ECLI:NL:RBROT:2021:4322

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 19/5782 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2021 in de zaak tussen [eiseres] , te [plaats], eiseres, gemachtigde: mr. P. Sipma, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman, en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). Bij besluit van 16 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres twee boetes opgelegd van elk € 2.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren. Bij besluit van 11 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam], maat van eiseres. Beiden hebben aan de zitting deelgenomen via een videoverbinding. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit; herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes; stelt de boetebedragen vast op in totaal € 4.000,-. bepaalt dat verweerder aan eiseres € 255,- aan griffierecht vergoedt; bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 90,- aan griffierecht vergoedt; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 395,-; veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 139,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 20 mei 2021. de rechter is verhinderd deze uitspraak te tekenen griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 1. Verweerder heeft aan eiseres de boetes opgelegd voor de volgende beboetbare feiten. 1.1. Beboetbaar feit 1: “Houder van dieren handelt niet overeenkomstig het bedrijfsgezondheidsplan/bedrijfsbehandelplan.” Volgens verweerder heeft eiseres hiermee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren en artikel 1.28, tweede lid, van het Besluit houders van dieren. 1.2. Beboetbaar feit 2: “De houder van dieren heeft een UDD gekanaliseerd diergeneesmiddel voorhanden of in voorraad, waarbij niet werd voldaan aan één of meerdere voorwaarden van bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen. Er werden antimicrobiële middelen niet volgens de goede veterinaire praktijken toegepast. Dit is een overtreding van Bijlage 1 onder 5, aanhef en onder k en Bijlage 9 onder punt 6 lid 2 onder b van de Regeling diergeneesmiddelen.” Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, aanhef en onder a, aanhef en sub 2, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.22, van het Besluit houders van dieren, en gelezen in samenhang met artikel 2.17 en artikel 2.18, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling diergeneesmiddelen. 2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 4 mei 2017 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. De toezichthouders schrijven in het rapport onder meer het volgende: “Bevindingen ten aanzien van de diergeneesmiddelenlogboeken Nafpenzal Wij zagen op het diergeneesmiddelenlogboek van Nafpenzal over de periode 01-01-2016 tot 09-02-2017 dat er in totaal 245 runderen waren droog gezet met Nafpenzal, waarbij de eerste toepassing van Nafpenzal op 21-05-2016 was. […] Wij zagen in het logboek en op de melkcontrolelijsten dat er runderen waren drooggezet met Nafpenzal terwijl zij een lager celgetal hadden dan de zogenaamde afkapwaardes genoemd in de Richtlijn droogzetten. […] Gezien artikel 6 lid 2 onder b van de Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen moet er in het bedrijfsbehandelplan opgenomen zijn dat de houder en de dierenarts antimicrobiële middelen toepassen volgens de goede veterinaire praktijken als bedoeld in artikel 8.44 van de Wet dieren. […] In dit bedrijfsbehandelplan staat niks over de voorwaarden voor het gebruik van droogzetters en ook staat er niet uitgelegd wat er verstaan wordt onder de term Laag celgetal en Hoog celgetal. […] Op de visitebrieven van 2016 zag ik, toezichthouder [naam], nergens een evaluatie staan van het gebruik van Nafpenzal. In artikel 5 van Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen staat dat er een regelmatig bedrijfsbezoek moet zijn. In artikel 5, lid 3 onder b staat dat tijdens dat bezoek in ieder geval het gebruik van antimicrobiële middelen geëvalueerd moet worden. In artikel 5 lid 4 en 5 van Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen staat dat een dergelijk bezoek aan het bedrijf ten minste eenmaal per 3 maanden of in gevallen eenmaal per 6 maanden dient plaats te vinden. In artikel 5, lid 2 onder b van bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen staat dat de dierenarts van elk bezoek aan het bedrijf een verslag opmaakt. Opmerking toezichthouder: Later verklaart de houder van dieren [naam] dat de dierenarts elke 14 dagen komt en dat dan het gebruik van antibiotica geëvalueerd wordt. Hij geeft aan dat de verslaglegging van de evaluaties in de visitebrieven beschreven staat. […] Wij, toezichthouders [naam] en [naam], zagen in de visitebrieven geen evaluatie van het gebruik van antibiotica staan. […] Cubarmix en Colistine-sulfaat Wij, toezichthouders [naam] en [naam], zagen in het diergeneesmiddelenlogboek voor de kalveren dat alle kalveren vanaf 29/01/2015 vanaf dag 1 t/m dag 10 behandeld werden met 5 gram Cubarmix en 5 gram Colistine-sulfaat per dag opgelost in de melk. […] Ik zag in het bedrijfsbehandelplan staan dat de geadviseerde duur van de behandeling voor Cubarmix 5 dagen was en de geadviseerde duur van de behandeling voor Colistine-sulfaat 3-5 dagen was. Gezien bovenstaande zag ik dat een houder van dieren niet handelde overeenkomstig het bedrijfsbehandelplan dat in overleg met hem is opgesteld. Ik stelde vast dat gehandeld is in strijd met 2.2 lid 10 aanhef, onderdeel I sub 4 van de Wet dieren, hetgeen een overtreding oplevert van het bepaalde in artikel 1.28 lid 2 van het Besluit houders van dieren. Ik zag dat een houder van dieren meerdere diergeneesmiddelen voorhanden of in voorraad had, waarvoor bij vergunning is bepaald dat dit diergeneesmiddel uitsluitend kan worden afgeleverd door toepassing door de dierenarts. Deze diergeneesmiddelen, antibiotica, met kanalisatiestatus UDD had hij voorhanden en zijn toegepast terwijl hij zoals eerder in dit rapport van bevindingen benoemd niet voldeed aan de genoemde voorwaarden in Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen. Ik stelde vast dat gehandeld is in strijd met artikel 2.2, lid 10 aanhef, onderdeel a sub 2 van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.13 aanhef en onderdeel c, in samenhang met artikel 2.17 en artikel 2.22 lid 1 onderdeel I sub 2 onder ten 3e van de Regeling diergeneesmiddelen, hetgeen een overtreding oplevert van het bepaalde in artikel 1.22 van het Besluit houders van dieren.” 3. Eiseres voert aan dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd. Wat betreft de behandelingsduur van de middelen Cubamix en Colinesulfaat is in het bedrijfsbehandelplan ook opgenomen dat de behandeling verlengd mag worden als het onvoldoende helpt en daarvan was in deze gevallen sprake. De behandeling bij de al betrokken kalveren hielp onvoldoende, zoals ook dierenarts [naam] heeft verklaard. Eiseres dient de middelen uitsluitend toe in overleg met de dierenarts en het is de dierenarts geweest die het toedienen voor een langere duur heeft voorgeschreven. Daarnaast komt de dierenarts elke 14 dagen langs en evalueert daarbij het gebruik van antibiotica, zoals dierenarts [naam] in zijn verklaring ook heeft bevestigd. Bij de bedrijfsbezoeken wordt mondeling besproken hoe het gaat en of er nog iets aangepast moet worden. Het middel Nafpenzal is bovendien jaarlijks geëvalueerd. In deze situatie kon ook niet anders dan, in afwijking van het bedrijfsbehandelplan, alles worden drooggezet met Nafpenzal, omdat, zoals de dierenarts ook verklaart, na het droogzetten met gangbare middelen meerdere runderen een coli-infectie opliepen en stierven. Daarmee is niet gehandeld in strijd met een goede veterinaire praktijk. Juist koeien met een laag celgetal zijn extra gevoelig voor een Coli-infectie. Ten onrechte is de verklaring van de dierenarts niet betrokken in het bestreden besluit. Daarnaast heeft een van de toezichthouders na afloop van de bedrijfscontrole medegedeeld dat het een mooi bedrijf is en dat zij wilde dat iedereen het zo goed voor elkaar had; gelet op dat positieve eindoordeel mocht eiseres er gerechtvaardigd van uitgaan dat er geen sanctie meer zou volgen. Bovendien zijn de vermeende overtredingen ten onrechte niet uitsluitend meegenomen binnen het kader van de randvoorwaardenkorting, maar is daarvoor ook een boete opgelegd. 4. In de Regeling diergeneesmiddelen zijn regels opgesteld voor het gebruik van diergeneesmiddelen; er gelden vier categorieën: VRIJ (zonder recept verkrijgbaar), URA (uitsluitend verkrijgbaar op recept bij dierenarts, apotheker of erkend handelaar), UDA (uitsluitend op recept afgeleverd door de dierenarts maar de dierenhouder mag het middel wel zelf toedienen), en UDD (uitsluitend door de dierenarts afgeleverd en toegediend). Het gaat in deze boetezaak om de middelen Nafpenzal, Cubamix en Colinesulfaat, dit zijn antibiotica. Alle antimicrobiële middelen hebben de UDD-status en mogen dus in beginsel alleen door de dierenarts worden voorgeschreven en toegediend. Op grond van artikel 2.18, tweede lid, van de Regeling diergeneesmiddelen mogen echter ook houders van dieren, onder verantwoordelijkheid van de dierenarts, zelf UDD-middelen toepassen mits voldaan is aan bepaalde strenge voorwaarden. Deze voorwaarden geldend voor antimicrobiële middelen zijn opgenomen in Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen (hierna: Bijlage 9). Daarin staat onder meer dat de dierenarts regelmatig een bezoek moet afleggen aan het bedrijf waarbij onder meer het gebruik van antibiotica wordt geëvalueerd (onderdeel 5 van Bijlage 9) en dat in het bedrijfsbehandelplan een en ander is opgenomen over de aflevering en toepassing van antimicrobiële middelen, waaronder de afspraak dat deze middelen alleen overeenkomstig de geldende goede veterinaire praktijken door de houder worden toegepast (onderdeel 6 van Bijlage 9). Als niet aan alle voorwaarden van Bijlage 9 is voldaan mag de houder de antibiotica niet zelf gebruiken en geldt dus weer het uitgangspunt dat alleen de dierenarts het middel mag toepassen. De rechtbank merkt hierbij op dat een goede verslaglegging van de afspraken tussen dierenarts en houder en van de toepassing van de antibiotica noodzakelijk is, zodat ook controleerbaar is of de dierenarts en houder aan alle voorwaarden in Bijlage 9 hebben voldaan. 4.1. Het middel Nafpenzal is een tweede keus antibioticum dat wordt gebruikt bij het droogzetten van koeien. Niet in geschil is dat in de onderzochte periode dit middel door eiseres is toegepast en dat dit middel niet wordt genoemd in het bedrijfsbehandelplan. Daarnaast is niet in geschil dat het middel is toegepast op koeien met een lager celgetal dan in de Richtlijn droogzetten (een gids voor goede veterinaire praktijken) is voorgeschreven. Eiseres voert aan dat zij niet anders kon dan de koeien droogzetten met Nafpenzal, omdat na het droogzetten met andere middelen meerdere koeien een coli-infectie opliepen en juist koeien met een laag celgetal extra gevoelig zijn voor deze infectie. Eiseres stelt dus dat er een veterinaire noodzaak was om Nafpenzal toe te passen. Verweerder stelt evenwel terecht dat die noodzaak om af te wijken van het bedrijfsbehandelplan en van de goede veterinaire praktijken wel uit stukken moet blijken. Zoals hiervoor is overwogen is een goede verslaglegging van belang om te kunnen controleren of voldaan is aan de voorwaarden om antibiotica door de houder zelf te laten toepassen. In het rapport van bevindingen is evenwel vastgesteld dat uit de stukken niet blijkt dat er op grond van bacteriologisch onderzoek een noodzaak was om Nafpenzal toe te passen. Daarnaast blijkt uit de visitebrieven niet dat het gebruik van het antibioticum Nafpenzal is geëvalueerd, zoals in onderdeel 5, derde lid, van Bijlage 9 is voorgeschreven. De rechtbank acht weliswaar niet uitgesloten dat er in het geval van eiseres veterinaire redenen waren om het middel Nafpenzal toe te dienen en dat bij het bezoek van de dierenarts het gebruik van dit middel ook met eiseres mondeling is geëvalueerd, maar zoals hiervoor is overwogen moet controleerbaar zijn dat aan alle voorwaarden van Bijlage 9 is voldaan. Dat betekent dus dat uit stukken moet blijken dat die noodzaak er was en dat de evaluatie daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Daarbij is in het tweede lid, onder b, van onderdeel 5 van Bijlage 9 ook expliciet opgenomen dat van het bedrijfsbezoek, waarbij een antibiotica-evaluatie plaatsvindt, een verslag moet worden gemaakt. Daarnaast is niet alleen de dierenarts verantwoordelijk voor die verslaglegging; voornoemde regels in Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen richten zich immers ook tot de houder van dieren. Dit volgt onder meer ook uit het achtste lid van onderdeel 5, van Bijlage 9 waarin een bewaarplicht van de bezoekverslagen voor de houder is opgenomen. Verweerder stelt dus terecht dat eiseres ten aanzien van het middel Nafpenzal niet heeft voldaan aan één of meerdere voorwaarden van Bijlage 9. 4.2. De middelen Cubarmix en Colistine-sulfaat zijn antibiotica die worden ingezet tegen maagdarminfecties. Volgens het rapport van bevindingen bleek uit het diergeneesmiddelenlogboek dat alle kalveren in de onderzochte periode vanaf dag 1 tot en met 10 behandeld werden met 5 gram Cubarmix en 5 gram Colistine-sulfaat per dag opgelost in melk. Dit gebruik van deze middelen is door eiseres ook niet betwist. In het bedrijfsbehandelplan (waarvan een deel bij het rapport van bevindingen is gevoegd) staat evenwel dat de geadviseerde duur van de behandeling met Cubarmix 5 dagen is en de geadviseerde duur van de behandeling met Colistine-sulfaat 3 tot 5 dagen is. De in het bedrijfsbehandelplan opgenomen duur van de behandeling van beide antibiotica is dus korter dan zoals eiseres die op haar kalveren heeft toegepast. Daarmee heeft eiseres dus niet gehandeld conform het bedrijfsbehandelplan. Weliswaar is in het bedrijfsbehandelplan ook (in het algemeen) opgenomen dat een behandeling mag worden verlengd als die onvoldoende helpt, maar verweerder stelt terecht dat dan uit stukken wel moet blijken dat er daadwerkelijk een noodzaak was om de behandeling in dit geval te verlengen. En daarvan is niet gebleken. Eiseres heeft namelijk zelf verklaard dat zij standaard alle kalveren met deze middelen voor 10 dagen heeft behandeld, dus standaard voor een langere duur dan voorgeschreven in het bedrijfsbehandelplan. Daarnaast is in het bedrijfsbehandelplan bij het gebruik van deze middelen tegen diarree ook opgenomen dat eerst een mestmonster moet worden genomen en dat op basis van de uitslag daarvan de behandeling wordt ingesteld. Evenwel is niet uit stukken gebleken dat mestmonsters aanleiding hebben gegeven voor een langere duur van de behandeling. Evenmin blijkt uit visitebrieven dat de dierenarts heeft geconstateerd dat de behandeling met Cubarmix en Colistine-sulfaat onvoldoende hielp en daarom moest worden verlengd. Overigens is ook in artikel 1.28, tweede lid, van het Besluit houders van dieren opgenomen dat van het bedrijfsbehandelplan kan worden afgeweken, maar daarvoor geldt hetzelfde, namelijk dat de diergeneeskundige noodzaak voor die afwijking uit stukken moet blijken. Zoals is overwogen is dat niet het geval. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres artikel 1.28, tweede lid, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden. Eiseres voert aan dat de behandeling met Cubarmix en Colistine-sulfaat in overleg en op voorschrift van de dierenarts heeft plaatsgevonden, maar dit ontslaat haar niet van haar eigen verplichting om te voldoen aan de voorschriften voor een juist gebruik van diergeneesmiddelen bij haar dieren. Artikel 1.28 van het Besluit houders van dieren bevat expliciet een verplichting voor de houder van dieren. 5. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten 1 en 2 heeft begaan. Verweerder was dus in beginsel bevoegd eiseres de boetes op te leggen. 5.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook terecht besloten van zijn voegdheid gebruik te maken. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Voor zover de toezichthouder de gestelde mededelingen heeft gedaan bij het bedrijfsbezoek, kon eiseres daaraan niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat er geen boetes zouden worden opgelegd. Die mededelingen zijn een algemene positieve uitlating over het bedrijf en bevatten niet een oordeel over de toepassing van diergeneesmiddelen en de verslaglegging daarvan op het bedrijf. Voorts is hetgeen eiseres heeft aangevoerd over een randvoorwaardenkorting evenmin reden om van boeteoplegging af te zien. Verweerder heeft ter zitting onbetwist gesteld dat voor dit soort overtredingen geen randvoorwaardenkorting wordt gegeven. Los daarvan, geldt volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2019:344 en ECLI:NL:CBB:2015:230) dat een opgelegde randvoorwaardenkorting niet in de weg staat aan de oplegging van een boete voor dezelfde overtreding. 5.2. Verweerder heeft in dit geval twee boetes van elk € 2.500,- opgelegd. De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de hier van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boetes als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder het boetebedrag had dienen te matigen. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen dan wel had moeten afzien van de oplegging van de boetes. 6. Eiseres voert aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Pas ruim twee jaar na het primaire besluit heeft verweerder een beslissing op het bezwaar genomen. Eiseres verzoekt om die reden matiging van de boete. 6.1. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500. 6.2. In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 24 mei 2017. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna twee jaar overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de twee boetes te matigen met 20 % tot een bedrag van elk € 2.000,- (dus in totaal € 4.000,-). 7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank stelt zelf het boetebedrag vast op in totaal € 4.000,-. 8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding met (afgerond) 17 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding (afgerond) 6 maanden. De rechtbank zal daarom de aan eiseres te vergoeden bedragen evenredig verdelen (17/23 deel door verweerder en 6/23 deel door de Staat der Nederlanden, de minister van Justitie en Veiligheid). 8.1. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 345,-. Verweerder dient daarvan € 255,- te vergoeden. De overige € 90,- dient te worden vergoed door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). 8.2. Daarnaast vindt een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank (onder verwijzing naar ECLI:NL:CBB:2017:32) op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 534,- (1 punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5). Verweerder dient daarvan € 395,- te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 139,-.