ECLI:NL:RBROT:2021:2968

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 21/452 uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 april 2021 in de zaak tussen Bitonic B.V., te Baarn, verzoekster (Bitonic) gemachtigden: mr. C.A. Doets en mr. dr. A.H. Ekker, en De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB) gemachtigden: mr. M.L. Batting en mr. A. Muhammad. Bij besluit van 17 november 2020 (het bestreden besluit) heeft DNB besloten tot registratie van Bitonic als aanbieder van diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta en bewaarportemonnees (het aanbieden van cryptodiensten) als bedoeld in artikel 23b, eerste en tweede lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Bitonic heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2021. Bitonic is verschenen bij haar gemachtigden, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . DNB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, vergezeld door [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] . De voorzieningenrechter: - wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe in die zin dat zij DNB opdraagt een beslissing op bezwaar te nemen binnen zes weken na deze uitspraak; - wijst het verzoek voor het overige af; - draagt DNB op het betaalde griffierecht van € 360,- aan Bitonic te vergoeden; - veroordeelt DNB in de proceskosten van Bitonic tot een bedrag van € 1.068,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Spengen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021. De griffier en de voorzieningenrechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. Bijlage: wettelijk kader Richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, en tot wijziging van de Richtlijnen 2009/138/EG en 2013/36/EU (‘vijfde anti-witwasrichtlijn’) In artikel 1 onder 29) van de Richtlijn wordt Richtlijn (EU) 2015/849 als volgt gewijzigd: In artikel 47 wordt lid 1 vervangen door: „1. De lidstaten waarborgen dat aanbieders van diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta en aanbieders van bewaarportemonnees worden geregistreerd (…).”. Met de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (Stb. 2020, 146) is de Richtlijn in Nederlandse wet- en regelgeving geïmplementeerd. Op grond van artikel 23b, eerste lid, van de Wwft registreert een ieder die in of vanuit Nederland beroeps- of bedrijfsmatig diensten aanbiedt voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta zich bij de Nederlandsche Bank. Op grond van het tweede lid registreert een ieder die in of vanuit Nederland beroeps- of bedrijfsmatig bewaarportemonnees aanbiedt zich bij de Nederlandsche Bank. Op grond van artikel 23c, eerste lid, van de Wwft geschiedt een verzoek tot registratie als bedoeld in artikel 23b onder opgave van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen gegevens. Deze gegevens kunnen betrekking hebben op: a. gegevens van feitelijke aard; b. gegevens die verband houden met de naleving van voorschriften op grond van deze wet of de Sanctiewet 1977. Op grond van het tweede lid registreert De Nederlandsche Bank een aanbieder als bedoeld in artikel 23b binnen twee maanden na ontvangst van de in het eerste lid bedoelde gegevens. Op grond van het derde lid kan een aanbieder als bedoeld in artikel 23b enkel diensten als bedoeld in dit hoofdstuk aanbieden indien hij geregistreerd is. Op grond van artikel 23d, eerste lid, van de Wwft gaat De Nederlandsche Bank niet over tot registratie van een aanbieder als bedoeld in artikel 23b indien: a. de gegevens bedoeld in artikel 23c, eerste lid, niet volledig zijn; b. zij na verificatie van de gegevens bedoeld in artikel 23c, eerste lid, niet overtuigd is van de juistheid van deze gegevens; c. een aanbieder als bedoeld in artikel 23b niet voldoet aan artikel 23h, eerste, tweede of vierde lid. Op grond van het tweede lid stelt DNB de aanbieder onverwijld op de hoogte indien zij op grond van het eerste lid niet over gaat tot registratie. Op grond van het derde lid kan De Nederlandsche Bank de registratie van een aanbieder als bedoeld in artikel 23b doorhalen indien: a. de aanbieder hierom verzoekt; b. de aanbieder bij het verzoek tot registratie onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt, en kennis omtrent de juiste en volledige gegevens ertoe zou hebben geleid dat De Nederlandsche Bank niet tot registratie zou zijn overgegaan; c. de aanbieder relevante omstandigheden of feiten heeft verzwegen op grond waarvan, zo zij voor het tijdstip waarop de registratie heeft plaatsgevonden zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest, De Nederlandsche Bank niet zou zijn overgegaan tot registratie; d. de aanbieder niet voldoet aan de bij of krachtens deze wet of de Sanctiewet 1977 gestelde regels; e. de aanbieder niet voldoet aan de verplichting tot betaling van een bedrag op grond van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019; f. de aanbieder geen diensten heeft verleend binnen een termijn van zes maanden na registratie; g. de aanbieder zijn dienstverlening heeft beëindigd, dan wel zijn dienstverlening gedurende meer dan zes maanden heeft gestaakt; h. de aanbieder de onderneming ten behoeve waarvan de registratie heeft plaatsgevonden, geheel of gedeeltelijk overdraagt; i. de aanbieder in staat van faillissement is komen te verkeren; j. doorhaling of beëindiging heeft plaatsgevonden van de inschrijving van de aanbieder in het handelsregister bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel h, van de Handelsregisterwet 2007; k. de aanbieder is opgehouden te bestaan. Op grond van artikel 1a van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 zijn de bij de registratie aan te leveren gegevens, bedoeld in artikel 23c, eerste lid, van de Wwft in ieder geval: a. contactgegevens van de aanbieder; b. gegevens met betrekking tot de bedrijfsvoering en de zeggenschapsstructuur van de aanbieder; c. gegevens met betrekking tot personen die het beleid van de aanbieder bepalen of mede bepalen alsmede personen die al dan niet middellijk een gekwalificeerde deelneming houden in de aanbieder; d. gegevens die verband houden met de naleving van de wet of de Sanctiewet 1977; e. Inleiding 1.1 Bitonic is een aanbieder van cryptodiensten in Nederland. Bitonic houdt zich bezig met het omwisselen van fiat valuta (giraal geld) naar bitcoin en vice versa en daarnaast exploiteert zij onder naam BL3P een platform voor het handelen in bitcoin en litecoin. De klant kan, overeenkomstig de algemene voorwaarden van Bitonic, alleen cryptovaluta verzenden naar zijn of haar eigen (zelfbeheerde) wallet. De dienstverlening van Bitonic ziet dus niet op het verrichten van transacties met derden. 1.2 Op basis van de Europese vijfde anti-witwasrichtlijn (Richtlijn 2018/843, AMLD5, hierna: de Richtlijn; zie voor het wettelijk kader de bijlage van deze uitspraak) is er een registratieplicht voor aanbieders van cryptodiensten geïntroduceerd. Op 21 mei 2020 is ter implementatie van de Richtlijn de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (hierna: de Implementatiewet) in werking getreden. Hierin is bepaald onder welke voorwaarden een aanbieder van deze diensten bij DNB kan worden geregistreerd. In het kader van een registratieverzoek dienen op grond van artikel 23c, eerste lid, onder b onder meer gegevens te worden overgelegd die verband houden met de naleving van voorschriften op grond van de Wwft of de Sanctiewet 1977 (Sw). DNB gaat niet over tot registratie als de aan te leveren gegevens niet volledig zijn of als DNB na verificatie daarvan niet overtuigd is van de juistheid van de gegevens (artikel 23d, eerste lid, onder a en b, van de Wwft). Ten aanzien van het toezicht op de naleving van de Sw, verwacht DNB dat aanbieders van cryptodiensten effectief screenen op het overeenkomen van de identiteit van een relatie met een (rechts)persoon of entiteit als bedoeld in de Sanctieregelgeving. Dit betekent in de visie van DNB dat bij iedere (inkomende en uitgaande) transactie van en naar externe wallets: ◾ de aanbieder de identiteit en de woonplaats van de tegenpartij vaststelt en screent tegen sanctielijsten (en dit geen hit oplevert) en ◾ de aanbieder vaststelt dat deze persoon ook daadwerkelijk de ontvanger of verzender is. Dit zal hierna worden aangeduid als ‘het registratievereiste’. Het vereiste is neergelegd in een factsheet van DNB van 23 september 2020. Het registratievereiste geldt ook als een aanbieder alleen transacties van klanten naar de eigen wallet toestaat. 1.3 Bitonic heeft op 4 mei 2020 een registratieverzoek ingediend bij DNB. Bitonic is het niet eens met het registratievereiste en heeft dit aan de orde gesteld bij DNB. Uiteindelijk heeft Bitonic bij brief van 12 november 2020 verklaard het registratievereiste ‘onder protest’ te zullen implementeren in haar interne procedures en dit vereiste te zullen toepassen in de praktijk. Daarop is Bitonic bij het bestreden besluit door DNB geregistreerd. Vervolgens heeft Bitonic bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit, waarbij de kern van het bezwaar is dat het registratievereiste geen deugdelijke wettelijke basis heeft. 2. Indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank tegen een besluit bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover de daartoe uit te voeren toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dit niet bindend voor de beslissing in die procedure. Procesbelang 3.1 DNB betoogt dat Bitonic niet-ontvankelijk is in haar verzoek, nu zij daardoor niet in een gunstiger positie kan komen te verkeren dan op dit moment al het geval is. Bitonic beschikt immers over de door haar gewenste registratie. Volgens DNB kan Bitonic niet via het bestreden besluit tegen het registratievereiste opkomen, nu dit geen zelfstandig onderdeel van het bestreden besluit is, maar rechtstreeks voortvloeit uit de wet. 3.2 De voorzieningenrechter is met Bitonic van oordeel dat - hoewel het registratievereiste niet expliciet is benoemd in het registratiebesluit - uit de bewoordingen van het bestreden besluit en het daaraan voorafgaande proces volgt dat dit vereiste onlosmakelijk met het besluit verbonden is. Uit de correspondentie tussen DNB en Bitonic blijkt dat DNB niet tot registratie zou over gaan zolang het registratievereiste niet op de voorgeschreven wijze door Bitonic was geïmplementeerd. Bij e-mail van 22 oktober 2020 heeft Bitonic gevraagd de discussie over de sanctieregels ‘uit de registratie te tillen’. In de e-mail van 23 oktober 2020 heeft DNB daarop geantwoord dat - zoals eerder is aangegeven - dit onderdeel niet kan worden losgekoppeld van de registratie, omdat de wettelijke ruimte daar niet voor wordt gezien. In paragraaf 3 (motivering) van het registratiebesluit is vermeld dat de onderneming de benodigde gegevens ex artikel 23c, eerste lid, van de Wwft heeft ingediend en dat deze volledig en juist zijn gebleken. Ook heeft DNB in het besluit vermeld dat het consequenties heeft (zij kan bijvoorbeeld de registratie doorhalen), indien - kort weergegeven - de registratievereisten of de uit de Wwft voortvloeiende verplichtingen niet worden nageleefd. Dit alles brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter mee dat het registratievereiste is bedoeld als zelfstandige, definitieve voorwaarde voor het mogen aanbieden van cryptodiensten en dat het niet nakomen van deze voorwaarde rechtsgevolg heeft. Eén en ander brengt mee dat Bitonic middels bezwaar (en mogelijk later beroep) kan opkomen tegen dit onderdeel van het registratiebesluit en dus procesbelang heeft. Spoedeisend belang 4.1 Bitonic heeft zich op het standpunt gesteld dat zij als gevolg van het registratievereiste gedwongen is meer gegevens aan de klant te vragen dan nodig is op grond van het Europese recht, de Wwft en de Sw. Zij acht dit in strijd met de privacyregelgeving, zoals neergelegd in de Algemene Verordening Gegevensbescherming, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Nu deze eis volgens Bitonic alleen in Nederland wordt gesteld, wordt haar concurrentiepositie (en die van andere aanbieders van diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta in Nederland) ernstig aangetast, hetgeen klanten kost en tot onherstelbare gevolgen in verband met de marktpositie van Bitonic leidt. Daarnaast brengt het een onevenredig zware administratieve belasting met zich voor zowel Bitonic als de klant. Als Bitonic zich niet aan het registratievereiste houdt, loopt zij het risico op allerlei handhavingsmaatregelen en zou haar registratie kunnen worden doorgehaald, hetgeen het mogelijke onomkeerbare gevolg heeft dat Bitonic haar bedrijfsvoering moet beëindigen. 4.2 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft Bitonic gelet op voornoemde argumenten voldoende spoedeisend belang bij beoordeling van haar verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. De inhoud van het verzoek Standpunt Bitonic 5.1 Bitonic stelt dat sprake is van strijd met Europees recht nu in de Richtlijn de registratie van cryptodienstverleners niet wordt gekoppeld aan naleving van de Sanctieregelgeving. Primair betekent dit dat het de Nederlandse wetgever niet vrij stond om in de Wwft op te nemen dat voor registratie vereist is dat een verzoeker gegevens verstrekt met betrekking tot naleving van de Sw. De verwijzing in de Wwft naar de Sw dient daarom als onverbindend te worden beschouwd. 7.1 De voorzieningenrechter wijst het verzoek in die zin toe dat zij DNB opdraagt een beslissing op bezwaar te nemen binnen zes weken na deze uitspraak. Het registratievereiste wordt niet geschorst. 7.2 Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat DNB aan Bitonic het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 7.3 De voorzieningenrechter veroordeelt DNB in de door Bitonic gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Door in de Wwft een vereiste op te nemen dat bepaalt dat voor registratie vereist is dat gegevens worden verstrekt ‘die verband houden met de naleving van voorschriften op grond van deze wet of de Sw’, heeft de wetgever, in afwijking van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, feitelijk een vergunningsregime gecreëerd, terwijl de Richtlijn een registratieregime beoogt. De Nederlandse wetgever kan aan de registratie geen vereisten verbinden die niet uit de Richtlijn volgen. Subsidiair heeft Bitonic zich op het standpunt gesteld dat de door DNB aan artikel 23c, eerste lid, onder b, van de Wwft gegeven invulling, anders dan DNB stelt, niet voortvloeit uit de Sw en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 (RtSw). Deze regelingen bevatten immers een open norm die ‘principle based’ door de instelling zelf dient te worden ingevuld. Uit die open norm volgt niet dat de identiteit en woonplaats van de houder van een wallet bij iedere transactie moeten worden geverifieerd. De consequentie van het registratievereiste is dat Bitonic – nu zij alleen transacties tussen klanten en hun eigen wallet toestaat – voorafgaand aan alle transacties van haar klanten naar een eigen wallet, ongeacht de hoogte van de transactie, maatregelen moet nemen om zeker te stellen dat het gehanteerde cryptoadres daadwerkelijk door de klant zelf wordt gebruikt en niet door een andere (tegen)partij. Dit leidt tot strijd met de privacywetgeving en tot het vertrek van klanten. Bitonic is volledig gecommitteerd aan haar poortwachtersrol op basis van de Wwft. Het registratievereiste is volgens Bitonic echter niet effectief en onevenredig. Daarom dient het registratievereiste in haar visie te worden geschorst. Standpunt DNB 5.2 DNB heeft het standpunt van Bitonic bestreden. Met de inwerkingtreding van de Implementatiewet staan aanbieders van diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta en aanbieders van bewaarportemonnees onder integriteitstoezicht van DNB op grond van de Wwft en Sw. Zij hebben een poortwachtersfunctie gekregen. Het onderbrengen van cryptotransacties onder het integriteitstoezicht is ingegeven door de hoge mate van anonimiteit waarmee transacties in crypto’s uitgevoerd kunnen worden. Deze anonimiteit kan misbruikt worden voor bijvoorbeeld witwassen, het financieren van terrorisme of het financieren van partijen die op een sanctielijst staan. Bitonic dient te voldoen aan de kernverplichting uit hoofde van de Sw, teneinde in voldoende mate zeker te stellen dat geen gelden of crypto’s aan gesanctioneerden ter beschikking worden gesteld. In het kader van de registratie wordt dit door DNB getoetst. Het verschil tussen een vergunnings- en een registratieregime is volgens DNB fluïde en contextafhankelijk. Ook voorafgaand aan een registratie kan aan voorwaarden worden getoetst. Bovendien vloeit deze voorwaarde volgens DNB rechtstreeks voort uit de in artikel 10b, eerste lid van de Sw en artikel 2 van de RtSw neergelegde verplichting tot het waarborgen van ‘adequate controle’ ten aanzien van het overeenkomen van de identiteit van een ‘relatie’ met een gesanctioneerde (rechts)persoon. Deze verplichting is nader ingevuld in de Leidraad Wwft en Sw 2020 van DNB. DNB stelt dat een adequate controle mede ziet op het identificeren van houders van onbekende cryptoadressen. Bitonic moet immers controleren of het cryptoadres van de begunstigde van de transactie daadwerkelijk van de klant zelf is en niet van iemand anders (die mogelijk op een sanctielijst staat). In de beoordeling van hóe de aanbieder van cryptodiensten, in dit geval Bitonic, vaststelt dat de tegenpartij daadwerkelijk de ontvanger of verzender is, is DNB nadrukkelijk neutraal. Gelet op de open norm laat DNB de ruimte aan aanbieders om oplossingen te kiezen die bij hen en hun cliënten passen. Zij heeft daarbij slechts voorbeelden genoemd waarmee de identiteit van de tegenpartij kan worden vastgesteld, die voldoen aan de Sw. Oordeel voorzieningenrechter 6.1 De voorzieningenrechter overweegt dat een onderzoek in de voorlopige voorzieningenprocedure naar zijn aard beperkt is. Gelet op de aard en de omvang van deze complexe zaak, leent deze procedure zich niet voor een integrale beoordeling van de rechtmatigheid van het registratievereiste en alle daartegen ingediende gronden, zoals het standpunt van Bitonic dat de verwijzing in de Wwft naar de Sw wegens strijd met de Richtlijn onverbindend dient te worden verklaard. Die beoordeling zal moeten plaatsvinden in de bodemprocedure voor zover tegen de (nog te nemen) beslissing op bezwaar beroep zal worden ingesteld. De voorzieningenrechter zal nu slechts een voorlopig oordeel omtrent de rechtmatigheid van het registratievereiste geven en de betrokken belangen afwegen, waarbij wordt bezien of naleving van het in het bestreden besluit neergelegde registratievereiste voor Bitonic een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onverkorte uitvoering van dat vereiste te dienen belang. 6.2 De Europese wetgever heeft het van essentieel belang gevonden om aanbieders van diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta en aanbieders van bewaarportemonnees onder het bereik van de anti-witwasregelgeving te brengen. Zoals ook in de considerans van de Richtlijn wordt benoemd, maakt de anonimiteit van virtuele valuta het mogelijk ze te misbruiken voor criminele doeleinden. De Europese anti-witwasrichtlijnen en de Nederlandse Wwft beogen de integriteit, de stabiliteit en de reputatie van de financiële sector te beschermen tegen witwassen, terrorismefinanciering en de georganiseerde misdaad. De Sw heeft als doel dat er geen financiële middelen, al dan niet direct, ter beschikking zijn of worden gesteld aan de (rechts)personen en entiteiten, genoemd in de Sanctieregelgeving. De voorzieningenrechter onderkent het belang van DNB bij haar taak om toe te zien op naleving van (de doelstellingen van) de Wwft en Sw door aanbieders van diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta en bewaarportemonnees. Van aanbieders van cryptodiensten mag worden verwacht dat zij zich, als poortwachters, voorafgaand en tijdens hun dienstverlening inspannen om te voorkomen dat het Nederlandse financiële stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld en het financieren van terrorisme. Dit kan onder meer door onderzoek te doen naar de identiteit van de cliënt, transacties van cliënten te monitoren, ongebruikelijke transacties te melden en zich ervan te verzekeren dat er geen middelen ter beschikking worden gesteld aan (rechts)personen op een sanctielijst. 6.3 Bij de voorzieningenrechter bestaan echter twijfels of DNB, gelet op de (Europese) wet- en regelgeving, het registratievereiste heeft kunnen uitwerken op de wijze waarop zij dat in dit geval heeft gedaan. 6.4 In het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 3 juni 2019 (Kamerstukken II 2018-2019, 35 245, nr. 4) is uitdrukkelijk opgenomen dat de Richtlijn het niet mogelijk maakt om de daarin voorgeschreven registratieplicht vorm te geven als een (verdergaande) vergunningplicht met voorafgaande toetsing. De maatregel moet proportioneel zijn ten opzichte van de lasten die dat meebrengt voor de dienstverleners. In de Memorie van Toelichting bij de Implementatiewet (Kamerstukken II 2018–2019, 35 245, nr. 3) is naar aanleiding van het aanvankelijke voorstel tot vergunningplicht onder meer op het gevaar gewezen dat er in Europa een ongelijk speelveld ontstaat omdat aanbieders van omwisseldiensten en bewaarportemonnees in landen buiten de Unie aan minder strenge eisen hoeven te voldoen. Voorts is opgemerkt dat nu het wetsvoorstel niet langer een vergunningplicht maar een registratieplicht bevat, de regulering van deze aanbieders in Nederland niet strenger is dan in andere lidstaten. Nederland voldoet met dit wetsvoorstel aan het (minimale) niveau van harmonisatie waartoe de Richtlijn verplicht. De invulling die DNB aan het registratieregime heeft gegeven in het geval van Bitonic lijkt naar voorlopig oordeel kenmerken te vertonen van een vergunningsregime, nu de invulling van het registratievereiste is onderworpen aan een vrij ver gaande voorafgaande toetsing. 6.5 De in artikel 2 van de RtSw vereiste ‘adequate controle van de administratie van de instelling op het overeenkomen van de identiteit van een relatie met een (rechts)persoon of entiteit, als bedoeld in de Sanctieregelgeving’ is een open norm die door de instelling zelf dient te worden ingevuld. Hoewel DNB zich op het standpunt stelt dat zij de ruimte aan aanbieders biedt om oplossingen te kiezen, is het uitgangspunt van DNB wel dat Bitonic bij elke transactie – ook bij transacties waarbij de cliënt cryptovaluta verzendt naar of ontvangt van zijn eigen wallet – de identiteit en de woonplaats van de tegenpartij vaststelt en vaststelt dat deze persoon ook daadwerkelijk de ontvanger of verzender is. Uit de toelichting bij de RtSw valt niet direct af te leiden dat bij elke transactie met cryptovaluta door de onderneming geverifieerd zou moeten worden dat het cryptoadres c.q. de wallet ook aan de klant te koppelen is. Het registratievereiste betekent echter dat bij elke transactie - ongeacht het bedrag daarvan - middels bijvoorbeeld beeldbellen en/of een screenshot - moet worden gecontroleerd of dit adres wel bij de klant hoort. De vraag is of dat proportioneel is. Daarnaast brengt deze invulling een extra administratieve belasting voor zowel Bitonic als de klant met zich. De vraag is ook of het vereiste in het geval van Bitonic noodzakelijk is en of het de meest effectieve manier is om de doelstellingen van de wetgeving na te leven. Bitonic heeft zich op het standpunt gesteld dat zij vele andere maatregelen heeft getroffen om aan de Wwft en Sw te voldoen die effectiever zijn dan het door DNB gestelde registratievereiste. Bitonic heeft bij acceptatie van de klant zijn identiteit en woonplaats reeds vastgesteld en geverifieerd. Klanten kunnen de diensten uitsluitend afnemen indien zij deelnemen aan het reguliere betalingsverkeer. Bitonic handelt geen transacties in contanten af. Bitonic maakt voor de aankoop van bitcoins door klanten gebruik van IDEAL. Bij de verkoop van bitcoins accepteert Bitonic uitsluitend IBAN-rekeningnummers in de SEPA-bankenzone. De betaling en ontvangen betaalgegevens herbevestigen de identiteit van de klant en worden aanvullend gecontroleerd aan de hand van de klantgegevens. Voornoemde omstandigheden maken mogelijk het gevreesde risico dat transacties plaatsvinden naar een persoon die op een sanctielijst staat klein(er). 6.6 Dat twijfels bestaan over de rechtmatigheid van het gestelde registratievereiste brengt nog niet met zich dat op voorhand moet worden geoordeeld dat het vereiste evident onjuist of onrechtmatig is. Daarvoor is diepgaander onderzoek nodig, dat in bezwaar door DNB kan worden verricht. 6.7 In deze situatie kan het treffen van een voorlopige voorziening in de vorm van schorsing van het registratievereiste slechts aan de orde zijn als aan de belangen van Bitonic bij schorsing van het registratievereiste een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan de belangen van DNB bij het in stand laten van het registratievereiste. Dit doet zich echter niet voor. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat Bitonic inmiddels alle door DNB vereiste maatregelen al heeft genomen en ingevoerd en dat het - ondanks dat het mogelijk administratief zwaarder belastend is en volgens Bitonic niet voldoende effectief – in de praktijk wel mogelijk is gebleken daar al maanden uitvoering aan te geven. De voorzieningenrechter acht het, na afweging van alle betrokken belangen, niet aannemelijk dat het voor Bitonic onevenredig bezwarend is om de reeds getroffen maatregelen voorlopig voort te zetten totdat door DNB is beslist op bezwaar. Zo nodig kan daarna beroep worden ingesteld en mogelijk opnieuw een verzoek om voorlopige voorziening of versnelde behandeling van het beroep worden gevraagd. Bij haar overwegingen neemt de voorzieningenrechter tenslotte in aanmerking dat de schorsing van het vereiste voor Bitonic ook de nodige gevolgen voor de andere geregistreerde ondernemingen binnen de sector met zich mee zou brengen die op dit moment niet in zijn geheel zijn te overzien. Mocht later alsnog worden geoordeeld dat het vereiste terecht is gesteld, zodat de schorsing zou moeten worden opgeheven, kan dit onduidelijkheid voor klanten opleveren, hetgeen niet wenselijk wordt geacht. Gelet op het voorgaande gaat de voorzieningenrechter, totdat is beslist op bezwaar, niet over tot schorsing van het registratievereiste. 6.8 De voorzieningenrechter ziet, gelet op het voorgaande, wel aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen waarmee wordt bewerkstelligd dat Bitonic zo snel mogelijk duidelijkheid krijgt over het registratievereiste. De voorzieningenrechter is van oordeel dat DNB het registratievereiste nader dient te motiveren in de beslissing op bezwaar. Daarnaast ligt het in de rede dat DNB in het kader van de bezwaarprocedure met Bitonic het gesprek aangaat over de wijze waarop Bitonic waarborgt dat zij de verplichtingen op grond van de Sanctieregelgeving naleeft en onderzoekt of en in hoeverre de door Bitonic genomen maatregelen haar in staat stellen effectief te screenen tegen de sanctielijsten. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat Bitonic hieraan haar medewerking verleent. Omdat DNB ter zitting desgevraagd heeft toegelicht dat zij zo snel mogelijk op het bezwaar zal beslissen, maar nog de mogelijkheid heeft de beslissing op bezwaar te verdagen, terwijl de voorzieningenrechter het van belang acht dat die beslissing niet te lang op zich laat wachten, draagt zij DNB op binnen zes weken na onderhavige uitspraak te beslissen.