ECLI:NL:RBROT:2020:700

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummers: ROT 18/6500, ROT 18/6530, ROT 18/6531 en ROT 19/4692 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2020 in de zaken tussen 1. Utility Connect B.V. (Utility), te Houten; 2. Liander N.V. (Liander), te Arnhem; 3. Stedin Netbeheer B.V. (Stedin), te Rotterdam, (tezamen eiseressen), en de Staatsecretaris van Economische Zaken en Klimaat (Agentschap Telecom), verweerder. Bij besluit van 2 november 2018 heeft verweerder met inachtneming van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten tot verlengbaarheid van de vergunning voor Public Acces Mobile Radio in de 450 – 470 MHz-band (Besluit verlengbaarheid PAMR-vergunning 2018 of het verlengbaarheidsbesluit). Daarbij is besloten dat de vergunning verlengbaar wordt voor een vaste periode die aanvangt op 18 november 2020 en loopt tot en met 17 november 2024. Eiseressen hebben tegen het verlengbaarheidsbesluitberoep ingesteld. Verweerder heeft de rechtbank verzocht toepassing te geven aan artikel 8:29 van de Awb door te bepalen dat alleen zij kennis kan nemen van bepaalde (delen van) stukken. Bij beslissing van 1 oktober 2019 heeft de rechter-commissaris dit verzoek toegewezen. Eiseressen hebben de rechtbank toestemming verleend uitspraak te doen mede op basis van die stukken. Bij besluit van 11 juli 2019 heeft verweerder Utility vergunning verleend conform het verlengbaarheidsbesluit (het vergunningbesluit). Utility heeft bezwaar gemaakt tegen het vergunningbesluit en heeft verweerder daarbij verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a van de Awb. Verweerder heeft daarmee ingestemd en het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank om het als beroepschrift te behandelen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft – gevoegd – plaatsgevonden op 25 november 2019. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Q.R. Kroes. Verder zijn verschenen [Naam], werkzaam bij Utility, en [Naam], werkzaam bij Alliander. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Kieboom en mr. S.P. Janssen, beiden werkzaam bij het Agentschap Telecom. 9. Eiseressen stellen dat zij ervan uit mochten gaan dat de vergunning voor langere tijd zou worden verlengd. Zij hebben er daarnaast op gewezen dat de overwegingen van verweerder om de duur van de verlengbaarheid te koppelen aan de ontwikkeling van LTE op gespannen voet staat met de technologieneutraliteit, die voortvloeit uit artikel 8 van de Machtigingsrichtlijn. 10.1. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Uit de stukken komt niet naar voren dat van de zijde van verweerder toezeggingen zijn gedaan dat Utility (langdurig) gebruik zal kunnen maken van de haar verleende vergunning. Uit de brief van de directeur-generaal van 2 oktober 2012 aan Alliander komt juist naar voren dat geen concrete toezeggingen zijn gedaan met betrekking tot verlengbaarheid van de vergunning. Uit een e-mailbericht van Stedin van 16 juni 2014 komt evenzeer naar voren dat nader onderzoek is aangekondigd. Het feit dat eieressen hun investeringsbeslissingen mede hebben genomen naar aanleiding van overleg met EZK en de voorgangers van dit ministerie, betekent op zichzelf nog niet dat in dat overleg zou zijn toegezegd dat de vergunning na verloop van de geldigheid daarvan voor langere tijd zou worden verlengd. 10.2. Het betoog van eiseressen dat de overwegingen van verweerder om de duur van de verlengbaarheid te koppelen aan de ontwikkeling van LTE op gespannen voet staat met de technologieneutraliteit die voortvloeit uit artikel 8 van de Machtigingsrichtlijn, slaagt niet. Artikel 8 ziet namelijk niet op de mogelijke overwegingen om te beslissen tot verlengbaarheid en de duur daarvan, maar stelt grenzen aan het stellen van technische voorschriften bij de uitgifte van frequentiegebruiksrechten door lidstaten om handelsbelemmeringen tegen te gaan. Van dergelijke voorschriften is geen sprake. 11. Eiseressen betogen dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen beslissen de duur van de verlengbaarheid van de vergunning te beperken tot vier jaar. Zij voeren aan dat de argumenten die verweerder heeft gehanteerd om tot een termijn van vier jaar te komen ondeugdelijk zijn. De mogelijkheid dat de LTE-standaard over enkele jaren verder ontwikkeld zal zijn en de marktvraag naar verwachting zal toenemen vormt namelijk geen algemeen maatschappelijk, cultureel of economisch belang (algemeen belang), maar ziet op de specifieke belangen van potentiële vergunninghouders. Daarentegen vormt de zekerheid bij de investeringsbeslissingen van eiseressen en hun aandeelhouders, anders dan verweerder stelt, niet een individueel maar een algemeen belang. Vervroegde afschrijving en het moeten overgaan op een nieuw systeem levert volgens eiseressen een schade op van meer dan 1 miljard euro voor de huidige klanten van Utility. Het algemeen belang bij een langdurige verlengbaarheid van de vergunning is daarmee evident en aanzienlijk. Verweerder gaat hieraan voorbij door te overwegen dat hoge kosten ten gevolge van het wegvallen van de vergunning het gevolg zijn van de eigen technische keuzes van de netbeheerders. Daarmee miskent verweerder volgens eiseressen het wettelijk kader waarbinnen netbeheerders moeten opereren. Verder hebben eiseressen aangevoerd dat niet valt in te zien dat de belangen van potentiële vergunningenhouders zwaarder zouden moeten wegen dan de belangen van de huidige vergunninghouder. Onzeker is of andere partijen een business case kunnen maken van diensten via PAMR. Ter zitting hebben eiseressen nog de vergelijking getrokken met C2000, het draadloze netwerk voor noodhulpdiensten. Zij wijzen erop dat dit – net als het gebruik dat netbeheerders maken van de frequentie in de 450 – 470 MHz-band – een maatschappelijk belang dient en dat dit niet anders wordt door het gegeven dat noodhulpdiensten ook gebruik kunnen maken van de algemene mobiele netwerken. Subsidiair betogen eiseressen ten aanzien van het verlengbaarheidsbesluit dat verweerder heeft nagelaten om toereikende waarborgen op te nemen voor de continuïteit van de dienstverlening van eiseressen na 17 november 2024. 12. Bij het verlengbaarheidsbesluit is – onder meer – het volgende overwogen (Scrt. 2018, 63663, blz. 4-5 en 8-10): “Het vertrekpunt is dat de PAMR-vergunning een schaarse vergunning is. Dit is neergelegd in het Nationaal Frequentieplan, waarin het verdelingsmechanisme voor de betreffende frequentieruimte veiling of vergelijkende toets is. In 2005 werd de PAMR-vergunning geveild voor een periode van 15 jaar. Meerdere partijen brachten een bod uit. Ten tijde van de uitgifte was er dus sprake van schaarste. (…) Dit verlengbaarheidsbesluit houdt expliciet rekening met de ontwikkelingen in de markt en technologie voor professionele mobiele communicatie zoals die naar voren komen in het marktonderzoek uit 2017 (zie het onderzoeksrapport voor een gedetailleerde beschrijving van de betreffende ontwikkelingen alsook in de consultatiereacties. Nadrukkelijk weegt mee dat binnen enkele jaren de marktvraag naar en gebruiksmogelijkheden van de PAMR-band naar verwachting toenemen. (…) (…) De PAMR-vergunning is in 2005 uitgegeven voor een periode van vijftien jaar. Op het moment van uitgifte is een termijn bepaald die gerelateerd is aan de betrokken dienstverlening en die rekening houdt met een passende periode die nodig is voor de afschrijving van investeringen. De sindsdien door de vergunninghouder(s) gedane investeringen vormen een individueel belang en zijn daarom niet leidend bij het bepalen van een verlengingsduur. Dat de PAMR-vergunning in 2012 tussentijds is overgedragen, doet daar niet aan af. De huidige vergunninghouder kocht de vergunning wetende dat de vergunning nog maar een beperkte looptijd had en was op de hoogte van het wettelijke principe dat zijn vergunning in beginsel niet wordt verlengd. De gedane investeringen kunnen dus niet leiden tot een andere conclusie. Wat betreft het standpunt dat het besluit zou leiden tot hoge (maatschappelijke) kosten spelen de volgende overwegingen mee. Door de betreffende netbeheerders is gekozen voor een bepaalde communicatieoplossing. Dat betreft een keuze in de eigen bedrijfsvoering en daarom een eigen verantwoordelijkheid. Er zijn ook voorbeelden waar voor een andere communicatieoplossing is gekozen. Verder leidt dit besluit tot verlengbaarheid niet op voorhand tot de genoemde kosten, in die zin dat de huidige vergunninghouder te zijner tijd ook aan een nieuwe verdeling (veiling of anderszins) kan meedoen en daarmee de mogelijkheid heeft om de PAMR-frequentieruimte opnieuw te verwerven of te doen verwerven. Dit neemt niet weg dat er een mogelijk scenario is waarbij betreffende netbeheerders zich genoodzaakt zien te kiezen voor omschakeling naar een andere communicatieoplossing, waarbij potentieel sprake is van hoge kosten die mogelijk aan de consument doorbelast kunnen worden. Netbeheerders zijn wettelijk verplicht om alle huishoudens en kleine bedrijven voor eind 2020 een slimme energiemeter aan te bieden. Voor deze grootschalige uitrol is de continuïteit van belang, namelijk dat de geplaatste en nog te plaatsen meters kunnen blijven functioneren. Dat is voor de duur van de verlengbaarheid geborgd. Verder zullen bij een herverdeling zo nodig nadere voorzieningen worden getroffen om de continuïteit van de betreffende slimme meters te borgen voor de periode na de verlenging, dus na 17 november 2024. Onderzocht zal worden hoe dit gerealiseerd kan worden op een wijze waarbij de frequentieruimte optimaal bruikbaar is en waarbij marktpartijen zoveel mogelijk gebruik kunnen maken van de frequentieruimte en kans maken om deze te verwerven.” 13.1. Uitgangspunt is dat schaarse frequentieruimte na ommekomst van de vergunningstermijn opnieuw wordt uitgegeven. Niet in geschil is dat verweerder op grond van artikel 18, tweede lid, aanhef en onder a, van het Frequentiebesluit 2013 van dit uitgangspunt kan afwijken door te besluiten tot verlengbaarheid van de vergunning. Verweerder dient bij zijn besluit om tot verlengbaarheid van de vergunning over te gaan en bij het bepalen van de duur ervan een belangenafweging te verrichten. Verweerder komt daarbij beoordelings- en beleidsruimte toe (vgl. CBb 29 maart 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AO7734 en CBb 30 oktober 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BG3831). 13.2. Het in artikel 3.17 van de Telecommunicatiewet (Tw) neergelegde uitgangspunt dat vergunningen worden verleend voor een bij die vergunning te bepalen termijn die gerelateerd is aan de betrokken dienstverlening, het met de vergunningverlening nagestreefde doel en die rekening houdt met een passende periode die nodig is voor de afschrijving van investeringen, is in beginsel niet bepalend voor de beslissing tot verlengbaarheid en de duur daarvan. Het ligt daarentegen in de rede dat verweerder bij het bepalen van de duur van de verlengbaarheid aansluiting zoekt bij de reden tot verlengbaarheid. Zoals het CBb in zijn uitspraak van 4 mei 2004 al heeft overwogen (ECLI:NL:CBB:2004:AO9551) wordt een verlenging van een vergunning in haar maximale omvang begrensd door het vereiste dat zij haar grondslag in beginsel uitsluitend moet vinden in het oordeel van verweerder dat het algemeen maatschappelijk, cultureel of economisch belang verlenging vordert. Verweerder moet bij het gebruiken van zijn bevoegdheid alle daarbij betrokken belangen in de overweging betrekken. Die belangenafweging kan er niet toe leiden dat verlenging plaatsvindt voor een langere periode dan door het door verweerder waargenomen algemene maatschappelijk, cultureel of economisch belang wordt gevorderd. 13.3. Uit het hiervoor onder randnummer 12 geciteerde verlengbaarheidsbesluit volgt dat verweerder bij zijn belangenafweging rekening heeft gehouden met de wettelijke uitrolverplichting van slimme meters door Liander en Stedin en met de mogelijke maatschappelijke kosten die zijn gemoeid met het bij een veiling opnieuw in gebruik kunnen nemen van de frequentieruimte door Liander en Stedin. Verweerder heeft daarbij evenwel benadrukt dat de eerdere door Liander en Stedin gemaakte keuze voor een bepaalde communicatieoplossing en de daarmee tot op heden gemoeide investeringen voor hun eigen verantwoordelijkheid komen, omdat zij in 2012 en nadien er niet van uit konden gaan dat de vergunning weer voor eenzelfde termijn als de oorspronkelijke vergunde termijn zou worden verlengd. In het verweerschrift is in dit verband nog opgemerkt dat eiseressen, gelet op de hoofdregel van niet-verlengbaarheid, er bij het nemen van hun investerings-beslissingen niet van uit mochten gaan dat de vergunning verlengd zou worden. Daarnaast heeft verweerder er onweersproken op gewezen dat er andere communicatieoplossingen bestaan voor eiseressen. Zo zijn er netbeheerders in binnen- en buitenland die gekozen hebben voor LTE-technologie of voor communicatie via het vaste telefoonnetwerk, mobiele telefonie, Powerline Communications (waarbij de communicatie via het elektriciteitsnetwerk loopt) en Sigfox, een in Frankrijk gebruikt draadloos datatransmissiesysteem. Wat eiseres heeft aangevoerd over power back-up voorzieningen, slaagt niet. Verweerder wijst er terecht op dat uit Richtlijn 2014/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van meetinstrumenten (herschikking) en het mede daarop gebaseerde Besluit meetinstrumenten en marktdeelnemers volgt dat alle gemeten waarden bij stroomuitval vier maanden in het onderhavige meetinstrument moeten worden bewaard, zodat de door eiseressen genoemde power back up-voorzieningen geen meerwaarde hebben. 13.4. Verweerder heeft overwogen dat gezien de technologische en marktontwikkelingen het algemeen maatschappelijk en economisch belang beter gediend is met uitstel van het verdeelmoment met een beperkt aantal jaren. Omdat sprake is van een schaarse vergunning en veiling na afloop van de vergunningstermijn uitgangspunt is, kan verweerder bij zijn besluitvorming over de duur van de verlengbaarheid in acht nemen dat de LTE-standaard over enkele jaren mogelijk verder ontwikkeld zal zijn en de marktvraag dan naar verwachting zal toenemen voor deze frequentieruimte. Daarbij heeft verweerder er nog op gewezen dat in het algemeen niet verder dan vijf jaar vooruit kan worden gekeken, gelet op de snelheid waarmee technologische ontwikkelingen en andere marktontwikkelingen in de telecommunicatiemarkten elkaar opvolgen. Verweerder heeft er in zijn verweerschrift verder nog op gewezen dat uit onderzoek van SEO Economisch Onderzoek ten behoeve van de waardebepaling van de verlengbaar gemaakte vergunning bleek dat de betrokken frequentieruimte, indien hij wordt gebruikt voor meer dan alleen besloten netten in de utiliteitssector, op basis van de veilinguitkomsten een aanzienlijke marktwaarde vertegenwoordigt. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de opbrengst van een in mei 2019 in Noorwegen geveilde 450 MHz-vergunning. Verder heeft verweerder gewezen op een rapport en een beslissing van het European Communication Committee uit 2019 die onderstrepen dat er interesse is voor de 400 MHz-band. 13.5. Verweerder heeft in zijn afweging betrokken dat er op het moment van zijn besluitvorming onzekerheden in de markt zijn over het toekomstige gebruik van de PAMR-band en dat het wenselijk is de ontwikkelingen één tot twee jaar af te wachten om de impact ervan nader te bezien, alvorens de frequentieruimte opnieuw te verdelen. Verweerder heeft daarbij aangekondigd in aanloop naar een herverdeling te zijner tijd de (frequentie-technische) gebruiksmogelijkheden van de PAMR-band nader te onderzoeken en waar mogelijk te optimaliseren. De afweging tot verlengbaar maken van deze schaarse vergunning ten behoeve van het algemeen (maatschappelijk en economisch) belang is naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd. Verweerder heeft in redelijkheid tot deze afweging kunnen komen. Verweerder was (ook) daarom niet gehouden de duur van de verlengbaarheid af te stemmen op de investeringsbeslissingen van eiseressen. De omstandigheid dat volgens verweerder sprake is van een algemeen belang, brengt verder – anders dan eiseressen stellen – niet met zich dat verweerder met betrekking tot de duur van de verlengbaarheid slechts rekening zou mogen houden met het algemeen belang dat is gemoeid met betaalbare nutsvoorzieningen. Verweerder heeft er ter zitting terecht op gewezen dat de door eiseressen gemaakte vergelijking met C2000 niet op gaat, omdat de toedeling van frequentieruimte voor hulpdiensten een basis heeft in artikel 5.5 van de Tw, dat ziet op toedeling van frequentieruimte voor publieke taken, terwijl die bepaling niet van toepassing is op eiseressen. De door verweerder gemaakte keuze voor een verlengbaarheid voor beperkte duur is verder meer in overeenstemming met de uitgangspunten die zijn neergelegd in de Nota Frequentiebeleid 2016 dan de door eiseressen voorgestelde langere verlengbaarheidsduur. Indien verweerder de belangenafweging in het voordeel van eiseressen zou laten uitvallen, zou dit betekenen dat een schaarse vergunning voor zeer lange duur zou worden toegekend aan een partij met uitsluiting van anderen, wat op gespannen voet staat met de uitgangspunten die gelden bij de verdeling van schaarse frequentieruimte. Uitgangspunt bij schaarse vergunningen is immers dat bij uitgifte daarvan marktdeelnemers gelijke kansen moeten krijgen (ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, onder 8). Hieruit volgt ook dat van verweerder niet op voorhand concrete toezeggingen kunnen worden verlangd over de wijze waarop na herverdeling voorzieningen worden getroffen om de continuïteit van de betreffende slimme meters te borgen voor de periode na de verlenging. 14. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. C.J. Wolswinkel, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 6 februari 2020. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Bijlage Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:2 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. (…) Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Machtigingsrichtlijn) Artikel 5 Gebruiksrechten voor radiofrequenties en nummers (…) Wanneer lidstaten gebruiksrechten verlenen voor een bepaalde termijn, moet de duur zijn aangepast aan de betrokken dienst, gelet op het nagestreefde doel, naar behoren rekening houdend met het feit dat een passende periode voor de afschrijving van investeringen nodig is. (…) Artikel 7 Procedure voor het beperken van het aantal gebruiksrechten voor radiofrequenties 1. Wanneer een lidstaat overweegt het aantal gebruiksrechten voor radiofrequenties te beperken of de duur van bestaande rechten te verlengen op andere wijze dan in overeenstemming met de in dergelijke rechten gespecificeerde voorwaarden, dient hij onder meer: a. a) voldoende rekening te houden met de noodzaak de voordelen voor de gebruikers te maximaliseren en de ontwikkeling van de mededinging te bevorderen, b) alle belanghebbende partijen, met inbegrip van gebruikers en consumenten, de mogelijkheid te bieden om zich uit te spreken over elke eventuele beperking overeenkomstig artikel 6 van Richtlijn 2002/21/EG (Kaderrichtlijn), c) elk besluit tot beperking van het verlenen van gebruiksrechten of het verlengen van gebruiksrechten met opgave van redenen bekend te maken, d) na de vaststelling van de procedure uit te nodigen tot het indienen van aanvragen voor gebruiksrechten, en e) de beperking met een redelijke regelmaat of ingevolge een redelijk verzoek van de getroffen ondernemingen te herzien. (…) 3. Wanneer de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties moet worden beperkt, verlenen de lidstaten deze rechten op basis van objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige selectiecriteria. Dergelijke selectiecriteria moeten naar behoren belang hechten aan de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 8 van Richtlijn 2002/21/EG (kaderrichtlijn) en aan de eisen van artikel 9 van die richtlijn. (…) Artikel 8 Geharmoniseerde toewijzing van radiofrequenties Wanneer het gebruik van radiofrequenties is geharmoniseerd, de voorwaarden en procedures voor toegang zijn overeengekomen en de ondernemingen waaraan de radiofrequenties zullen worden toegewezen, geselecteerd zijn overeenkomstig de internationale overeenkomsten en de communautaire voorschriften, verlenen de lidstaten dienovereenkomstig het recht om radiofrequenties te gebruiken. Als in het geval van een gezamenlijke selectieprocedure aan alle aan het gebruiksrecht van de betrokken radiofrequenties gekoppelde voorwaarden is voldaan, mogen de lidstaten geen nadere voorwaarden, bijkomende criteria of procedures opleggen die de correcte toepassing van de gemeenschappelijke toewijzing van dergelijke radiofrequenties beperken, wijzigen of uitstellen. Richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (herschikking) Artikel 47 Voorwaarden verbonden aan individuele gebruiksrechten voor radiospectrum 1. De bevoegde instanties stellen voorwaarden vast in verband met individuele rechten betreffende het gebruik van radiospectrum overeenkomstig artikel 13, lid 1, waarbij zij zorgen voor het optimale en het meest doeltreffende en efficiënte gebruik van radiospectrum. De bevoegde instanties geven voordat zij overgaan tot toekenning of verlenging van die rechten, een duidelijke omschrijving van dergelijke voorwaarden, met inbegrip van het vereiste gebruiksniveau en de mogelijkheid om die verplichting na te leven door te verhandelen en te verhuren, teneinde de uitvoering van die voorwaarden overeenkomstig artikel 30 te waarborgen. Voorwaarden verbonden aan de verlenging van gebruiksrechten voor radiospectrum mogen voor bestaande houders van dergelijke rechten geen onrechtmatige voordelen opleveren. (…) Artikel 52 Mededinging 1. De nationale regelgevende instanties en andere bevoegde instanties bevorderen daadwerkelijke mededinging en voorkomen verstoringen van de mededinging op de interne markt wanneer zij overeenkomstig deze richtlijn besluiten nemen inzake de verlening, aanpassing of verlenging van gebruiksrechten voor radiospectrum voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten. (…) Besluit nr. 243/2012/EU van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 tot vaststelling van een meerjarenprogramma voor het radiospectrumbeleid Artikel 5 Concurrentie 1. De lidstaten bevorderen daadwerkelijke concurrentie en voorkomen concurrentieverstoring op de interne markt voor elektronische communicatiediensten, overeenkomstig de Richtlijnen 2002/20/EG en 2002/21/EG. Bij het toekennen van spectrumgebruiksrechten aan gebruikers van particuliere netwerken voor elektronische communicatie houden ze ook rekening met concurrentievraagstukken. (…) Telecommunicatiewet Artikel 3.5 Onze Minister wijst in overeenstemming met het frequentieplan uit de aangewezen frequentiebanden, bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, onder b, frequentieruimte voor publieke taken slechts toe aan Onze Minister wie het mede aangaat voor zover Onze Minister van oordeel is dat de frequentieruimte, waarop het behoefte-onderbouwingsplan, bedoeld in artikel 3.2, betrekking heeft, noodzakelijk is voor de betrokken publieke taak. Onze Minister kan aan de toewijzing voorschriften en beperkingen verbinden. Artikel 3.10 1. De verlening van vergunningen door Onze Minister in andere gevallen dan bedoeld in de artikelen 3.6 en 3.8a geschiedt met toepassing van een van de volgende procedures: (…) f. door middel van een veiling. (…) Artikel 3.16 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de verlening en wijziging van vergunningen. (…) Artikel 3.17 1. Vergunningen worden verleend voor een bij die vergunning te bepalen termijn die gerelateerd is aan de betrokken dienstverlening, het met de vergunningverlening nagestreefde doel en die rekening houdt met een passende periode die nodig is voor de afschrijving van investeringen. (…) 4. Andere vergunningen dan die, welke zijn verleend met toepassing van de procedure, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onder a, worden door Onze Minister slechts verlengd voor zover daartoe bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels zijn gesteld. 5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het verlengen van vergunningen. Frequentiebesluit 2013 Artikel 18 (…) 2. Vergunningen die zijn verleend met toepassing van een van de procedures, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onderdelen b tot en met f, van de wet worden niet verlengd, tenzij Onze Minister besluit dat een vergunning geheel of gedeeltelijk verlengbaar is omdat hij van oordeel is dat: a. een verlenging het algemeen maatschappelijk, cultureel of economisch belang dient, of b. verlenging van belang is voor de bevordering van de overgang van analoge naar digitale techniek. (…) Nota Frequentiebeleid 2016 3 Doelstellingen van het frequentiebeleid (…) Daar waar in de Nota Frequentiebeleid 2005 het beleid vooral ruimte gaf aan het economisch belang, vindt er nu een accentverschuiving plaats gericht op de groeiende maatschappelijke afhankelijkheid van draadloze communicatie en het borgen van het publieke belang. Deze accentverschuiving in de centrale doelstelling van doelmatig frequentiegebruik is gericht op: Een efficiënt werkende markt Het aansluiten op maatschappelijke ontwikkelingen De borging van publieke belangen (…) 4.2 Schaarse vergunningen en marktordening (…) Voor de schaarse vergunningen blijft dus primair de inzet van een marktgericht instrument noodzakelijk: deze vergunningen worden geveild en slechts bij uitzondering verlengd indien er een publiek belang mee is gemoeid, bijvoorbeeld indien verlenging van belang is voor de bevordering van de overgang van analoge naar digitale techniek. Deze belangen moeten expliciet duidelijk zijn; voor de betreffende te verlengen vergunning dient een marktconforme prijs te worden bepaald, die in de juiste mate de waarde reflecteert van de marktkansen voor potentiële andere gebruikers van de betreffende vergunning.Het borgen van het publieke belang van een adequate telecommunicatie- en/of omroepvoorziening vergt een goede combinatie van ten eerste tijdige duidelijkheid en voorspelbaarheid van beleid en ten tweede een adequate vergunningstermijn. Dit is noodzakelijk gelet op de (soms) grote investeringen en de tijdige investeringsbeslissingen die gemoeid kunnen zijn bij het opzetten en continueren van netwerken en dienstverlening. Bij het bepalen van de adequate vergunningstermijnen is de timing van (her)uitgiftes van vergunningen uit verschillende frequentiebanden tevens van belang. Dit in verband met de toegenomen mogelijkheden om verschillende frequenties flexibel naast elkaar (of zelfs in plaats van) in te zetten. Er zijn diverse publieke belangen gekoppeld aan schaarse vergunningen: Voorkomen dient te worden dat er economische marktposities ontstaan die betaalbaarheid en beschikbaarheid van de aangeboden telecommunicatiediensten onder druk zouden kunnen plaatsen; Het is van belang voor Nederland om voorop te blijven lopen wat betreft de beschikbaarheid van up-to-date netwerken; er moeten prikkels zijn die innovaties stimuleren; Beschikbaarheid en dekking vormen in steeds sterkere mate publieke belangen; En ook de veiligheid en betrouwbaarheid dienen publiek geborgd te zijn; Bij omroepdiensten is daarnaast de pluriformiteit van het aanbod van belang. Deze eisen en voorzieningen kunnen alleen uiterst behoedzaam, bij wijze van maatwerk en goed beargumenteerd, ingezet worden. Het moet expliciet duidelijk worden gemaakt dat zonder deze voorzieningen publieke belangen niet zonder meer geborgd zijn. Daarbij zal de overheid een goede balans moeten zien te vinden tussen de verschillende belangen en doelstellingen. Die kunnen soms zelfs tegenstrijdig zijn. Zo is het beleid in het algemeen gericht op het creëren van mogelijkheden tot toegang tot de markt voor alle partijen, zowel bestaande als nieuwkomers. De doelstelling van innovatie kan daar goed mee gediend zijn. Tegelijkertijd kan er een maatschappelijk belang zijn van continuïteit van bestaande dienstverlening. Dit dilemma is met name zichtbaar bij de vraag of bestaande aflopende vergunningen geveild moeten worden of verlengd. De hoofdkeuze bij verdelen blijft dat vergunningen geveild worden. Een verlenging die puur gericht is op continuïteit van dienstverlening is ongewenst en is slechts bij hoge uitzondering aan de orde. Verlenging kan, ook bij wijze van uitzondering, aan de orde zijn als de Minister van Economische Zaken een maatschappelijk, economisch of cultureel belang gediend ziet bij een dergelijke verlenging. (…) De acties die zullen worden uitgevoerd zijn:  Het ministerie van EZ zal tijdig en daarmee voorspelbaar de doelstellingen van verdelingen en de concrete uitwerking (in veilingmodellen) helder maken, zodat de markt zich beter kan voorbereiden op investeringsbeslissingen. (…) Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van Richtlijn 2003/54/EG Artikel 3 Openbaredienstverplichtingen en bescherming van de afnemer (…) 7. De lidstaten nemen passende maatregelen om eindafnemers te beschermen en voorzien met name in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare afnemers. (…) Wat ten minste de huishoudelijke afnemers betreft, omvatten deze maatregelen de in bijlage I beschreven maatregelen. (…) 11. Teneinde energie-efficiëntie te bevorderen bevelen de lidstaten, of indien de lidstaat hierin voorziet, de regulerende instanties, ten sterkste aan dat elektriciteitsbedrijven het gebruik van elektriciteit optimaliseren, bijvoorbeeld door het aanbieden van diensten op het gebied van energiebeheer of het ontwikkelen van innovatieve prijsformules, in voorkomend geval door de invoering van slimme metersystemen dan wel of slimme netwerken (smart grids). (…) BIJLAGE I VOORSCHRIFTEN INZAKE CONSUMENTENBESCHERMING (…) 2. De lidstaten zorgen ervoor dat er slimme metersystemen worden ingevoerd die de actieve participatie van de consumenten aan de markt voor levering van elektriciteit ondersteunen. De invoering van dergelijke metersystemen kan worden onderworpen aan een economische evaluatie op lange termijn van de kosten en baten voor de markt en de individuele consument of aan een onderzoek ter bepaling van welke vorm van slim meten economisch haalbaar en kosteneffectief is en welke termijn haalbaar is voor de distributie ervan. Een dergelijke evaluatie vindt uiterlijk plaats op 3 september 2012. Onder voorbehoud van deze evaluatie stellen de lidstaten of de bevoegde autoriteit die zij aanwijzen, een tijdschema van maximaal 10 jaar op voor de invoering van slimme metersystemen. Wanneer de ingebruikname van slimme meters positief wordt beoordeeld, wordt uiterlijk in 2020 minstens 80 % van de consumenten voorzien van deze slimme meetsystemen. De lidstaten of de bevoegde autoriteit die zij aanwijzen waarborgen de interoperabiliteit van dergelijke metersystemen die op hun grondgebied worden ingevoerd en houden rekening met de toepassing van adequate normen en beste praktijken en het belang van de ontwikkeling van de interne markt voor elektriciteit. Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van Richtlijn 2003/55/EG Artikel 3 Openbaredienstverplichtingen en bescherming van de afnemer (…) 3. De lidstaten nemen passende maatregelen om eindafnemers te beschermen en voorzien met name in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare afnemers. (…) Wat ten minste de huishoudelijke afnemers betreft, omvatten deze maatregelen de in bijlage A [Rb: lees Bijlage I] beschreven maatregelen. (…) 8. Teneinde energie-efficiëntie te bevorderen bevelen de lidstaten, of indien de lidstaat hierin voorziet, de regulerende instantie, ten sterkste aan dat aardgasbedrijven het gebruik van gas optimaliseren, bijvoorbeeld door het aanbieden van diensten op het gebied van energiebeheer of het ontwikkelen van innovatieve prijsformules, dan wel in voorkomend geval door de invoering van slimme metersystemen of slimme netwerken (smart grids). (…) BIJLAGE I VOORSCHRIFTEN INZAKE CONSUMENTENBESCHERMING (…) 2. De lidstaten zorgen ervoor dat er slimme metersystemen worden ingevoerd die de actieve participatie van de consumenten aan de markt voor levering van gas ondersteunen. De invoering van dergelijke metersystemen kan worden onderworpen aan een economische evaluatie op de lange termijn van de kosten en baten voor de markt en de individuele consument of aan een onderzoek ter bepaling van welke vorm van slim meten economisch haalbaar en kosteneffectief is en welke termijn haalbaar is voor de distributie ervan. Een dergelijke evaluatie vindt uiterlijk plaats op 3 september 2012. Onder voorbehoud van deze evaluatie stellen de lidstaten of de bevoegde autoriteit die zij aanwijzen, een tijdschema op voor de invoering van slimme metersystemen. De lidstaten of de bevoegde autoriteit die zij aanwijzen waarborgen de interoperabiliteit van deze metersystemen die op hun grondgebied worden ingevoerd en houden rekening met de toepassing van adequate normen en beste praktijken en het belang van de ontwikkeling van de interne markt voor aardgas. Besluit op afstand uitleesbare meetinrichtingen Artikel 2 Netbeheerders dragen er zorg voor dat op 31 december 2020 aan alle afnemers als bedoeld in artikel 95a, eerste lid, Elektriciteitswet 1998 en artikel 43, eerste lid, Gaswet een meetinrichting ter beschikking is gesteld die ten minste voldoet aan de krachtens artikel 95la, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 42a, eerste lid, Gaswet gestelde eisen, tenzij een afnemer blijkens voorwaarden, bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdelen a of b, van de Elektriciteitswet 1998 of artikel 12b, eerste lid, onderdelen a of b, van de Gaswet beschikt over een onbemeten aansluiting. Artikel 4 1. Een meetinrichting voor elektriciteit is geschikt om: a. het actuele vermogen in Watt te registreren, weer te geven en uit te wisselen met een applicatie als bedoeld in het vierde lid, b. de actuele meterstand in kWh voor de van het net afgenomen en verbruikte elektriciteit en voor de op het net ingevoede elektriciteit voor de verschillende tariefperioden te registreren, weer te geven en uit te wisselen met een applicatie als bedoeld in het vierde lid, c. ten minste elk kwartier de gegevens, bedoeld in onderdeel b, te registreren en deze gegevens ten minste dagelijks op afstand met de netbeheerder uit te wisselen, op zodanige wijze dat de netbeheerder de uitgewisselde gegevens kan lezen en gebruiken, (…) Artikel 5 1. Een meetinrichting voor gas is geschikt om: a. de actuele meterstand in m3 per telwerk te registreren, weer te geven en uit te wisselen met een applicatie als bedoeld in artikel 4, vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0030605/2018-07-28), b. ten minste elk uur de gegevens, bedoeld in onderdeel a, te registreren en deze gegevens ten minste dagelijks op afstand met de netbeheerder uit te wisselen, op zodanige wijze dat de netbeheerder de uitgewisselde gegevens kan lezen en gebruiken, (…) Artikel 6 1. Een meetinrichting is zodanig beveiligd tegen fraude met, misbruik van of inbreuk op de meetinrichting dat een passend beveiligingsniveau is gegarandeerd, rekening houdend met de internationale stand van de techniek en de kosten van de tenuitvoerlegging, mede gelet op de risico’s die de aanwezigheid van de functionaliteiten bestaande uit het op afstand onderbreken, beperken en hervatten van de levering van elektriciteit of het op afstand onderbreken en hervatten van de levering van gas met zich mee brengt. 2. Een meetinrichting voor gas is beveiligd tegen veiligheidsrisico’s als gevolg van het opnieuw opbouwen van gasdruk bij het op afstand hervatten van de gaslevering na een onderbreking. De eerste volzin is niet van toepassing op een meetinrichting voor gas die niet beschikt over de functionaliteit bestaande uit het op afstand onderbreken en hervatten van de gaslevering. (…) Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen Artikel 1. (begripsbepalingen) In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) – aanbieder van een essentiële dienst: aanbieder van een essentiële dienst als bedoeld in artikel 4 van de NIB-richtlijn, aangewezen op grond van artikel 5, eerste lid, onder a; (…) – digitaledienstverlener: rechtspersoon die een digitale dienst aanbiedt en gelet op artikel 18, eerste en tweede lid, van de NIB-richtlijn onder de jurisdictie van Nederland valt, met uitzondering van kleine en micro-ondernemingen als bedoeld in artikel 16, elfde lid, van de NIB-richtlijn; – NIB-richtlijn: richtlijn (EU) 2016/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 houdende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerk- en informatiesystemen in de Unie (PbEU 2016, L 194); (…) Artikel 7. (risico’s beheersen) 1. De aanbieder van een essentiële dienst en de digitaledienstverlener nemen passende en evenredige technische en organisatorische maatregelen om de risico’s voor de beveiliging van hun netwerk- en informatiesystemen te beheersen. De maatregelen zorgen, gezien de stand van de techniek, voor een niveau van beveiliging dat is afgestemd op de risico's die zich voordoen. (…) Wettelijk kader 1. Het relevante wettelijk en beleidskader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Voorgeschiedenis en besluitvorming door verweerder 2. Utility is houder van een vergunning voor frequentiegebruik in de 450 MHz-band. De twee grote klanten van Utility, Stedin Netbeheer en Liander, gebruiken het netwerk van Utility onder meer voor de communicatie met slimme energiemeters en schakelaars voor openbare verlichting. De vergunning waarvan Utility nu houder is, is in 2005 verdeeld door middel van een veiling en zag op het gebruik van frequentieruimte ten behoeve van Public Acces Mobile Radio (PAMR). In de vergunning werd PAMR netwerk gedefinieerd als een openbaar elektronisch communicatienetwerk voor mobiele communicatiedienstverlening ten behoeve van besloten gebruikersgroepen. Voorafgaand aan de veiling heeft Verdonck, Klooster en Associates (VKA) een scan gemaakt van de kritische voorwaarden bij de voorgenomen vergunningverlening voor PAMR. VKA kwam tot de conclusie dat de voorgenomen vergunningduur van vijftien jaar juist was omdat bij een kortere vergunningduur de terugverdientijd mogelijk niet zou aanbreken terwijl een langere vergunningduur gelet op de technologische ontwikkelingen als niet zinvol werd gezien. Op basis hiervan heeft de Minister van Economische Zaken destijds besloten om de looptijd van de vergunning op vijftien jaar te stellen. Bij besluit van 17 november 2005 is de PAMR-vergunning verleend aan Nozema Services N.V.. De geldigheidsduur van deze vergunning eindigt op 18 november 2020. Bij besluit van 15 december 2006 is de tenaamstelling van de vergunning gewijzigd in KPN Telecom B.V. Nadat aan KPN Telecom B.V. toestemming was verleend tot overdracht van de vergunning, is bij besluit van 13 november 2012 de tenaamstelling van de vergunning gewijzigd in die van Utility, welke vennootschap op 31 juli 2012 door KPN B.V. is opgericht. 3. Alliander N.V. (Alliander), het moederbedrijf van Liander, heeft bij brief van 18 juni 2012 de directeur-generaal Energie, Telecom en Mededinging van het toenmalige Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie vragen gesteld over de mogelijkheid tot overname van de vergunning, dit ten behoeve van het frequentiegebruik voor een draadloos netwerk met een algemeen maatschappelijk nut voor slimme meters voor het zogenoemde slimme energienet (smart grid). Bij brief van 2 oktober 2012 heeft de directeur-generaal aan Alliander onder meer bericht dat hij behulpzaam wil zijn bij het verder onderzoeken van de mogelijkheden om frequentieruimte te verwerven ten behoeve van een draadloos netwerk in eigen beheer en dat hij ook bereid is alternatieven die een wijziging van de frequentiebestemming vereisen uit te werken. In die brief is – voor zover hier van belang – verder vermeld dat de door Alliander beoogde vergunning door middel van een veiling is verleend en niet door de Minister kan worden verlengd, tenzij het algemeen maatschappelijk, cultureel of economisch belang naar het oordeel van de Minister dit vordert, en dat een dergelijk (uitzonderlijk) oordeel nu echter nog niet gegeven kan worden omdat daarin het daadwerkelijke gebruik van de vergunning en de marktsituatie enkele jaren voorafgaand aan de afloop van de vergunning moet worden betrokken. Daarbij is vermeld dat aan een eventuele verlenging kosten zullen zijn verbonden die gerelateerd zijn aan de periode van verlenging en de gebruikswaarde van de vergunning. Uit een e-mailbericht van Stedin van 16 juni 2014 dat mede is gericht aan Alliander en medewerkers van het toenmalige Ministerie van Economische Zaken volgt dat op 12 juni 2014 een gesprek tussen betrokken partijen heeft plaatsgevonden over de mogelijkheid en wenselijkheid van verlengbaarheid van de vergunning en de mogelijke duur van de verlengbaarheid. Uit dit mailbericht komt naar voren dat van de kant van het ministerie is aangegeven dat nader onderzoek (behoeftepeiling, marktverkenning) plaats zal hebben. Alliander B.V. heeft op 31 januari 2013 CDMA Utilities B.V. (CDMA Utilities) opgericht. Utility is op 31 december 2015 overgenomen door CDMA Utilities, waarbij die laatste de naam van Utility heeft overgenomen. 4. Het onderzoeks- en adviesbureau “Dialogic” heeft in samenwerking met de Technische Universiteit Eindhoven in opdracht van het toenmalige Ministerie van Economische Zaken onderzoek verricht naar de markt voor professionele mobiele communicatie in Nederland en specifiek de toekomstige behoefte aan PAMR-dienstverlening in de 450-470 MHz-frequentieband. In dat verband is op 13 juni 2017 het rapport “Marktonderzoek professionele mobiele communicatie in de 450-470 MHz PAMR-band” (het Dialogic-rapport) uitgebracht. In het Dialogic-rapport is op blz. 77 onder meer te lezen: “De Nederlandse markt voor professionele mobiele spraakcommunicatie op basis van PAMR is redelijk verzadigd. Een business case voor het aanbieden van PAMR-datadiensten in Nederland is, naar verwachting, tussen 2017 en 2025 alleen haalbaar wanneer de aanbieder een bepaald volume kan behalen. Bij een PAMR (M2M-) datadienst gaat het, bij een betalingsbereidheid van maximaal €10,- per terminal per maand, om circa 125.000 terminals (±60.000). Bij een betalingsbereidheid van maximaal €10,- per terminal per jaar is de business case haalbaar vanaf circa 1,5 miljoen terminals (±700.000). Hierbij zijn kosten voor verkrijging van het spectrum buiten beschouwing gelaten, en is uitgegaan van een landelijk buitenshuis dekkend netwerk.” Op blz. 80 van het Dialogic-rapport is vermeld: “LTE kan op dit moment worden ingezet in het deel van de PAMR-band dat overlapt met de gestandaardiseerde LTE-band 31 (maximaal 2x 1,4 MHz), mits hiervoor apparatuur op de markt komt. Voor LTE loopt een aantal interessante standaardisatietrajecten met relevantie voor toepassing in de PAMR-band: in de komende 2-3 jaar komt in LTE ondersteuning voor missiekritische functionaliteit (MCPTT), IoT (NB-IoT) en mogelijk de volledige PAMR-band beschikbaar. De opkomst van een levendig ecosysteem voor LTE in 450 MHz biedt daarnaast mogelijk nieuwe kansen voor de markt. Als initiatieven binnen 3GPP voor het standaardiseren van een bredere band slagen, dan kan LTE in de gehele PAMR-band worden ingezet. Eventuele standaardisatie is binnen 2-3 jaar te verwachten. LTE-apparatuur is breed beschikbaar, maar niet alle apparatuur ondersteunt (1) het 450-spectrum, en (2) de gevraagde functionaliteit. De beschikbaarheid van LTE-apparatuur (met name ‘gewone’ spraakterminals) in het 450-spectrum (band 31) is beperkt. Reguliere smartphones ondersteunen de band vooralsnog niet. Het aanbod zal naar verwachting de komende jaren groeien als gevolg van het momentum voor Firstnet (het Amerikaanse initiatief voor een op LTE-gebaseerd missiekritisch netwerk voor de OOV-sector). Omdat standaardisatie van de bredere 450-470 MHz-band nog tenminste één tot twee jaar op zich laat wachten, zijn afnemers nu aangewezen op non-standard implementaties van specifieke vendors. Ondersteuning voor de missiekritische features verwachten we in de komende 2 á 3 jaar in apparatuur.” 5. Op 26 maart 2018 is de consultatieversie van de beleidsnota “Beleidsvoornemen Toekomst PAMR-frequentievergunning in de 450-470 MHZ-band” (het beleidsvoornemen) neergelegd ten behoeve van internetconsultatie. Daarin is vermeld dat partijen uiterlijk 23 april 2018 kunnen reageren. In het beleidsvoornemen is vermeld dat EZK op basis van het Dialogic-rapport de volgende conclusies trekt: De ontwikkeling van een LTE-ecosysteem in de 450 MHz-band biedt op termijn nieuwe mogelijkheden voor gebruikers en aanbieders van professionele mobiele communicatie. Daarbij is de vraag of en hoe LTE technologie precies gebruikt kan gaan worden in de (huidige) Nederlandse PAMR-band en welke apparatuur daarvoor beschikbaar komt. De verwachting is dat dit binnen 1 à 2 jaar duidelijk wordt. De markt biedt op dit moment geen ruimte voor een brede PAMR-aanbieder van mobiele spraak- en datadiensten aan besloten gebruikersgroepen, zoals in 2005 door EZK voorzien. Op basis van de gehouden interviews zijn er geen indicaties dat er momenteel naast de huidige vergunninghouder andere (potentiele) aanbieders zijn die belangstelling hebben in de frequentieruimte (onder de huidige gebruiksvoorwaarden). Wel zal de belangstelling naar verwachting groeien wanneer LTE ingezet kan worden in de PAMR-band. De PAMR-vergunning kan gaan voorzien in een behoefte aan smalbandige kritische communicatie. Het gaat dan in het bijzonder om datacommunicatie ten behoeve van Internet of Things-toepassingen die in diverse sectoren een vlucht nemen. Er wordt momenteel veel geëxperimenteerd, bijvoorbeeld door steden, waterbedrijven en op het spoor. Toepassingen kunnen op termijn kritisch worden voor de bedrijfsvoering. De markt zal dan moeten voorzien in kritische datacommunicatie oplossingen. De PAMR-vergunning vervult daar een rol in. Voor deze niche kan in de komende jaren een commerciële business case ontstaan. Overigens kan een spraakdienst daar ook onderdeel van uitmaken gezien de recente ondersteuning van missiekritische spraak in mobiele standaarden. Dit alles is afhankelijk van bovengenoemde factoren en onzekerheden; de marktontwikkelingen zijn nog pril, over 2 jaar zou meer duidelijk moeten zijn. Ten aanzien van het verlengbaar maken van de vergunning wordt in paragraaf 4.4 van het beleidsvoornemen het volgende overwogen: (iv) EZK concludeert dat de markt beter gediend is met een verdeelmoment op een later moment waarbij er sprake is van een (breder) economisch belang in de zin van artikel 18 van het Frequentiebesluit 2013, tweede lid. Daarom is EZK voornemens om bij wijze van uitzondering de vergunning voor een korte periode verlengbaar te maken. Onder paragraaf 4.6 van het beleidsvoornemen wordt verder voorgesteld om de vergunning beter te laten aansluiten op het huidige gebruik dat zich nu tot hoofdzakelijk netbeheerders beperkt door het schrappen van de verplichting tot openbare dienstverlening en het gebruik in te perken tot mobiele dienstverlening ten behoeve van de utiliteitssector. Daarbij is opgemerkt dat na de verlenging de frequentieruimte weer uitgegeven zal worden voor brede, openbare dienstverlening. 6. In het ongedateerde verslag van EZK van de internetconsultatie is onder meer vermeld: “Slechts één partij is van mening dat een verlenging niet nodig is. Alle andere reacties bieden steun aan een verlenging, maar laten grote verschillen zien wat betreft de verlengingsduur. Die lopen uiteen van een niet nader gespecificeerde kortere termijn dan 2 jaar tot een termijn van 10 à 20 jaar. Meerdere partijen reageren op het wijzigen van de vergunningsvoorwaarden bij verlenging. Er is in het algemeen breed begrip voor het voornemen om het gebruik van het verlengd frequentiegebruik te beperken tot dat voor de utiliteitssector. Een enkele partij stipt aan dat er geen eenduidige definitie is van het begrip ‘utiliteitssector’. Sommigen stellen dat aan de huidige bestemming, die gericht is op openbare dienstverlening aan besloten gebruikersgroepen, strikt moet worden vastgehouden. Voorkomen moet worden dat er oneigenlijke concurrentie met algemene openbare dienstverlening optreedt.” 7. Verweerder heeft op 20 augustus 2018 kennisgeving gedaan van een ontwerpbesluit tot verlengbaarheid van de vergunning (Stcrt. 2018, 47537). Daarin is voorzien in verlengbaarheid voor een periode van vier jaar tot met 17 november 2024. Onder meer eiseressen hebben in hun zienswijzen verzocht de vergunning verlengbaar te maken voor tenminste 10 jaar. Verweerder heeft vervolgens het verlengbaarheidsbesluit genomen dat voorziet in verlengbaarheid voor een periode van vier jaar als voorzien in het ontwerpbesluit tot verlengbaarheid. Nadien is het vergunningbesluit genomen in overeenstemming met het verlengbaarheidsbesluit. De vergunning is om niet verlengd. De ontvankelijkheid van de beroepen 8.1. Verweerder betwist dat Liander en Stedin rechtstreeks in hun belang worden getroffen door deze besluiten. Zij zouden slechts een afgeleid belang hebben. Liander en Stedin worden via hun contractuele verhouding met Utility geraakt door het bestreden besluit. Zij zijn de gebruikers van het door Utility geëxploiteerde netwerk. 8.2. Liander en Stedin betogen onder verwijzing naar de conclusie van raadsheer advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) dat zij naast dit afgeleide contractuele belang een zelfstandig eigen belang hebben bij de verlengbaarheid(sduur) van de vergunning. Zij hebben in dit verband aangevoerd dat zij als netbeheerders wettelijk gehouden zijn om alle kleinverbruikers die op hun net zijn aangesloten uiterlijk eind 2020 een op afstand uitleesbare slimme meter aan te bieden die voldoet aan de eisen die in regelgeving wordt gesteld en dat zij, meer in het algemeen, belast zijn met de zorg voor veilig, betrouwbaar en doelmatig netbeheer. Volgens Liander en Stedin kunnen zij alleen op juridisch en economisch verantwoorde wijze aan deze verplichtingen uitvoering blijven geven als de continuïteit van het netwerk van Utility ook (ruimschoots) na 2024 is geborgd. Verder hebben zij onbetwist aangevoerd dat hun investeringen in de slimme meters en bijbehorend netwerk aanzienlijk hoger liggen dan de investeringen die Utility heeft moeten doen. Utility heeft sinds 2013 in totaal ruim € 49 mln. geïnvesteerd in het mastenpark, het communicatienetwerk en in aanvullende beheerssystemen. Liander en Stedin hebben zelf daarnaast aanzienlijke hogere investeringen moeten doen in de uitrol van slimme meters. Zij wijzen er op dat hun eenmalige investeringen door de wetgever in 2007 zijn begroot op bijna 1,3 miljard euro. Volgens Liander en Stedin zal de vervroegde afschrijving en het moeten overgaan op een nieuw systeem de huidige klanten van Utility een totale schade opleveren van meer dan 1 miljard euro. 8.3. Gelet op het grote aantal door hen geplaatste en geplande op afstand uitleesbare slimme meters waarbij gebruik wordt gemaakt van PAMR in de 450 – 470 MHz-band en de daarmee gemoeide eigen investeringen die veel hoger liggen dan die van Utility, dit ter voldoening aan artikel 2 van het Besluit op afstand uitleesbare meetinrichtingen, is de rechtbank van oordeel dat Liander en Stedin niet een louter van de vergunninghouder afgeleid belang hebben. Bij de bepaling van het belang van deze netbeheerders gaat het er, anders dan verweerder heeft aangevoerd, niet om of zij ook een andere keuze hadden kunnen maken dan gebruik te maken van de vergunning van Utility, maar dat zij ten tijde van het verlengbaarheidsbesluit worden geconfronteerd met de vraag of zij met een korte verlengbaarheid nog in staat zullen zijn tot afschrijving van investeringen die gemoeid zijn met de wettelijk verplichte uitrol. De betrokkenheid van de rechts- of belangpositie van Liander en Stedin bij het besluit rechtvaardigt een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming. Zij hebben een eigen, concreet, rechtstreeks, persoonlijk en objectief bepaalbaar actueel belang bij de verlengbaarheid(sduur) van de vergunning dat hen onderscheidt van anderen.