ECLI:NL:RBOVE:2026:74

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummers: ZWO 25/3839, 25/3841 en 25/3847 uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen [verzoeker], uit [woonplaats], verzoeker, en het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (gemachtigde: mr. A. Stellingwerff). Als derdebelanghebbende heeft aan het geding deelgenomen: de gemeente Zwolle. Samenvatting 1. Deze uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening gaat over de (fictieve) weigering van het college om een preventief handhavingsbesluit te nemen op het voornemen van de gemeente Zwolle om de parkeergarage Noordereiland zonder voorafgaand verkeersbesluit te sluiten en over de door het college aan de gemeente Zwolle verleende omgevingsvergunning voor sloop van de parkeergarage. [verzoeker] is het daar niet mee eens, omdat hij vindt dat het college niet tijdig heeft besloten op zijn schriftelijke verzoek om een (preventief handhavings-)besluit te nemen danwel ten onrechte schriftelijk heeft geweigerd een besluit daarop te nemen. Verder vindt [verzoeker] dat het college ten onrechte een sloopvergunning heeft verleend voor de parkeergarage Noordereiland. 1.1 De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sluiting van de parkeergarage niet kan plaatsvinden zonder voorafgaand verkeersbesluit en het college het verzoek om preventieve handhaving ten onrechte heeft geweigerd. De voorzieningenrechter treft dan ook de voorlopige voorziening dat de parkeergarage niet mag worden gesloten tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar tegen de weigering om een handhavingsbesluit te nemen. Omdat niet gesloopt kan worden zonder dat de parkeergarage wordt gesloten treft de voorzieningenrechter tevens de voorlopige voorziening dat de aan de gemeente Zwolle verleende sloopvergunning wordt geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar tegen de sloopvergunning. Omdat [verzoeker] ten onrechte beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard en het daarmee verband houdende verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Inleiding: feiten en procesverloop 2.1 De gemeente Zwolle is bezig met de ontwikkeling van het Noorderkwartier, waar in totaal ongeveer 750 woningen worden gerealiseerd. Onderdeel van de plannen is de herontwikkeling van de (locatie van de) parkeergarage Noordereiland. Op die locatie zal een buurthub met 250 parkeerplaatsen worden gerealiseerd, woningen, andere functies en een park. Dit blijkt onder meer uit het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Noorderkwartier (ROP) van maart 2025 dat op 10 april 2025 is vastgesteld door het college en op 26 mei 2025 is vastgesteld door de raad. Op 26 mei 2025 heeft de raad ook besloten dat de parkeergarage zal sluiten op 5 januari 2026. 2.2 Bij brief van 27 augustus 2025 heeft [verzoeker] bezwaar gemaakt tegen het besluit van de gemeenteraad van 26 mei 2025 tot vaststelling van het ROP en het ‘kennelijke besluit’ (dat dit besluit is genomen volgt volgens [verzoeker] uit diverse documenten) tot sloop van het parkeerdek Noordereiland zoals aangekondigd via gemeentelijke communicatie en aanbestedingsdocumentatie. 2.3 Met het besluit van 9 oktober 2025 heeft het college het bezwaar van [verzoeker] kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 2.4 [verzoeker] heeft tegen het besluit van 9 oktober 2025 beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 2.5 De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 16 december 2025 het beroep ongegrond verklaard, omdat op het moment dat [verzoeker] bezwaar maakte en op dat bezwaar werd beslist er geen besluit lag in de zin van artikel 1:3 van de Awb tot sloop van de parkeergarage. Omdat het beroep ongegrond was werd het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. 2.6 Met het beslui 3.6 De voorzieningenrechter zal allereerst het beroep van [verzoeker] behandelen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek van 9 december 2025. 3.7 Op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, kan de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter is van oordeel dat zich een geval als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb hier voordoet. 3.8 Zoals hierna zal blijken is de voorzieningenrechter van oordeel dat het verzoek van [verzoeker] van 9 december 2025 zich redelijkerwijs laat lezen als een verzoek om een preventief handhavingsbesluit te nemen. De reactie van het college van 17 december 2025 is naar het oordeel van de voorzieningenrechter te kwalificeren als een schriftelijke weigering tot het nemen van dat verzochte besluit. [verzoeker] kan op basis van artikel 6:2, aanhef en sub a, van de Awb daartegen bezwaar maken. [verzoeker] heeft aangenomen dat hij daar net als tegen het bepaalde in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb (het niet tijdig nemen van een besluit) rechtstreeks beroep kon instellen. Echter heeft de wetgever voor die laatstgenoemde mogelijkheid een speciale regeling getroffen in de Awb. Dat is niet gebeurd voor het geval dat er sprake is van een “schriftelijke weigering een besluit te nemen”. Het beroepschrift heeft dan ook tevens te gelden als een bezwaarschrift. 3.9 Nu naar het oordeel van de voorzieningenrechter de reactie van het college van 17 december 2025 is aan te merken als de weigering een besluit te nemen heeft [verzoeker] dus ten onrechte beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit en dient dat beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard en het in die procedure tevens verzochte verzoek om voorlopige voorziening te worden afgewezen. 3.10 Het beroepschrift dat in zoverre heeft te gelden als een bezwaarschrift gericht tegen de weigering van 17 december 2025 om een besluit te nemen zal naar het college als zodanig worden doorgezonden. Verzoek om voorlopige voorziening gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit met betrekking tot de sluiting. 3.11 De voorzieningenrechter is vooreerst van oordeel dat voor zover [verzoeker] heeft beoogd een aanvraag in te dienen met het oog op het nemen van een publiekrechtelijk besluit tot sluiting van de parkeergarage, een dergelijke aanvraag niet kan leiden tot een besluit. Immers kan alleen degene die het in zijn macht heeft om een zodanig besluit te effectueren worden aangemerkt als aanvrager van een dergelijk besluit. Niet is aannemelijk geworden of gebleken dat [verzoeker] het in zijn macht heeft om tot sluiting van de parkeergarage over te gaan. 3.12 De voorzieningenrechter is evenwel niet gebleken dat [verzoeker] met zijn verzoek aan het college tot het nemen van een dergelijk besluit heeft beoogd een dergelijk besluit voor zichzelf of in dit geval namens het college te vragen. De voorzieningenrechter leest het verzoek van [verzoeker] vanuit de intentie van [verzoeker]. [verzoeker] wenst namelijk te bereiken dat de parkeergarage niet eerder kan worden gesloten dan nadat voor die sluiting een publiekrechtelijk besluit is genomen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan dit verzoek redelijkerwijs niet anders worden gelezen dan een verzoek aan het college om een preventief handhavingsbesluit te nemen, mits er een publiekrechtelijke grondslag kan worden aangewezen op grond waarvan het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen een sluiting zonder dat voor die sluiting daaraan voorafgaand een publiekrechtelijk (sluitings)besluit is genomen. 3.13 Het college heeft schriftelijk geweigerd een besluit te nemen op dat verzoek van [verzoeker]. Het college stelt zich op het standp Ieder mag naar binnen en ieder mag naar buiten, doch slechts na betaling van parkeergeld.” En vervolgens in de overwegingen 6.15 en 6.16: “6.15 Ik leid hieruit af dat de gedachte dat een beslagboomd parkeerterrein voor het openbaar verkeer openstaat, kennelijk – ook in het kader van het gemeentelijk parkeren – niet blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. 6.16 Al met al ben ik van mening dat de enkele omstandigheid dat een parkeergarage of parkeerterrein – in wezen in het kader van de betaalwijze voor het parkeren – voorzien is van een slagboom bij in- en uitgang, niet voldoende is om deze niet aan te merken als openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet.” In het daaropvolgende arrest van de HR van 15 oktober 2010 (ECLI:NL:HR:2010:BL5614) overweegt de HR: “3.3.3. Ingevolge artikel 225 van de Gemeentewet heeft een gemeente de bevoegdheid parkeerbelasting te heffen ter zake van het parkeren van een voertuig op binnen de gemeente gelegen en voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten. Uit de wetsgeschiedenis van de Gemeentewet moet worden afgeleid dat de wetgever voor het begrip 'voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten' aansluiting heeft willen zoeken bij het begrip 'voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden' in de zin van de Wegenverkeerswet (Kamerstukken II, 1986/87, 19 405, nr. 6, blz. 7). Dat dergelijke terreinen of weggedeelten bij de in- en uitgang zijn voorzien van een fysieke barrière zoals een hek of (automatische) slagboom, brengt nog niet mee dat deze terreinen of weggedeelten niet voor het openbaar verkeer openstaan (vergelijk ook de in onderdeel 6.17 van de conclusie van de Advocaat-Generaal aangehaalde passage uit de wetsgeschiedenis).” De voorzieningenrechter is voorts gebleken dat het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in zijn arrest van 19 april 2016 (ECLI:NL:GHARL:2016:3076) heeft – voor zover thans relevant – overwogen: “7. Niet in geding is dat de betreffende parkeerplaats behoort bij het vliegveld Schiphol. Beslissend voor de vraag of het terrein als een voor het openbaar verkeer openstaande weg dient te worden aangemerkt, is echter de vraag of dit ten tijde van de gedraging feitelijk voor het openbaar verkeer openstond. Daarvoor zijn mede van belang de verdere feitelijke omstandigheden zoals of door de rechthebbende wordt geduld dat het algemene verkeer gebruik maakt van dat terrein (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 8 april 1997, LJN ZD0686, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). 8. Het hof stelt vast dat de betreffende parkeerplaats P3, behorend bij vliegveld Schiphol en bestemd voor lang parkeren, is afgesloten door middel van slagbomen. Gesteld noch gebleken is dat de rechthebbende zich op kenbare wijze, bijvoorbeeld door de borden "verboden toegang" en "eigen weg", het recht heeft voorbehouden en de feitelijke mogelijkheid heeft geschapen om desgewenst weggebruikers de toegang te ontzeggen (vgl. Hoge Raad 16 januari 2001, LJN AA9494, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). Het hof leidt uit hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd af, dat de slagbomen uitsluitend zijn geplaatst met het oog op de heffing van het parkeergeld en dat zij geenszins de functie hebben om bepaalde weggebruikers de toegang te ontzeggen. De betrokkene heeft gesteld dat eerst via internet een plaats moet worden gereserveerd en betaald, waarna men pas de slagboom kan passeren. Uit de door de betrokkene overgelegde voorwaarden blijkt dat er meerdere wijzen zijn waarop een Eenmalige Parkeerovereenkomst, zoals door de betrokkene aangegaan, kan worden gesloten, onder meer via een bij de ingang van de Parkeeraccommodatie getrokken parkeerkaart (artikel 2.3). Deze omstandigheden in aanmerking genomen is het hof van oordeel dat het parkeerterrein dient te worden aangemerkt als een voor het openbaar verkeer openstaande weg. 9. Het voorgaande brengt mee dat de bepalingen bij en krachtens de WVW 1994 van toepassing zijn op het parkeerterrein (….)” De voorzieningenrechter wijst ten slo In het kader van die beslissing op bezwaar zal het college zich moeten uitlaten over de vraag of de sluiting van de parkeergarage al dan niet een verkeersbesluit behoeft en in het geval dat wel het geval is verdient het mogelijk de voorkeur dat hij voor zover dat mogelijk is met name uit het oogpunt van proceseconomie dat besluit in het kader van de beslissing op bezwaar neemt. Ter voorlichting van partijen merkt de voorzieningenrechter op dat mocht het college een verkeerbesluit nemen in de vorm van een primair besluit de voorzieningenrechter partijen wijst op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, zodat de verschillende procedures parallel aan elkaar lopen. Omgevingsvergunning voor het slopen van de garage. 3.27 [verzoeker] heeft ook een voorlopige voorziening gevraagd in het kader van zijn bezwaar gericht tegen de door het college aan de gemeente Zwolle op 28 november 2025 verleende sloopvergunning. 3.28 De voorzieningenrechter zal ook deze voorlopige voorziening toewijzen. De voorzieningenrechter overweegt daartoe het volgende. 3.29 Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn zowel de procedure met betrekking tot de sluiting als de procedure met betrekking de sloop van de garage met elkaar verknoopt. Weliswaar heeft het college terecht gesteld dat de sluiting kan plaatsvinden zonder dat er gesloopt hoeft te worden maar dat geldt niet voor het slopen. Gesloopt kan er alleen worden als er ook gesloten kan worden. De situatie die zich thans lijkt aan te dienen is zo dat er, voorlopig oordelend, alleen gesloten kan worden als daarvoor een verkeersbesluit is genomen. Nu dat besluit er (nog) niet is staat niet vast dat er ook gesloten zal (kunnen) worden. Daarmee staat thans ook niet vast dat er uiteindelijk gebruik zal kunnen worden gemaakt van de verleende sloopvergunning. Gelet op deze onzekerheid vormt dat voor de voorzieningenrechter al reden genoeg om ook voor wat betreft de sloopvergunning de verzochte voorlopige voorziening te treffen in de zin dat de sloopvergunning zal worden geschorst. Daarnaast acht de voorzieningenrechter het voor alle partijen beter dat beide procedures zo veel als mogelijk tegelijkertijd hetzelfde spoor volgen. Verzoek tot opleggen van een dwangsom 3.30 [verzoeker] heeft verzocht om een dwangsom op te leggen ter zekerstelling van de naleving door het college en de gemeente van onderhavige uitspraak. De voorzieningenrechter ziet daartoe geen aanleiding. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding gevonden voor de vrees dat het college dan wel de gemeente de onderhavige uitspraak niet zal respecteren. Conclusie en gevolgen 4.1 Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter lijkt voorafgaand aan de sluiting van de parkeergarage Noordereiland een verkeersbesluit benodigd. Nu het college heeft geweigerd het door [verzoeker] gevraagde preventieve handhavingsbesluit te nemen tegen de voorgenomen feitelijke sluiting van de parkeergarage door de gemeente zonder een in verband daarmee benodigd verkeersbesluit, terwijl het college daartoe bevoegd en in beginsel ook gehouden is ingeval van een handelen in strijd met de wet, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen in de zin dat het de gemeente Zwolle niet zal zijn toegestaan om de parkeergarage te sluiten tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van [verzoeker] gericht tegen de voor de voorschriften van beroep en bezwaar met een besluit gelijk te stellen weigering om een handhavingsbesluit te nemen. Omdat de omgevingsvergunning voor sloop van de parkeergarage zodanig is verknoopt met de sluiting van de parkeergarage ziet de voorzieningenrechter tevens aanleiding de omgevingsvergunning te schorsen tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar tegen de omgevingsvergunning. 4.2 Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, ziet hij ook aanleiding om te bepalen dat [verzoeker] en vergoeding krijgt van zijn proceskosten. [verzoeker] heeft gevraag