ECLI:NL:RBROT:2014:9189

Rechtbank Rotterdam Team Bestuursrecht 3 zaaknummer: ROT 13/7567 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2014 in de zaak tussen [eiser] , te Rotterdam, eiser, gemachtigde: mr. G.Z.U. Viragh, en de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), verweerder, gemachtigde: J.M.L. Swartjes.

Bij besluit van 25 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een bestuurlijke boete van € 976,64 opgelegd. Bij besluit van 23 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2014. Eiser en zijn gemachtigde zijn met bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1. Bij besluit van 4 december 2012 heeft verweerder aan eiser met ingang van 12 november 2012 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) met toeslag toegekend. Bij besluit van 25 juni 2013 heeft verweerder eisers uitkering met ingang van 12 november 2012 herzien, de toeslag per die datum beëindigd en daarbij een bedrag van € 974,64 van eiser teruggevorderd. Eiser heeft tegen het besluit van 25 juni 2013 geen rechtsmiddel aangewend. Dit besluit staat dan ook in rechte vast. 2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser zijn inlichtingenplicht heeft geschonden door inkomsten uit arbeid van zijn echtgenote vanaf 12 november 2012 niet op te geven en door het niet correct doorgeven van zijn werkzaamheden voor Toptech Uitzendbureau B.V. in de periode 3 december 2012 tot en met 9 december 2012. De boete is gebaseerd op artikel 27a van de WW en artikel 14 (lees: 14a) van de Toeslagenwet.Omdat de werkzaamheden van de echtgenote die de overtreding van de inlichtingenplicht vormen ook na 1 januari 2013 zijn blijven voortduren is volgens verweerder het nieuwe Boetebesluit socialezekerheidswetten op eiser van toepassing. 3. Eiser stelt zich in beroep op het standpunt dat hij over de periode in geding inderdaad een te hoge WW-uitkering en ten onrechte toeslag heeft ontvangen en dit ook terug zal betalen. De boete is volgens eiser echter te hoog vastgesteld. Ten onrechte heeft verweerder geen rekening gehouden met zijn financiële en psychische problemen. Eiser verzoekt de boete op nihil te stellen dan wel aanmerkelijk te verlagen. 4.1 In het verweerschrift erkent verweerder dat, anders dan in het bestreden besluit is overwogen, eiser over de periode van 3 december 2012 tot en met 9 december 2012 wel opgave over zijn inkomsten bij Toptech Uitzendbureau B.V. heeft gedaan conform het door de werkgever overgelegde overzicht. Echter in deze week zijn er nog 8 vakantie-uren uitbetaald, die eiser niet heeft opgegeven. Een en ander leidt tot een terugvordering van € 68,15 en € 0,65 (vakantiegeld). Verweerder wil eiser van deze overtreding echter geen verwijt maken. De boete dient daarom vastgesteld te worden op € 907,84 ( € 976,64 minus € 68,15 en € 0,65). De privé en financiële problemen van eiser vormen geen aanleiding om de boete verder te verlagen dan wel op nihil vast te stellen. 4.2 Nu verweerder in het verweerschrift heeft aangegeven dat de motivering van het bestreden besluit onjuistheden bevat en dat de hoogte van de boete onjuist is vastgesteld, ziet de rechtbank reeds hierin aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen. 5.1 Gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient de rechtbank zelf een beslissing te nemen over het opleggen van de boete. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder niet te volgen in zijn standpunt dat alleen de overtreding van (artikel 12 van) de Toeslagenwet door eiser boetewaardig is. Het geschil spitst zich daarom toe op de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat de boete voor de overtreding van de inlichtingenplicht op grond van artikel 14a van de Toeslagenwet doordat eiser de inkomsten uit arbeid van zijn echtgenote niet heeft doorgegeven, dient te worden vastgesteld op € 907,84. Daarbij stuit de rechtbank allereerst op de vraag welk recht precies van toepassing is. 5.2 Op grond van artikel 12 van de Toeslagenwet is degene die aanspraak maakt op toeslag verplicht aan het UWV op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag, het geldend maken van het recht op toeslag of op het bedrag van de toeslag dat wordt betaald. 5.3 Met ingang van 1 januari 2013 is met de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) artikel 14a van de Toeslagenwet gewijzigd. Op grond van artikel 14a, eerste lid, van de Toeslagenwet, zoals dat sinds 1 januari 2013 luidt, legt het UWV een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag van de verplichting, bedoeld in artikel 12. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag. In artikel 14a, achtste lid, van de Toeslagenwet is bepaald dat het UWV (a) de bestuurlijke boete kan verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid; en (b) kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. 5.4 Het overgangsrecht, dat is neergelegd in artikel XXV van de Wet aanscherping luidt, voor zover hier relevant, als volgt: “1. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en stafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht, met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.2. Ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.” 5.5 In het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) zijn nadere regels gesteld over de hoogte van de boete. Met het Besluit van 13 oktober 2012, houdende wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met de Wet aanscherping (Besluit aanscherping; Stb. 2012, 484) is het Boetebesluit per 1 januari 2013 gewijzigd. In verband hiermee heeft het UWV op 24 september 2013 zijn gewijzigd beleid neergelegd in de Beleidsregel boete werknemer 2013 (Beleidsregel boete 2013; Stcrt. 2013 nr. 31799). Deze beleidsregel vervangt per 1 januari 2013 de oude Beleidsregel boete werknemer 2010. 5.6 In artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, zoals dat gold in 2013, is bepaald dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt de bestuurlijke boete naar boven afgerond op een veelvoud van € 10. 5.7 De rechtbank stelt vast dat de schending van de inlichtingenplicht in het geval van eiser zich uitstrekt over de periode 12 november 2012 tot en met 19 mei 2013. De schending van de inlichtingenplicht is dus begonnen voordat de Wet aanscherping en het Besluit aanscherping in werking zijn getreden. Op grond van artikel 14a van de Toeslagenwet, gelezen in samenhang met artikel 2 van het Boetebesluit, zoals die golden tot 1 januari 2013 werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10 procent van het benadelingsbedrag met een minimum van € 52,- en een maximum van € 2.269,-. Met de inwerkingtreding van de Wet aanscherping en de daarmee samenhangende wijziging van het Boetebesluit heeft de wet- en regelgever dan ook besloten tot een (aanzienlijke) verhoging van de op te leggen bestuurlijke boete.

5.8 Naar het oordeel van de rechtbank moet de door eiser gepleegde overtreding door het schenden van zijn inlichtingenplicht in de periode van 12 november 2012 tot en met 19 mei 2013 worden aangemerkt als een voortdurende overtreding. De rechtbank is van oordeel – en zij volgt hierbij de rechtbank Midden-Nederland in haar uitspraak van 30 juli 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:3270) – dat voor de kwalificatie van een voortdurend delict aansluiting moet worden gezocht bij vaste strafrechtelijke rechtspraak van de Hoge Raad. Ter vergelijking wordt gewezen op de arresten van 16 december 1975 (NJ 1976/254) en 2 juli 2002 (ECLI:NL:HR:2002:AE3728). De rechtbank overweegt dat indien een betrokkene eenmaal heeft nagelaten de voor zijn uitkering relevante feiten en omstandigheden te melden, het diens plicht blijft om deze feiten en omstandigheden alsnog te melden. Zolang een betrokkene dat niet doet, laat hij de verboden toestand voortbestaan. Het gaat bij schending van de inlichtingenplicht om een samenstel van handelingen dat niet goed splitsbaar is. 5.9 De situatie van eiser valt onder het toepassingsbereik van het tweede lid van artikel XXV van de Wet aanscherping. Uit de tekst van dit artikel leidt de rechtbank af – en dit wordt bevestigd door de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, p. 57) – dat de wetgever met deze bepaling heeft bedoeld het nieuwe (strengere) boeteregime te laten gelden voor overtredingen die zijn begonnen vóór 1 januari 2013 en die hebben voortgeduurd tot na 30 januari 2013, dus ook wat betreft het gedeelte van de overtreding dat zich vóór 1 januari 2013 heeft voorgedaan. Omdat de boetehoogte direct is gerelateerd aan het benadelingsbedrag over de betrokken periode betekent dit dat de voortdurende overtreding in de periode tot aan die datum in de visie van de wet- en regelgever (aanzienlijk) hoger moet worden beboet dan op basis van het wettelijk regime tijdens die periode mogelijk was. 5.10 Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2157) acht zij deze regeling van overgangsrecht, waarbij het nieuwe en strengere rechtsregime van toepassing wordt verklaard op een voortdurende overtreding die al eerder is begonnen en waarbij geen afzonderlijke periodisering van het tijdvak mogelijk is, zoals in het geval van eiser aan de orde, op zichzelf niet in strijd met artikel 5:4, tweede lid (in samenhang met artikel 5:46, vierde lid) van de Awb, dan wel met artikel 7, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Op grond van deze verdragsbepalingen mag geen zwaardere sanctie worden opgelegd dan die welke van toepassing was ten tijde van het plegen van de overtreding. De rechtbank wijst in dit verband ook naar de in 5.8 genoemde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juli 2014, die voor dit oordeel steun vindt in de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (ECHR) in de zaken Ecer en Zeyrek tegen Turkije van 27 februari 2001 (hudoc.echr.coe.int; nrs. 29295/95 en 29363/95, ECHR 2001 II) en Veeber tegen Estland (No. 2) van 21 januari 2003 (nr. 45771/99, ECHR 2003/23). Er bestaat dan ook in zoverre geen aanleiding om het overgangsrecht buiten toepassing te laten. 5.11 Het voorgaande wil nog niet zeggen dat het opleggen van een hogere boete op grond van de huidige wet- en regelgeving ook in overeenstemming is met de in overweging 5.10 genoemde artikelen. De rechtbank overweegt, in aansluiting op haar in 5.10 genoemde uitspraak van 27 maart 2014 en de meergenoemde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juli 2014, dat dit gelet op het beschermingsbereik van deze artikelen afhangt van de mate waarin het voor eiser redelijkerwijs voorzienbaar was dat voor zijn overtreding van de inlichtingenplicht gepleegd voor 1 januari 2013, een dergelijke hogere boete zou worden opgelegd. Zoals hiervoor onder overweging 5.7 is overwogen, gold vóór die datum voor de overtreding van artikel 12 van de Toeslagenwet een boete van 10 procent van het benadelingsbedrag met een maximum van € 2.269,-. De rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat het ten tijde van het schenden van de inlichtingenplicht in de periode tot 1 januari 2013 voor eiser redelijkerwijs voorzienbaar was dat een hogere boete dan dit oude maximumboetebedrag zou worden opgelegd. Het opleggen van een boete ter hoogte van het door verweerder voorgestane bedrag komt in zoverre dan ook in strijd met de genoemde artikelen. 5.12 Gelet op het voorgaande moet de boete vanwege de voortdurende overtreding over het tijdvak van 12 november 2012 tot aan 1 januari 2013 worden bepaald op basis van de in die periode geldende wet- en regelgeving. Alleen voor zover de overtreding is begaan in de periode na 1 januari 2013, moet het met ingang van die datum op grond van de Wet aanscherping geldende rechtsregime worden toegepast. Uitgaande van de schending van de inlichtingenplicht vanaf 12 november 2012 tot 19 mei 2013 en gelet op gedingstuk B10.3 en de toelichting in het verweerschrift op de berekening van het benadelingsbedrag stelt de rechtbank het totale benadelingsbedrag vast op € 907,84. Dit bedrag valt te splitsen in een deel van voor 1 januari 2013 van € 107,34 en een deel van na 1 januari 2013 van € 800,50. 5.13 De rechtbank acht bij een boete voorts de volgende elementen van belang. Allereerst dient bij het opleggen van een boete te worden beoordeeld of de betrokkene van het niet voldoen aan de informatieverplichting een verwijt kan worden gemaakt (objectieve verwijtbaarheid). Het gaat hier om een bestraffende sanctie en een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Tevens is daarbij van betekenis dat het hier gaat om een voorschrift waarbij aan een betrokkene een actieve verplichting tot het verstrekken van informatie wordt opgelegd. In dat verband is van essentieel belang of betrokkene ook subjectief een verwijt kan worden gemaakt van het niet-nakomen van die verplichting. Vervolgens dient te worden beoordeeld of sprake is van dringende redenen om af te zien van boeteoplegging. Daarvan is sprake wanneer de gevolgen van de op te leggen maatregel tot voor betrokkene onaanvaardbare consequenties leiden. Daarbij kan worden gedacht aan omstandigheden van financiële of medische aard. Ten slotte dient te worden getoetst of de boete evenredig is in verhouding tot de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de overige omstandigheden van het geval. Deze evenredigheidstoets volgt uit het feit dat het gaat om een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete niet bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, volgt dit mede uit artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. In de overige gevallen volgt deze evenredigheidstoets mede uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarbij geldt dat de bestuursrechter zonder terughoudendheid toetst of het boetebesluit voldoet aan de genoemde eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), onder meer de uitspraken van 11 maart 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH7780, 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, 13 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1698 en 22 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:362. 5.14 Eiser erkent dat hij niet heeft doorgegeven dat zijn echtgenote op het moment van de toekenning van de WW-uitkering en de toeslag al inkomsten uit arbeid had. Dit biedt voldoende grondslag voor het oordeel dat eiser zijn inlichtingenverplichting heeft overtreden en dat hem ter zake van deze overtreding niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt kan worden gemaakt. Verweerder was daarom op grond van artikel 14 van de Toeslagenwet gehouden een boete op te leggen.