, oordeelt de rechtbank als volgt. 10.2. Het bestuursorgaan dat een bezwaar geheel of gedeeltelijk gegrond verklaard, moet gelet op artikel 7:11, tweede lid, van de Awb voor het primaire besluit geheel of ten dele een nieuwe beslissing in de plaats te stellen (bijv. ECLI:NL:RVS:2021:734 en ECLI:NL:CRVB:2013:1852). Indien wordt volstaan met de gegrondverklaring in bezwaar kan dit er toe leiden dat de bestuursrechter ambtshalve oordeelt dat sprake is van een schriftelijke weigering een besluit te nemen (ECLI:NL:CBB:2013:217) of dat sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit (ECLI:NL:RVS:2017:1990 en ECLI:NL:CRVB:2019:1234). 10.3. Uit de strekking van het bestreden besluit leidt de rechtbank af dat de Minister het primaire besluit handhaaft op de grondslag dat weliswaar in strijd met het ITU-Verdrag Geneve 1984 ten onrechte geen internationale coördinatie heeft plaatsgevonden, maar dat de verplaatsing toch mocht worden toegestaan op grond van artikel 4.4 van de Radio Regulations 2020. Op basis daarvan is het namelijk mogelijk om een vergunning uit te geven op grond van non-interference zolang de internationale coördinatie niet heeft plaatsgevonden of is afgerond. Bij het bestreden besluit heeft de Minister met het oog hierop een nader voorschrift opgenomen in de vergunning. Gelet op deze vergunningaanpassing heeft de Minister niet volstaan met een gedeeltelijke gegrondverklaring, maar heeft hij het primaire besluit aangevuld met een nader vergunningvoorschrift. Daarmee is voldaan aan de strekking van artikel 7:11 van de Awb. 10.4. De rechtbank komt niet toe aan een beantwoording van de vervolgvraag of de Minister daarmee afdoende heeft beslist op het bezwaar van Salland. Artikel 8:69a van de Awb staat eraan in de weg dat de bestuursrechter een besluit vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Naar het oordeel van de rechtbank is evident dat de internationale coördinatie op basis van het ITU-Verdrag Geneve 1984 niet is voorgeschreven mede met het oog op de belangen van Salland, die een lokale omroep in Nederland is. 11. Voor zover Salland meent dat de door haar aangevochten verplaatsing van het opstelpunt leidt tot ongewenste interferentie met frequenties van een of meer andere vergunninghouders dan Salland zelf, komt zij niet op tegen de schending van een belang dat haar rechtstreeks raakt. Ook hier staat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg dat de bestuursrechter het bestreden besluit om die reden zou kunnen vernietigen. 12. In beroep heeft Salland – zoals gezegd – nog aangevoerd dat zij ten gevolge van de verplaatsing van het opstelpunt van de frequentie 93,1 MHz van Bathmen naar Deventer nimmer met haar nieuwe kavel B42 zal kunnen uitbreiden richting Deventer vanwege interferentie die dan zal optreden. Nog los van de vraag of dit belang een rol zou kunnen spelen bij het bestreden besluit, heeft te gelden dat verweerder daar geen rekening mee heeft kunnen houden, omdat de veiling van kavel B42 dateert van na het bestreden besluit. Naleving vergunningvoorschriften 13. Wat Salland heeft aangevoerd over niet-naleving van de gestelde vergunningvoorschriften, slaagt niet. De rechtbank overweegt in dit verband dat de procedure rond de vergunningverlening moet worden onderscheiden van de vraag of vervolgens aan de vergunningvoorschriften wordt voldaan, want die kwestie kan eerst bij de handhaving aan de orde komen (vgl. ECLI:NL:RVS:2019:4401, onder 5). 14. Het beroep is ongegrond. 15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.