ECLI:NL:RBROT:2014:1373

Rechtbank Rotterdam Team Bestuursrecht 1 zaaknummers: ROT 13/4382 en ROT 13/8066 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2014 in de zaak tussen Bongrain Nederland B.V., te Breda, eiseres, gemachtigden: mr. J.J.R. Lautenbach en mr. A. Daalderop, en de minister van Economische Zaken (de minister van EZ), en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister van VWS), verweerders, gemachtigde: mr. J.W.R. Markhorst, met als derde partij [naam derdepartij] ([naam derdepartij]), te Oldenzaal, gemachtigden: mr. J.A.K. van den Berg en mr. C. Koenen.

Eiseres heeft bij brief van haar gemachtigde van 26 juni 2013 beroep ingesteld bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant wegens het niet tijdig nemen van een besluit door de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (lees: de minister van EZ) op het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen het product “[naam product]”, dat wordt verhandeld door [naam derdepartij]. De griffier van de rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft het beroepschrift op de voet van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar de rechtbank Rotterdam (de rechtbank), omdat laatstgenoemde naar zijn oordeel bevoegd is het beroep te behandelen. Bij brief van 26 juni 2013 heeft de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA) eiseres bericht dat op 13 juni 2013 een schriftelijke waarschuwing aan [naam derdepartij] is gezonden ter zake van het niet naleven van het Warenwetbesluit Etikettering van levensmiddelen (WEL). Daarbij is aangegeven dat indien bij een hercontrole mocht blijken dat opnieuw niet aan de wettelijke voorschriften wordt voldaan, een proces-verbaal hiervan kan worden opgemaakt en dat de geconstateerde overtredingen voor verder afhandeling (kunnen) worden voorgelegd aan verweerder dan wel de officier van justitie. Bij besluit van 5 november 2013 (besluit 1) heeft de minister van VWS het bezwaar van eiseres tegen de schriftelijke waarschuwing van 13 juli 2013 niet-ontvankelijk verklaard. Bij besluit van 28 november 2013 (besluit 2) heeft de minister van VWS het bezwaar tegen de brief van 26 juni 2013 ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de besluiten 1 en 2. Voorts heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig door de minister van VWS nemen van een besluit op het verzoek van 16 september 2013 om handhavend op te treden tegen het product ‘[naam product]’, dat volgens eiseres op en na 1 september 2013 nog steeds in strijd met de etiketteringsvoorschriften wordt verhandeld door [naam derdepartij]. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2014. Partijen hebben zich door hun gemachtigde(n) laten vertegenwoordigen. Namens [naam derdepartij] zijn voorts verschenen [naam] en [naam]. Ter zitting zijn de volgende besluiten van de minister van VWS overgelegd: het besluit van 7 februari 2014 (besluit 3), strekkende tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 525,- aan [naam derdepartij] wegens overtreding van artikel 2 in verbinding met artikel 29 van het WEL; het besluit van 10 februari 2014 (besluit 4), waarbij Bongrain wordt meegedeeld dat [naam derdepartij] is beboet en dat wordt afgezien van de oplegging van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang; het besluit van eveneens 10 februari 2014 (besluit 5), waarbij Bongrain een dwangsom van € 1.260,- wegens niet tijdig beslissen wordt toegekend. Ter zitting is het beroep tegen de besluiten 1 en 2 ingetrokken nadat de minister heeft toegezegd de proceskosten ter zake van die beroepszaak (ROT 14/435) en het in die beroepszaak verschuldigde griffierecht te vergoeden tot een totaalbedrag van € 1.292,-.

Wettelijk kader 1.1. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt, voor zover van belang: “Artikel 1:3 1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. 3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. (…) Artikel 4:17 1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing. 2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag. 3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. (…) Artikel 4:19 1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist. (…) Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. (…) Artikel 6:2 Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld: a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en b. het niet tijdig nemen van een besluit. Artikel 6:20 1. Indien het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, blijft het bestuursorgaan verplicht dit besluit te nemen, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep geen belang meer heeft. 2. Het bestuursorgaan deelt een besluit als bedoeld in het eerste lid onverwijld mede aan het orgaan waarbij het beroep aanhangig is. 3. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.

5. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft. Artikel 8:55c Indien het beroep gegrond is, stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.” 1.2. De Warenwet luidt, voor zover van belang: “Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) d. Onze Minister: 1°. Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, dan wel 2°. Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voor zover het te nemen besluit of te regelen onderwerp voor beroepsmatige toepassing bestemde technische voortbrengselen betreft of indien het te nemen besluit of te regelen onderwerp liften, schiethamers, containers, drukvaten van eenvoudige vorm of drukapparatuur en samenstellen daarvan dan wel explosieveilig materieel betreft; (…) Artikel 8 1. Ten behoeve van de duidelijkheid voor de afnemers van waren kan bij algemene maatregel van bestuur worden verboden: a. waren, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie, te verhandelen anders dan met inachtneming van de voorschriften, bij de maatregel gesteld met betrekking tot hun aanduiding; b. met gebruikmaking van de bij de maatregel aangegeven – of daarop gelijkende – aanduidingen andere waren te verhandelen dan die waaraan die aanduidingen bij de maatregel zijn voorbehouden; c. waren, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie, te verhandelen anders dan met inachtneming van de voorschriften, bij de maatregel gesteld met betrekking tot het bezigen van vermeldingen of voorstellingen, betreffende: de aard, samenstelling, uitvoering, hoedanigheid, eigenschappen, bestemming, houdbaarheid, hoeveelheid of afmetingen van de waar, de wijze en het tijdstip waarop de waar is bereid, vervaardigd, behandeld, bewerkt of verpakt, de herkomst van de waar, de personen die bij de maatregel aangegeven handelingen ten aanzien van de waar hebben verricht, alsmede de wijze waarop met betrekking tot de waar ware te handelen, en de uitwerking die de waar bij gebruik kan hebben op de gezondheid van de mens; (…) Artikel 20 1. Het is een ieder verboden in de uitoefening van een beroep of bedrijf een waar aan te prijzen op een wijze waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat zij strijdig is met het ter zake van het verhandelen van die waar, met betrekking tot het daarbij bezigen van aanduidingen, vermeldingen of voorstellingen, krachtens artikel 8, eerste lid, onder a tot en met e, bepaalde. (…) Artikel 25 1. Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet of van het bepaalde bij of krachtens deze wet met betrekking tot door Onze Minister aangewezen categorieën van waren zijn belast: a. de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren; b. de bij besluit van Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen ambtenaren. (…) Artikel 25a 1. Onverminderd artikel 25 kunnen bij regeling van Onze Minister personen in dienst van een privaatrechtelijke rechtspersoon worden belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot bij die regeling aan te wijzen categorieën van waren. (…) Artikel 32 Onze Minister is in het belang van de volksgezondheid of van de veiligheid, en indien het technische voortbrengselen betreft, tevens in het belang van de gezondheid van de mens of van de veiligheid van zaken bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: a. regels gesteld bij of krachtens deze wet; b. regels gesteld bij of krachtens een verordening, vastgesteld op grond van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, indien bij of krachtens deze wet is verboden in strijd met die regels te handelen; c. de bij artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde verplichting. Artikel 32a 1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 1a, 4 tot en met 7, 8 tot en met 11, 13 tot en met 20, 21b, 22, 24, 26, 27, eerste lid, laatste volzin, en derde lid, 31, 32c of 32k. (…)” 1.3. Het WEL luidt, voor zover van belang: “Artikel 2 1. Het is verboden eet- of drinkwaren te verhandelen anders dan met inachtneming van de voorschriften in dit besluit gesteld met betrekking tot hun aanduiding en tot het bezigen van vermeldingen of voorstellingen. (…) Artikel 29 1. Aanduidingen, vermeldingen of voorstellingen die doordat zij onjuist of onvolledig zijn of een onjuiste indruk wekken, misleidend zijn met betrekking tot de kenmerken van de betrokken eet- of drinkwaar, en met name tot de aard, identiteit, hoedanigheden samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, oorsprong of herkomst, wijze van vervaardiging of verkrijging, mogen bij het verhandelen van eet- en drinkwaren, en bij de aanprijzing ervan, niet worden gebezigd. 2. In de zin van het eerste lid worden in elk geval als misleidend beschouwd aanduidingen, vermeldingen of voorstellingen a. die aan de betrokken eet- of drinkwaar effecten of eigenschappen toeschrijven die deze niet bezit; of b. die suggereren dat de betrokken eet- of drinkwaar bijzondere kenmerken vertoont, hoewel alle soortgelijke eet- of drinkwaren dezelfde kenmerken bezitten.” 1.4. De Mandaatregeling VWS luidt, voor zover van belang: “Artikel 1. Definities In deze regeling wordt verstaan onder: (…) a. Minister: de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport; b. mandaat: de bevoegdheid om in naam van de Minister besluiten te nemen; (…) Artikel 10 Behoudens de artikelen 12 tot en met 15 hebben de volgende functionarissen mandaat ten aanzien van stukken die tot hun werkterrein behoren: (…) f. de inspecteur-generaal, de Hoofdinspecteur van de divisie Veterinair en import, de Hoofdinspecteur van de divisie Landbouw en natuur, de Hoofdinspecteur van de divisie Consument en veiligheid, de Directeur van de Inlichtingen- en Opsporingsdienst, de Directeur Staf, de Directeur Klantencontact en dienstverlening en de Directeur Bureau Risicobeoordeling en Onderzoeksprogrammering van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. (…)” 1.5. De Aanwijzing toezichthoudende ambtenaren Voedsel en Waren Autoriteit luidt, voor zover van belang: “Artikel 1 Met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Warenwet gestelde voorschriften zijn belast de controleambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Waren autoriteit.” 1.6. Het Besluit dierlijke producten luidt, voor zover van belang: “Artikel 2.8. Nationale kwaliteitsvoorschriften voor kaas 1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: a. benamingen voor kaas; b.

De rechtbank: verklaart zich in de zaak ROT 13/4382 onbevoegd, verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen in de zaak ROT 13/8066 niet-ontvankelijk; verwijst het beroep van eiseres tegen de besluiten 3 en 4 ter behandeling als bezwaar naar de minister van VWS; bepaalt dat de minister aan eiseres het in de zaak ROT 13/4382 betaalde griffierecht van € 318,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, rechter, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2014. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

de kwaliteit, de hoedanigheid en de keuring van kaas waarvoor benamingen als bedoeld in onderdeel a zijn vastgesteld. (…) Artikel 2.11. Exportcertificaten voor zuivelproducten 1. Stichting COKZ kan ten behoeve van de uitvoer van zuivelproducten, zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding certificaten betreffende de kwaliteitskenmerken van die producten afgeven indien het COKZ na onderzoek heeft geconstateerd dat de producten de desbetreffende kwaliteitskenmerken hebben.” 1.7. De Warenwetregeling aanwijzing en werkwijze toezichthouders COKZ luidt, voor zover van belang: “Artikel 2 1. De controleurs van het COKZ zijn belast met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Warenwet gestelde regels. 2. Het COKZ zorgt ervoor dat het in het eerste lid bedoelde toezicht wordt georganiseerd en uitgeoefend met inachtneming van de artikelen 3, 4 en 6 tot en met 11, van verordening (EG) 882/2004 inzake officiële controles van levensmiddelen.” De bevoegdheid van de rechtbank 2. De beroepszaken van eiseres hebben alle betrekking op handhavingsverzoeken van eiseres ter zake van etiketteringsvoorschriften, die zijn neergelegd in de WEL, die is gebaseerd op de Warenwet. Dat een deel van de correspondentie is gericht aan het Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ) maakt dit niet anders, omdat het Besluit dierlijke producten, dat voorziet in de afgifte van exportcertificaten voor zuivelproducten door COKZ, niet betrekking heeft op de door eiseres gestelde overtredingen van etiketteringsvoorschriften. De rechtbank is daarom gelet op artikel 7 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, waarin de Warenwet is vermeld, in relatieve zin bevoegd kennis te nemen van deze beroepen. Hetgeen de rechtbank hierna overweegt ter zake van haar onbevoegdheid in absolute zin in de zaak ROT 13/4382 doet daar niet aan af. De zaak ROT 13/4382 3.1. Bij brief van 11 februari 2013 heeft Eiseres een verzoek gericht aan de minister van EZ, ter attentie van COKZ. De brief is verzonden naar het adres van COKZ te Leusden. Het verzoek van eiseres behelst het verzoek handhavend op te treden tegen het product “[naam product]”, dat zou worden verhandeld door [naam derdepartij]. Afschriften van dit verzoek heeft eiseres gestuurd naar NVWA te Zwolle en Zwijndrecht. Bij brief van 11 april 2013 heeft eiseres de minister van EZ, ter attentie van COKZ, ingebreke gesteld. Afschriften van de ingebrekestelling heeft eiseres wederom gestuurd naar NVWA te Zwolle en Zwijndrecht. COKZ heeft eiseres bij brief van 17 april 2013 bericht dat het COKZ een privaatrechtelijke controle-instelling is die geen onderdeel vormt van de minister van EZ. Het COKZ heeft eiseres voorts bericht dat zij de zaak niet in behandeling neemt en de zaak heeft doorgezonden naar NVWA te Utrecht. Eiseres heeft bij brief van 26 juni 2013 beroep ingesteld bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant wegens het niet tijdig nemen van een besluit door de minister van EZ op het verzoek van eiseres om handhavend op te treden. 3.2. Op 13 juni 2013 heeft de NVWA [naam derdepartij] een schriftelijke waarschuwing gegeven dat zij artikel 29 van het WEL overtreedt. Daarbij is vermeld dat de overtreding voor 1 september 2013 dient te worden opgeheven. Bij brief van 26 juni 2013 heeft NVWA eiseres bericht dat op 13 juni 2013 een schriftelijke waarschuwing aan De Zuivelhoeve is gezonden ter zake van het niet naleven van het WEL. Daarbij is aangegeven dat indien bij een hercontrole mocht blijken dat opnieuw niet aan de wettelijke voorschriften wordt voldaan, een proces-verbaal hiervan kan worden opgemaakt en dat de geconstateerde overtredingen voor verder afhandeling (kunnen) worden voorgelegd aan verweerder dan wel de officier van justitie. 4.1. Bij brief van 28 juni 2013 heeft eiseres de rechtbank Zeeland-West-Brabant verzocht om de door de door de minister van EZ verschuldigde dwangsom wegens niet tijdig beslissen vast te stellen. Eiseres heeft daarbij bericht het beroep voor het overige in te trekken. Dit beroep is doorgezonden naar de rechtbank. 4.2. De rechtbank is gelet op artikel 8:55 van de Awb bevoegd om ingeval een beroep wordt ingesteld wegens niet tijdig beslissen de dwangsom vast te stellen die het bestuursorgaan op grond van artikel 4:17 van de Awb is verschuldigd. Gelet hierop en het verhandelde ter zitting houdt de rechtbank het ervoor dat eiseres met haar brief van 28 juni 2013 niet heeft beoogd om het beroep wegens niet tijdig beslissen in te trekken, maar om de rechtbank te verzoeken uitsluitend toepassing te geven aan artikel 8:55c van de Awb en niet op grond van artikel 8:55d van de Awb een nadere termijn te stellen waarbinnen de minister van EZ alsnog een besluit op de aanvraag moet nemen. 5.1. De rechtbank stelt vast dat het handhavingsverzoek ziet op de gestelde overtreding van etiketteringsvoorschriften door het product “[naam product]”. Tot handhaving door middel van de oplegging van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete wegens overtreding van in voorschriften van het WEL is gelet op artikel 5:32, eerste lid, van de Awb en de artikelen 32 en 32a, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder d, van de Warenwet de minister van VWS bevoegd. Dat de met toezicht belaste ambtenaren van NVWA sorteren onder het ministerie van EZ maakt dit niet anders. Het nemen van een handhavingsbesluit kon daarom slechts plaatshebben door NVWA krachtens een daartoe door de minister van VWS verleend mandaat, zoals voorzien in de Mandaatregeling VWS. 5.2. Gelet op het voorgaande was de minister van EZ niet bevoegd een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te nemen. Het verzoek van 11 februari 2013 voor zover dit is gericht aan de minister van EZ is derhalve geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb (vgl. ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:245). De minister van EZ was dan ook niet in verzuim een beslissing te nemen, waarbij de rechtbank in aanmerking neemt dat de aanvraag door COKZ is doorgezonden aan NVWA en op de aanvraag inmiddels namens de minister van VWS is beslist. Nu op grond van artikel 8:1 van de Awb uitsluitend beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, is de rechtbank van oordeel dat zij niet bevoegd is van het beroep kennis te nemen. De zaak ROT 13/8066 6. De minister van VWS heeft het aanvullende bezwaarschrift van eiseres van 16 september 2013 mede opgevat als een nieuw handhavingsverzoek, omdat daarin is vermeld dat [naam derdepartij] op en na 1 september 2013 nog steeds handelt in strijd met de etiketteringsvoorschriften. De minister van VWS heeft bij het besluit van 5 november 2013 aangekondigd deze nieuwe aanvraag in behandeling te zullen nemen. Bij brief van 25 november 2013 heeft eiseres de minister van VWS in gebreke gesteld tijdig te beslissen op het handhavingsverzoek van 16 september 2013. Bij brief van 12 december 2013 heeft eiseres beroep ingesteld wegens niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek van 16 september 2013. 7. De rechtbank stelt vast dat de minister van VWS met besluit 5 de maximale dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb heeft toegekend en dat eiseres dit besluit niet betwist.