ECLI:NL:RBROT:2021:4477

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 19/2769 uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2021 in de zaak tussen [Naam], te [plaats], eiser, gemachtigde: mr. S.K. Boelens, en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder, gemachtigde: mr. P. Bos. Bij besluit van 6 februari 2018 heeft verweerder het verzoek van eiser om erkenning als examinator van machinisten afgewezen en beslist dat geen dwangsom is verschuldigd wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag. Bij besluit van 7 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Overijssel. Verweerder heeft op 27 mei 2019 een verweerschrift ingediend. De griffier van de rechtbank Overijssel heeft de zaak bij brief van 28 mei 2019 doorgestuurd naar deze rechtbank, omdat deze rechtbank bevoegd is kennis te nemen van dit geschil. Eiser heeft op 11 juli 2019 en op 13 januari 2021 aanvullende beroepschriften ingediend en op 9 april 2021 nadere stukken. Vanwege verhinderingen van partijen is het niet mogelijk geweest de zaak in het jaar 2020 ter zitting te behandelen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door A. Wedzinga. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. dr. J.R.C. Tieman, drs. M. van Rossum, drs. R.I.T. Koolen en P.C.M. van der Hoeven. 7. Voorop moet worden gesteld dat het beroep tegen het bestreden besluit moet worden beoordeeld aan de hand van de het recht dat gold ten tijde van de besluitvorming. Dit betekent dat de rechtbank voorbij zal gaan aan de argumenten van partijen die betrekking hebben op de Regeling Spoorwegpersoneel 2011, zoals die luidt per 1 april 2019, omdat de wijzigingen in deze regeling dateren van na het bestreden besluit. Nu die wijzigingen voorzien in de nadere regels bedoeld in artikel 33 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, kan in deze zaak dat artikel geen toepassing vinden zodat de rechtbank daar verder niet op in gaat. 8.1. Eiser betoogt dat verweerder niet bevoegd is aanvullende eisen te stellen aan een erkenning en dat de erkenning in een lidstaat met zich brengt dat eiser ook in Nederland dient te worden erkend als examinator van machinisten. Eiser heeft in dit verband – onder meer – het volgende aangevoerd. 8.2. De in het geding zijnde aanvraag van een erkenning als examinator wortelt in de Europese regulering van het internationale spoorwegverkeer, aldus eiser. Rode draad van deze regulering is volgens hem het inpassen van het spoorwegsysteem van de Unie in de vier vrijheden: de open markt van goederen, diensten, personen en kapitaal. De diverse richtlijnen voor het spoorwegverkeer, waaronder Richtlijn 2007/59/EG (de Machinistenrichtlijn), dienen de realisatie van deze vrijheden, zo volgt ook uit de vijfde overweging van de considerans bij de richtlijn. De Machinistenrichtlijn bouwt voort op de Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EU en de Interoperabiliteitsrichtlijn 2008/57/EG. Deze richtlijnen hanteren de systematiek van toelating volgens EU- regelgeving door een orgaan van één lidstaat, volgens EU-regels, geldend in alle lidstaten. Bij het veiligheidscertificaat en de toelating van spoorvoertuigen is daarbij voorzien in een aanvullende toets, per lidstaat, uitsluitend vanwege de aan die lidstaat verbonden, historisch gegroeide, technische en operationele bijzonderheden van het spoorwegnet. Deze benadering komt overeen met de principes van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en de ontwikkelde rechtspraak inzake de wederzijdse erkenning en het niet toestaan van nationale beperkingen, als die geen grondslag vinden in een door het Europese recht toegelaten uitzonderingsgrond. 8.3. De certificering van examinatoren volgens de Machinistenrichtlijn volgt volgens eiser ditzelfde patroon van initiële toelating in één lidstaat, met slechts de onontkoombare minimale nadere toetsing vanwege nationale bijzonderheden in een andere lidstaat. Hieruit blijkt volgens eiser dat voor nationale criteria geen plaats is naast communautaire criteria. Een nationale detaillering van de communautaire criteria in één lidstaat kan geen wijziging brengen in de beoordeling door een andere lidstaat dat een examinator aan de communautaire criteria voldoet. De certificering van examinatoren is conform deze bepaling uitgewerkt in Besluit 2011/765/EU van de Commissie. De tweede overweging van Besluit/765/EU geeft nadrukkelijk aan dat sprake is van communautaire criteria voor examinatoren. Het vierde lid van artikel 8 van dit besluit bevat slechts één uitzondering op het uitgangspunt dat een examinator die is erkend in één lidstaat, examen mag afnemen in de gehele Unie, want op grond daarvan mag een lidstaat aanvullende eisen vaststellen voor examinatoren die examens afnemen met betrekking tot infrastructuur op zijn grondgebied. Artikel 9 van dit besluit bevat daarnaast gemeenschappelijke criteria voor de organisatie van examens. Deze rolverdeling tussen een initiële en een aanvullende erkenning blijkt ook uit de derde overweging van de considerans van Aanbeveling 2011/766/EU van de Commissie. De aanbeveling bevat geen inhoudelijke eisen aan examinatoren. Dit is voorbehouden aan het Besluit 2011/765/EU. De onder punt 27 van de aanbeveling bedoelde erkenning kan alleen nieuwe toetsingselementen bevatten als een lidstaat eerst, volgens artikel 25, vijfde lid, van Besluit 2011/765/EU, aanvullende eisen heeft gesteld. Die eisen mogen geen betrekking hebben op het voldoen aan communautaire eisen die al onderwerp zijn geweest van een initiële toetsing door een andere lidstaat, volgens punt 26 van de aanbeveling. 8.4. Onderkend is volgens eiser dat de Machinistenrichtlijn, voor diegenen die niet bekend zijn met de principes van de open markt en de vier vrijheden volgens het VWEU, niet voldoende duidelijk weergeeft hoe dit voor de examinator uitwerkt. Daarom heeft het Spoorwegbureau, in een advies voor de aanpassing van de Machinistenrichtlijn opgesteld in opdracht van de Europese Commissie, geadviseerd om aan artikel 20, eerste lid, van de Machinistenrichtlijn ter verduidelijking de volgende zin toe te voegen: “Recognition granted to a person or body under this Directive shall be valid throughout the territory of the Union.” Gelet op de regels omtrent het vrij verkeer van werknemers en van diensten, met betrekking tot examinatoren, in het bijzonder de Machinistenrichtlijn en Besluit 2011/765/EU is Nederland volgens eiser uitsluitend nog bevoegd om, voor een door een andere lidstaat reeds erkende examinator, op grond van artikel 8, vijfde lid, van Besluit 2011/765/EU aanvullende eisen te stellen, uitsluitend met betrekking tot de vakkennis ten aanzien van de infrastructuur op Nederlands grondgebied. Mocht sprake zijn van een dienst, dan geldt volgens eiser dat Richtlijn 2006/123/EG (de Dienstenrichtlijn), gelet op artikel 3 van die richtlijn, voorrang geeft aan andere communautaire regelgeving die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen. 9.1. De rechtbank komt ten aanzien van dit betoog tot de volgende beoordeling. Eiser heeft zich beroepen op de vier zogenoemde vrijheden. Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat de verdragsvrijheden niet van toepassing zijn omdat op het gebied van het vervoer de doelstellingen van de Verdragen worden nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid. In artikel 58, eerste lid, van het VWEU is bepaald dat het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer. In artikel 90 van het VWEU is bepaald: De doelstellingen van de Verdragen worden, wat het in deze titel geregelde onderwerp betreft, nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid. In artikel 91, eerste lid, van het VWEU is neergelegd welke onderwerpen op het gebied van het vervoer worden geregeld bij secundair unierecht, zoals de voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn, de maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren en alle overige dienstige bepalingen. De rechtbank is van oordeel dat het afnemen van examens aan machinisten een dienst op het gebied van het vervoer is, omdat daarmee de veiligheid van het vervoer wordt gewaarborgd. Dit betekent dat het secundaire unierecht bepalend is voor het antwoord op de vraag of de erkenning om in een lidstaat de dienst van het afnemen van examens aan machinisten te mogen afnemen ook in andere lidstaten geëerbiedigd moet worden. 9.2. Anders dan eiser en met verweerder is de rechtbank van oordeel dat een erkenning in een lidstaat er niet aan in de weg staat dat verweerder aanvullende eisen mag stellen in verband met het hebben van grondige kennis van de relevante examenmethodes en examendocumenten. Zoals ook naar voren komt in het antwoord van de Commissie op een vraag van verweerder bij e-mailbericht van 20 december 2018, volgt noch uit de Machinistenrichtlijn noch uit Besluit 2011/765/EU dat erkenning in een lidstaat als examinator van machinisten automatisch doorwerkt in een andere lidstaat. 4. De in lid 1 bedoelde examens worden zodanig georganiseerd dat belangenverstrengeling wordt vermeden, ook al kan de examinator behoren tot de spoorwegonderneming of infrastructuurbeheerder die het bevoegdheidsbewijs afgeeft. 5. De keuze van de examinatoren en de examens kan geschieden op grond van communautaire criteria vastgesteld op basis van een door het Bureau voorbereide ontwerptekst. Deze maatregelen die beogen niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn te wijzigen door haar aan te vullen, worden vastgesteld volgens de regelgevingsprocedure met toetsing bedoeld in artikel 32, lid 3. Om dwingende urgente redenen mag de Commissie gebruikmaken van de in artikel 32, lid 4, bedoelde urgentieprocedure. Ontbreken dergelijke communautaire criteria, dan stellen de bevoegde autoriteiten nationale criteria vast. 6. Ter afsluiting van de opleiding dient een theorie- en praktijkexamen te worden afgelegd. De rijvaardigheid wordt beoordeeld aan de hand van een rijproef op het netwerk. Ook kan van simulators gebruik worden gemaakt om na te gaan of de machinist onder specifiek moeilijke omstandigheden goed presteert en de exploitatievoorschriften juist toepast.” De bijlagen bij de Machinistenrichtlijn luiden – voor zover hier van belang – verder als volgt: “BIJLAGE IV ALGEMENE VAKKENNIS EN EISEN BETREFFENDE DE VERGUNNING (…) BIJLAGE V VAKKENNIS BETREFFENDE HET ROLLEND MATERIEEL EN EISEN BETREFFENDE HET BEVOEGDHEIDSBEWIJS (…) BIJLAGE VI VAKKENNIS BETREFFENDE INFRASTRUCTUUR EN EISEN BETREFFENDE HET BEVOEGDHEIDSBEWIJS (…) De considerans bij Besluit 2011/765/EU van de Commissie van 22 november 2011 inzake criteria voor de erkenning van opleidingscentra voor treinbestuurders, inzake criteria voor de erkenning van examinatoren van treinbestuurders en inzake criteria voor de organisatie van examens overeenkomstig Richtlijn 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “(1) Om te garanderen dat het kwaliteitsniveau van de opleiding en de examens van treinbestuurders en kandidaat-treinbestuurders passend en vergelijkbaar is, zodat ze in alle lidstaten kunnen worden gecertificeerd, moeten op het niveau van de Unie gemeenschappelijke criteria worden vastgesteld met betrekking tot de procedures voor de erkenning van opleidingscentra en voor examinatoren van treinbestuurders. (2) Om wederzijdse aanvaarding van de examens mogelijk te maken, moet het kwaliteitsniveau van de opleidingen en examens in alle lidstaten redelijk en vergelijkbaar zijn. (5) Examinatoren van treinbestuurders moeten ervaren en bekwaam zijn met betrekking tot het onderwerp van de examens die zij wensen af te nemen. De eisen met betrekking tot de bekwaamheid van een examinator moeten betrekking hebben op aspecten als examenmethoden, vaardigheden en pedagogische bekwaamheid. De bevoegde autoriteit moet op individuele basis nagaan of de bekwaamheid van een persoon of entiteit die een erkenning als examinator van treinbestuurders aanvraagt, passend is voor het afnemen van examens op de respectieve bekwaamheidsgebieden.” Besluit 2011/765/EU luidt – voor zover hier van belang – verder als volgt: “Artikel 8 Bekwaamheidseisen 1. Kandidaten moeten bekwaam en ervaren zijn met betrekking tot het onderwerp van de examens die zij wensen af te nemen. De gevraagde ervaring moet worden opgedaan door in de praktijk het beroep uit te oefenen gedurende minstens vier jaar, en dit tijdens een periode van hoogstens vijf jaar vóór de datum waarop de aanvraag wordt ingediend. De vereiste periode van beroepservaring mag perioden omvatten van ervaring als beheerder van treinbestuurders met een geldige treinbestuurdersvergunning en aanvullend certificaat of als opleider voor opleidingstaken die relevant zijn voor de ingediende aanvraag. 2. Met betrekking tot praktijkexamens aan boord van treinen moet de kandidaat houder zijn van zowel een geldige treinbestuurderslicentie als een geldig certificaat inzake het onderwerp van het examen of een soortgelijk type lijn/rollend materieel. Als de examinator niet beschikt over een geldig certificaat voor de infrastructuur/het rollend materieel waarop het examen betrekking heeft, moet een bestuurder die beschikt over een certificaat voor die infrastructuur/dat rollend materieel aanwezig zijn tijdens het examen, overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder e), van Richtlijn 2007/59/EG. De kandidaat moet over minstens vier jaar beroepservaring beschikken, opgedaan binnen een periode van hoogstens vijf jaar vóór de datum waarop de aanvraag wordt ingediend. De kennis van de kandidaat moet up-to-date zijn op het ogenblik van de aanvraag. 3. Voorts moeten de kandidaten aan de volgende minimumcriteria voldoen: a) ze moeten de taal van het examen kunnen verstaan en spreken op minstens niveau B2 van het door de Raad van Europa (3) vastgestelde Europese kader voor taalkennis (European Framework for Language Competence, EFLC); b) ze moeten beschikken over de vaardigheden en de pedagogische bekwaamheid die vereist is voor het afnemen van examens, en moeten een grondige kennis hebben van de relevante examenmethodes en examendocumenten; c) ze moeten aantonen hoe ze hun professionele bekwaamheid met betrekking tot de onderwerpen waarover zij examens afnemen, up-to-date zullen houden; d) ze moeten vertrouwd zijn met de certificeringsregeling voor treinbestuurders. 4. Een lidstaat mag aanvullende eisen vaststellen voor examinatoren die examens afnemen met betrekking tot infrastructuur op zijn grondgebied.” De considerans van Aanbeveling 2011/766/EU van de Commissie van 22 november 2011 betreffende de procedure voor de erkenning van opleidingcentra en examinatoren voor treinbestuurders overeenkomstig Richtlijn 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “(2) Om de wederzijdse aanvaarding van examens mogelijk te maken moet het kwaliteitsniveau van de opleidingen en examens in alle lidstaten redelijk en vergelijkbaar zijn. (3) In de erkenningsverklaring moet worden gespecificeerd op welke bekwaamheidsgebieden het opleidingscentrum opleidingen mag aanbieden en op welke bekwaamheidsgebieden een examinator examens van treinbestuurders mag afnemen. Binnen de grenzen van de in de erkenningsverklaring omschreven bekwaamheidsgebieden moet het erkende opleidingscentrum toestemming krijgen om opleidingen te organiseren en moeten erkende examinatoren in de hele Unie examens kunnen afnemen.” Aanbeveling 2011/766/EU luidt – voor zover hier van belang – verder als volgt: “26. Om als examinator te worden erkend, moet een schriftelijke aanvraag worden ingediend bij de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat. 27. Wanneer een aanvraag wordt ingediend voor de erkenning als examinator voor infrastructuurkennis, met inbegrip van trajectkennis en exploitatievoorschriften, is de bevoegde instantie van de lidstaat waar de infrastructuur zich bevindt verantwoordelijk voor de erkenning. 29. Bij de aanvraag moeten bewijsstukken worden gevoegd waaruit blijkt dat de examinator voldoet aan de eisen van Richtlijn 2007/59/EG en Besluit 765/2011. 30. In de aanvraag moet worden gespecificeerd voor welke bekwaamheidsgebieden een examinator de erkenning aanvraagt. De aanvraag mag betrekking hebben op één of meer bekwaamheidsgebieden. In het antwoord van de Commissie van 20 december 2018 is in dit verband te lezen: “This decision does not impose a geographical validity of the capacity of the examiner once he/she has been recognised in a Member state. There is not an automatic recognition in Member State B of this/her capacity of examiner, in the absence of a specific provision in EU legislation. Therefore, Member State B may impose the obligation to comply with the requirements of its internal legislation.” Wel volgt uit artikel 8, derde lid, onder b, van Besluit 2011/765/EU dat examinatoren moeten beschikken over de vaardigheden en de pedagogische bekwaamheid die vereist is voor het afnemen van examens, en dat zij een grondige kennis moeten hebben van de relevante examenmethodes en examendocumenten. De examenmethodes en examendocumenten zijn niet geharmoniseerd, zodat deze een nationale inkleuring kunnen hebben. Gelet daarop stelt verweerder niet ten onrechte de eis dat eiser moet aantonen dat hij grondige kennis van de relevante examenmethodes en examendocumenten heeft voordat hij als examinator kan worden erkend. De voorgestelde toevoeging aan artikel 20, eerste lid, van de Machinistenrichtlijn maakt dit niet anders, reeds omdat dit geen geldend recht is. 10. Eiser betoogt verder dat het examenprogramma niet is gepubliceerd en daarmee onverbindend is. Eiser heeft er in dit verband op gewezen dat in de Toelichting bij het Besluit mandaat, volmacht en machtiging Stichting Veiligheid & Vakmanschap Railvervoer (VVRV), ten aanzien van het examenprogramma is vermeld dat dit een algemeen verbindend voorschrift is. Van bekendmaking van het examenprogramma is echter geen sprake. 11.1. De rechtbank overweegt ten aanzien van dit betoog als volgt. De Regeling spoorwegpersoneel 2011, zoals die gold voor 1 april 2019 bevatte geen nadere regels met betrekking tot de erkenning van EU-beroepskwalificaties voor examinatoren. Uit artikel 6 van het Besluit spoorwegpersoneel 2011, zoals dit luidde tot 1 april 2019, volgt dat verweerder een examenprogramma voor machinisten vaststelt dat voldoet aan de: (a) in bijlage IV van richtlijn 2007/59/EG gestelde eisen inzake algemene kennis en vaardigheden; (b) in bijlagen V en VI van richtlijn 2007/59/EG gestelde eisen inzake specifieke vakkennis inzake spoorvoertuigen en hoofdspoorweginfrastructuur. Uit artikel 2 van het Besluit mandaat Stichting Veiligheid en Vakmanschap Rail Vervoer, dat gold tot 1 mei 2019, volgt verder dat het bestuur van VVRV was gemandateerd tot de vaststelling van een examenprogramma en de erkenning van examinatoren. 11.2. In de toelichting bij het Besluit mandaat Stichting Veiligheid en Vakmanschap Rail Vervoer is onder meer vermeld (Stcrt. 2012, nr. 14338): “Dit mandaatbesluit ziet tevens op de bevoegdheid om een besluit te nemen inzake de vaststelling van een examenprogramma als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van het Besluit spoorwegpersoneel 2011. Het examenprogramma, dat is uitgewerkt voor de verschillende veiligheidsfuncties, is een weergave van de eisen inzake de noodzakelijke kennis, bekwaamheid en ervaring. Het examenprogramma wordt eerst ter beoordeling aan de Minister van Infrastructuur en Milieu voorgelegd, alvorens deze bij besluit van de VVRV wordt vastgesteld. Zijnde een algemeen verbindend voorschrift, zal tegen het besluit tot vaststelling van het examenprogramma geen bezwaar en beroep als bedoeld in de Awb openstaan (…).” Vast staat dat ten tijde in geding – en ook nadien – geen examenprogramma was bekendgemaakt in de Staatscourant. Omdat het hier gaat om een algemeen verbindend voorschrift van of namens een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan is een dergelijke bekendmaking noodzakelijk voor de inwerkingtreding ervan, zo volgt uit de artikelen 3:40 en 3:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In zoverre slaagt eisers betoog. Overigens mocht verweerder de bevoegdheid tot het vaststellen van een examenprogramma, gelet op artikel 10:3, tweede lid, onder a, van de Awb, niet aan de VVRV mandateren nu het Besluit spoorwegpersoneel niet voorziet in de bevoegdheid om deze regelgevende bevoegdheid te mandateren. Dit noch het terecht voorgedragen betoog van eiser leiden echter tot vernietiging van het bestreden besluit. De omstandigheid dat geen examenprogramma geldt voor machinisten, brengt namelijk niet met zich dat verweerder tot erkenning van eiser als examinator moet overgaan of niet mag verlangen dat eiser aantoont dat hij grondige kennis van de relevante examenmethodes en examendocumenten heeft. Dat geen examenprogramma is vastgesteld laat onverlet dat bij de examinering van machinisten in Nederland aan de Europese criteria gebruik zal worden gemaakt van examenmethodes en examendocumenten, die niet bij algemeen verbindend voorschrift worden vastgesteld. Bij de aanvraag om erkenning van eiser als examinator kan verweerder daarom ondanks een erkenning van de Duitse autoriteiten onder meer een examen afnemen om te bezien of eiser een grondige kennis heeft van de relevante examenmethodes en examendocumenten. 12. Eiser betoogt dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft overwogen dat het op de weg van eiser ligt om de gegevens, bescheiden en bewijsstukken over te leggen waaruit volgt dat hij voldoet aan alle vereisten om de erkenning van examinator van machinisten en dat op verweerder geen onderzoeksplicht rust. Eiser heeft er daarbij op gewezen dat verweerder bij de betrokken instantie in Duitsland informatie had kunnen inwinnen op welke manier de erkenning verloopt. En indien verweerder meende dat hij over onvoldoende informatie beschikte om de aanvraag te beoordelen had verweerder toepassing dienen te geven aan artikel 4:5 van de Awb en eiser een termijn moeten bieden om de aanvraag aan te vullen. 13. Dit betoog slaagt niet. Nog daargelaten dat de toepassing van artikel 4:5 van de Awb een discretionaire bevoegdheid is, is de aanvraag niet afgewezen omdat verweerder over onvoldoende informatie beschikte om de aanvraag te kunnen beoordelen. De aanvraag is afgewezen omdat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet heeft aangetoond dat hij grondige kennis heeft van de relevante examenmethodes en examendocumenten. Daarmee is sprake van een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag. Dat bij het bestreden besluit in antwoord op de bezwaargronden is gesteld dat eiser hangende bezwaar genoeg in de gelegenheid is geweest om aan te tonen dat hij wel beschikte over die grondige kennis doet daar niet aan af. Die bewijsvraag is terecht bij eiser gelegd. Het is immers aan eiser die een aanvraag doet om de gegevens en bescheiden over te leggen waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen, terwijl niet een verplichting rust op het bestuursorgaan om bij andere instanties inlichtingen in te winnen, zo volgt uit artikel 4:2, tweede lid, van de Awb en uit artikel 7, vierde lid, van het Besluit spoorwegpersoneel 2011, zoals dit luidde tot 1 april 2019, in verbinding met de artikelen 26 tot en met 48 van de Aanbeveling 2011/766/EU, waarnaar dit artikellid verwijst. Uit artikel 29 van de Aanbeveling volgt immers dat bij de aanvraag bewijsstukken moeten worden gevoegd waaruit blijkt dat de examinator voldoet aan de eisen van de Machinistenrichtlijn en Besluit 765/2011. De door eiser overgelegde stukken hebben er overigens toe geleid dat verweerder meent dat eiser wel voldoet aan alle overige criteria om voor een erkenning in aanmerking te komen, zodat een verkort testprogramma zou kunnen worden doorlopen. 14. Eiser betoogt dat hij voldoet aan alle eisen om voor een erkenning in aanmerking te komen. Eiser heeft in dit verband in beroep verklaringen overgelegd van een drietal instanties – namelijk Railexperts B.V., H.S.L. Netherlands B.V. en KombiRail Europe B.V. – die stellen dat eiser grondige kennis heeft van de relevante examenmethodes en examendocumenten. 15. Ze moet worden gestructureerd overeenkomstig de volgende bekwaamheidsgebieden: a) algemene vakkennis als bedoeld in bijlage IV bij Richtlijn 2007/59/EG; b) vakkennis inzake rollend materieel als bedoeld in bijlage V bij Richtlijn 2007/59/EG; c) vakkennis inzake infrastructuur als bedoeld in bijlage VI bij Richtlijn 2007/59/EG; d) taalvaardigheid als bedoeld in bijlage VI bij Richtlijn 2007/59/EG (algemene taalkennis en/of specifieke communicatie en terminologie op het gebied van spoorwegexploitatie en veiligheidsprocedures). 31. De bevoegde instantie beoordeelt alle door de aanvrager ingediende documenten. Wanneer de aanvrager aan alle eisen voldoet, verleent zij zo snel mogelijk en uiterlijk twee maanden na ontvangst van alle vereiste documenten een erkenningsverklaring.” Nationaal recht De Algemene wet bestuursrecht luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 3:40 Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt. Artikel 3:42 1. De bekendmaking van besluiten van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in de Staatscourant, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (…) Artikel 4:2 (…) 2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Artikel 4:5 1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien: (…) c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. (…) Artikel 10:3 (…) 2. Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid: a. tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien; (…)” De Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 4. Reikwijdte 1. Deze wet is van toepassing op gereglementeerde beroepen, voor zover niet bij of krachtens wet ten aanzien van een beroep is geïmplementeerd: a. de richtlijn, of b. een afzonderlijke EU-richtlijn inzake de onderlinge erkenning van beroepskwalificaties. (…) Artikel 5. Erkenning beroepskwalificaties 1. Onze minister die het aangaat kan erkenning van beroepskwalificaties verlenen aan een migrerende beroepsbeoefenaar die in Nederland toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep wenst op basis van beroepskwalificaties die in een andere betrokken staat verplicht zijn gesteld voor toegang tot of uitoefening van dat beroep. 2. De migrerende beroepsbeoefenaar aan wie erkenning van beroepskwalificaties is verleend ten aanzien van een gereglementeerd beroep, voldoet aan de bij of krachtens wet voor de toelating tot of uitoefening van het desbetreffende beroep vereiste beroepskwalificaties en kan dat beroep uitoefenen onder de voorwaarden die in Nederland voor die beroepsuitoefening zijn gesteld. Artikel 33. Nadere regels 1. Onze minister die het aangaat geeft bij ministeriële regeling per gereglementeerd beroep nadere regels ten aanzien van de aanvraag tot het verkrijgen van erkenning, de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. Deze regels hebben in ieder geval betrekking op de documenten die bij de aanvraag moeten worden gevoegd alsmede op de beoordeling van de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. 2. Onze minister die het aangaat geeft bij ministeriële regeling per gereglementeerd beroep nadere regels ten aanzien van de verklaring en de documenten, bedoeld in artikel 23, de controle in verband met volksgezondheid of openbare veiligheid, bedoeld in artikel 27, en het verstrekken van gegevens voor afnemers van de dienst, bedoeld in artikel 29. (…)” De Spoorwegwet luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 49 (…) 2. Personen die binnen het hoofdspoorwegverkeerssysteem de veiligheidsfunctie van machinist met volledige bevoegdheid of van machinist met beperkte bevoegdheid uitoefenen, voldoen aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de uitoefening van die functie gestelde eisen inzake: a. minimumleeftijd; b. medische en psychologische geschiktheid; c. algemene kennis en vaardigheden; d. specifieke vakkennis inzake de spoorvoertuigen en de hoofdspoorweginfrastructuur waarop een bevoegdheidsbewijs betrekking kan hebben, en e. taalbeheersing. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de wijze waarop wordt aangetoond dat aan de in het eerste lid en tweede lid bedoelde eisen wordt voldaan. Artikel 50 (…) 2. Een persoon die binnen het hoofdspoorwegverkeerssysteem de veiligheidsfunctie van machinist met volledige bevoegdheid of van machinist met beperkte bevoegdheid uitoefent, beschikt over: a. één of meer beoordelingen van Onze Minister waaruit blijkt dat hij voldoet aan de krachtens artikel 49, tweede lid, voor de desbetreffende veiligheidsfunctie vastgestelde eisen inzake algemene kennis en vaardigheden en een geldige verklaring van medische geschiktheid en een geldige verklaring van psychologische geschiktheid, afgegeven door een door Onze Minister erkend keuringsinstituut, of b. een geldige machinistenvergunning die in een andere lidstaat van de Europese Unie is afgegeven. 3. Een persoon die binnen het hoofdspoorwegverkeerssysteem de veiligheidsfunctie van machinist met volledige bevoegdheid of van machinist met beperkte bevoegdheid uitoefent beschikt over een geldige machinistenvergunning en een geldig bevoegdheidsbewijs dat betrekking heeft op de spoorvoertuigen waarmee en op de hoofdspoorweginfrastructuur waarvan gebruik wordt gemaakt. (…).” Artikel 51c 1. Bij de beoordelingen, bedoeld in de artikelen 50, eerste lid, onderdeel a, en tweede lid, onderdeel a, en 51a, vierde lid, onderdeel b, maakt Onze Minister gebruik van door Onze Minister erkende examinatoren. 2. Onze Minister houdt een register van erkende examinatoren. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de aanvraag, afgifte en geldigheid van de erkenning van examinatoren.” Het Besluit spoorwegpersoneel 2011 luidde – voor zover hier van belang – tot 1 april 2019 als volgt: “Artikel 6 1. Onze Minister stelt voor de veiligheidsfunctie van machinist met volledige bevoegdheid en machinist met beperkte bevoegdheid een examenprogramma vast dat voldoet aan de: a. in bijlage IV van richtlijn 2007/59/EG gestelde eisen inzake algemene kennis en vaardigheden; b. in bijlagen V en VI van richtlijn 2007/59/EG gestelde eisen inzake specifieke vakkennis inzake spoorvoertuigen en hoofdspoorweginfrastructuur. (…) Artikel 7 1. Onze Minister geeft een beoordeling als bedoeld in de artikelen 50, eerste en tweede lid, en 51a, vierde lid, van de wet, aan degene die bij een door Onze Minister afgenomen onderzoek voldoet aan de voor de betrokken veiligheidsfunctie krachtens artikel 6 in het examenprogramma vastgestelde eisen. 2. Het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, omvat een theoriegedeelte en een praktijkgedeelte en kan tevens een onderzoek in een simulator omvatten. 3. Bij de beoordeling maakt Onze Minister gebruik van een door Onze Minister erkende examinator. 4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 27 mei 2021. De griffier en de rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Bijlage Primair unierecht Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 58 (oud artikel 51 VEG) 1. Het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer. (…) TITEL VI VERVOER Artikel 90 (oud artikel 70 VEG) De doelstellingen van de Verdragen worden, wat het in deze titel geregelde onderwerp betreft, nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid. Artikel 91 (oud artikel 71 VEG) 1. Ter uitvoering van artikel 90 stellen het Europees Parlement en de Raad, met inachtneming van de bijzondere aspecten van het vervoer, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, vast: a. gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten; b. de voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn; c. de maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren; d. alle overige dienstige bepalingen. (…)” Secundair unierecht Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 2 Toepassingsgebied (…) 3. Indien voor een bepaald gereglementeerd beroep in een afzonderlijk communautair rechtsinstrument een andere specifieke regeling die in rechtstreeks verband staat met de erkenning van beroepskwalificaties, is vastgesteld, zijn de overeenkomstige bepalingen van deze richtlijn niet van toepassing.” De considerans van Richtlijn 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 inzake de certificering van machinisten die locomotieven en treinen op het spoorwegsysteem van de Gemeenschap besturen (de Machinistenrichtlijn) luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “(4) Uit een door de Commissie in 2002 uitgevoerde studie is gebleken dat de wetten van de lidstaten inzake de vereisten voor de certificering van machinisten aanmerkelijk verschillen. Er moeten daarom communautaire voorschriften voor de certificering van machinisten worden aangenomen om deze verschillen weg te werken en het huidige hoge veiligheidsniveau van het communautaire spoorwegsysteem te handhaven. (5) Dergelijke communautaire voorschriften moeten ook bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het communautair beleid inzake het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging alsmede de vrijheid om diensten te verlenen in de context van het gemeenschappelijk vervoersbeleid, en moeten tegelijkertijd concurrentievervalsing voorkomen. (6) Deze gemeenschappelijke bepalingen moeten het vooral gemakkelijker maken voor machinisten om zich van de ene lidstaat naar de andere te verplaatsen, maar ook van de ene spoorwegonderneming naar de andere, en in het algemeen bevorderen dat de vergunning en het geharmoniseerde aanvullende het bevoegdheidsbewijs door alle belanghebbenden in de spoorwegsector worden erkend. Hiertoe is het van fundamenteel belang dat in de bepalingen minimumeisen worden vastgelegd, waar aanvragers aan moeten voldoen om de vergunning en de geharmoniseerde aanvullende bevoegdheidsbewijs te verkrijgen. (15) De in deze richtlijn genoemde voorschriften betreffende vergunningen en geharmoniseerde aanvullende bevoegdheidsbewijzen dienen alleen betrekking te hebben op het recht van de machinist om legaal een trein te besturen. Voordat de bestuurder op een bepaalde infrastructuur een trein mag besturen, moet ook voldaan zijn aan alle andere wettelijke voorschriften die overeenkomen met de communautaire regelgeving en op niet-discriminerende wijze worden toegepast, met betrekking tot spoorwegondernemingen, de infrastructuurbeheerder, de infrastructuur en het rollend materieel.” De Machinistenrichtlijn luidt – voor zover hier van belang – verder als volgt: “Artikel 20 Accreditering en erkenning 1. Een uit hoofde van deze richtlijn geaccrediteerde persoon of instantie wordt erkend door een door de lidstaat aangewezen accrediteringsinstantie. Het accrediteringsproces berust op criteria van onafhankelijkheid, bekwaamheid en onpartijdigheid, zoals de relevante Europese normen van de EN 45 000-reeks, alsmede op de beoordeling van een door de kandidaat ingediend dossier waarin zijn vakbekwaamheid op het gebied in kwestie naar behoren wordt gestaafd. (…) Artikel 25 Examens 1. De examens en examinatoren voor het behalen van de vereiste vakbekwaamheden worden respectievelijk vastgesteld en aangewezen: a) voor het gedeelte betreffende de vergunning: door de bevoegde autoriteit bij de vaststelling van de te volgen procedure voor het verkrijgen van de vergunning overeenkomstig artikel 14, lid 1; b) voor het gedeelte betreffende het bevoegdheidsbewijs: door de spoorwegonderneming of infrastructuurbeheerder bij de vaststelling van de te volgen procedure voor het verkrijgen van het bevoegdheidsbewijs overeenkomstig artikel 15. 2. De in lid 1 bedoelde examens vinden plaats onder toezicht van bevoegde, overeenkomstig artikel 20 geaccrediteerde of erkende examinatoren; zij worden zodanig georganiseerd dat belangenverstrengeling wordt vermeden. Inleiding 1. Deze zaak gaat over de vraag of verweerder bevoegd is om op grond van nationale regelgeving aanvullende eisen te stellen en – zo ja – welke eisen hij mag stellen voordat hij overgaat tot erkenning als examinator van machinisten aan wie in een lidstaat – Duitsland – reeds een erkenning is verleend. Voorts ligt in het verlengde hiervan de vraag voor of verweerder gehouden was informatie in te winnen bij andere instanties. De vraag of verweerder een dwangsom wegens niet tijdig beslissen is verschuldigd, is niet (meer) in geschil. Wettelijk kader, voorgeschiedenis en besluitvorming 2. Het relevante Unierecht en de relevante nationale rechtsregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 3. Eiser beschikt over een machinistenvergunning en is ingeschreven in het register van EU machinisten als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van het Besluit spoorwegpersoneel 2011. Aan eiser is door de Duitse nationale veiligheidsautoriteit, het Eisenbahn-Bundesamt op 9 september 2014 een erkenning verleend als examinator voor de bekwaamheidsgebieden algemene vakkennis, vakkennis inzake rollend materiaal en taalvaardigheid (Duits en Nederlands). Deze erkenning liep tot 8 september 2019. HSL Logistik GmbH en HSL Akademie GmbH (hierna: HSL) hebben aan eiser op 31 december 2020 een tweetal erkenningen tot 30 december 2023 verleend. 4. Bij brief van 21 november 2017 heeft eiser verweerder verzocht om hem op grond van artikel 7, vierde lid, van het Besluit spoorwegpersoneel 2011 alsmede op grond van artikel 5, eerste lid, van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties een erkenning als examinator van machinisten te verlenen. Daarbij is door eiser verzocht om hem primair een erkenning te verlenen om examens te mogen afnemen met betrekking tot het bekwaamheidsgebied vakkennis inzake infrastructuur als bedoeld in bijlage VI bij Richtlijn 2007/59/EG, voor zover deze infrastructuur in Nederland is gelegen. Subsidiair is door eiser verzocht hem de eerder door het Eisenbahn-Bundesamt verleende erkenning als examinator voor de bekwaamheidsgebieden algemene vakkennis, vakkennis inzake rollend materiaal en taalvaardigheid als bedoeld in respectievelijk de bijlagen IV, V en VI bij Richtlijn 2007/59/EG te erkennen. Eiser heeft diverse documenten gevoegd bij zijn aanvraag. 5. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser, voor zover thans nog van belang, het volgende bericht. Artikel 5, eerste lid, van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties is niet van toepassing op de aanvraag van eiser, aangezien er geen sprake is van door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat gestelde nadere regels als bedoeld in artikel 33 van die wet. Daarom wordt de aanvraag uitsluitend beoordeeld in het licht van de Spoorwegwet, het Besluit spoorwegpersoneel 2011 en de hierin genoemde Europese regelgeving. Aan de hand daarvan heeft verweerder geoordeeld dat eiser voldoet aan de eisen van artikel 8, eerste, tweede en derde lid, van het Besluit spoorwegpersoneel 2011, zoals die bepaling destijds luidde, dit met uitzondering van onderdeel b van het derde lid, dat ziet op kennis van lokale voorschriften. Daarmee voldoet eiser niet aan de eis van artikel 7, vierde lid, van het Besluit spoorwegpersoneel 2011, zoals die bepaling destijds luidde, in verbinding met artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van Besluit 2011/765/EU, omdat daaruit volgt dat eiser een grondige kennis dient te hebben van de relevante examenmethodes en examendocumenten, terwijl hij daarover nog niet kan beschikken. Eiser beschikt immers alleen over kennis van de examenmethodes en examendocumenten die in Duitsland worden gehanteerd. Gelet hierop heeft verweerder de aanvraag afgewezen. 6. Hangende bezwaar heeft verweerder eiser voorgesteld een aangepaste erkenningsprocedure te doorlopen. Na enige correspondentie over en weer heeft eiser verweerder op 27 november 2018 laten weten dat hij niet instemt met het gedane voorstel en een beslissing op bezwaar wenst. In de tussentijd heeft verweerder op 8 mei 2018, in verband met de door eiser opgeworpen vraag of de weigering van erkenning in strijd is met Unierecht, een vraag voorgelegd aan de Europese Commissie (de Commissie). De Commissie heeft verweerder op 20 december 2018 per e-mailbericht geantwoord. Het antwoord komt er op neer dat enerzijds door de lidstaten aan de hand van uniforme criteria wordt beoordeeld of een erkenning tot examinator dient te worden verleend en dat de lidstaten een positieve toetsing door een andere lidstaat zoveel mogelijk in hun beoordeling dienen te betrekken, maar dat anderzijds dus niet een automatische doorwerking plaats heeft en lidstaten eigen voorwaarden mogen stellen en dat hierbij kan worden gedacht aan een beperkte test van de vereiste grondige kennis van de relevante examenmethodes en examendocumenten. Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.