ECLI:NL:RBOVE:2026:4817

Bestuurlijke boete. Meststoffenwet. Forfaitaire normen. Bewijslastverdeling. De minister had niet met terugwerkende kracht de per 1 januari 2025 verlaagde stikstofexcretienormen voor melkvee, neergelegd in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, hoeven toe te passen. De gewijzigde stikstofexcretienormen zijn ook geen reden voor matiging van de boete. De rechtbank oordeelt ambtshalve dat de redelijke termijn is overschreden. De boete wordt om die reden wel gematigd. RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 24/4396 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , hierna: [eiseres] , (gemachtigde: [gemachtigde 1] ), en De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, hierna: de minister, (gemachtigde: [gemachtigde 2] ). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de minister aan [eiseres] heeft opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm als bedoeld in de Meststoffenwet. [eiseres] is het niet eens met deze bestuurlijke boete. Hij betwist het gebruiksnormenstelsel, waarin forfaitaire productienormen worden gehanteerd, als zodanig. Verder verkeert [eiseres] in bewijsnood om aan te tonen dat de daadwerkelijke mestproductie lager ligt dan op basis van de forfaitaire normen is berekend. Tot slot had de minister volgens hem de lagere stikstofexcretienormen voor melkkoeien, die per 1 januari 2025 zijn vastgesteld, met terugwerkende kracht moeten hanteren, dan wel verzoekt hij de rechtbank de boete om dezelfde reden te matigen. 1.1. De rechtbank oordeelt dat de minister bij het vaststellen van de hoogte van de mestproductie mocht uitgaan van de forfaitaire normen, omdat voor de berekening daarvan geen betere alternatieve methode beschikbaar is. Verder heeft [eiseres] in het geheel niet geprobeerd om met bewijsstukken aan te tonen dat de daadwerkelijke mestproductie lager ligt dan de forfaitaire normen, zodat zijn beroep op bewijsnood niet slaagt. Tot slot had de minister niet met terugwerkende kracht de lagere stikstofexcretienormen hoeven toe te passen, omdat de minister deze lagere normen bewust en op goede gronden niet eerder gewijzigd heeft vastgesteld. De rechtbank matigt de bestuurlijke boete om dezelfde reden niet. [eiseres] krijgt daarom geen gelijk. Omdat de rechtbank ambtshalve van oordeel is dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden en dit leidt tot matiging van de boete, is het beroep alsnog gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop en feiten 2. [eiseres] exploiteert een agrarisch bedrijf met hoofdzakelijk melkvee in [vestigingsplaats] . 2.1. Op 17 maart 2022 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een controle uitgevoerd bij [eiseres] . Deze controle zag op naleving van de Meststoffenwet (Msw). Van deze controle is op 14 april 2022 een rapport van bevindingen opgesteld. 2.2. Naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft de minister op 24 mei 2023 aan [eiseres] een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van de Msw uitgebracht. Tegen dit voornemen heeft [eiseres] een zienswijze ingediend. 2.3. Op 22 februari 2024 heeft de minister aan [eiseres] in lijn met het voornemen een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 44.439,- wegens overschrijding van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnormen in het jaar 2021. Volgens de minister heeft [eiseres] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden met 5.263 kilogram stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.836 kilogram fosfaat. De minister heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete rekening gehouden met de overschrijding van de redelijke termijn. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 2.4. Met het bestreden besluit van 1 november 2024 heeft de minister de bezwaren van [eiseres] gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft een gedeelte van het perceel alsnog als landbouwgrond aangemerkt en vervolgens de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen vastgesteld op 5.251 kilogram stikstof en de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm op 1.831 kilogram fosfaat. Daarmee heeft de minister de bestuurlijke boete verlaagd en vastgesteld op € 44.327,50. Daarbij is wederom rekening gehouden met de overschrijding van de redelijke termijn. 2.5. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft hierop gereageerd met een verweerschrift. 2.6. De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , de gemachtigde van [eiseres] en de gemachtigde van de minister. Beoordeling door de rechtbank Beoordelingskader Regelgeving 3. Op grond van artikel 7 van de Msw is het verboden om op een bedrijf meststoffen in de grond te brengen. Artikel 8 van de Msw bevat een uitzondering op dat verbod. Het verbod geldt namelijk niet als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen de in artikel 8 genoemde gebruiksnormen niet overschrijdt. Deze gebruiksnormen worden, voor zover hier van belang, onderscheiden in de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen (artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw) en de fosfaatgebruiksnorm (artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw). 3.1. Uit artikel 12, eerste lid en vierde lid, van de Msw volgt, voor zover hier van belang, dat de in artikel 8 van de Msw bedoelde op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen en die uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. 3.2. Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren, niet zijnde melkkoeien, wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal aanwezige dieren en forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat per dier per jaar. In het tweede lid van voornoemd artikel is geregeld dat de jaarlijkse mestproductie van melkkoeien eveneens wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal aanwezige melkkoeien en forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per aanwezige melkkoe en, voor zover het om stikstof gaat, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde melk. 3.3. De onder 3.2. bedoelde forfaitaire productienormen zijn opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (de Uitvoeringsregeling). Bewijslastverdeling 3.4. Volgens vaste rechtspraak volgt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de wetsgeschiedenis dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een agrariër kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen niet te overschrijden. De materiële bewijslast van het mestgebruik ligt bij de agrariër. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet de agrariër feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de agrariër ook om een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de agrariër met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de agrariër zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de agrariër de gebruiksnormen heeft overschreden. Beoordeling van de beroepsgronden en ambtshalve beoordeling 4. De rechtbank beoordeelt hierna het beroep aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] . Daarna gaat de rechtbank ambtshalve in op de overschrijding van de redelijke termijn. Heeft de minister de hoogte van de mestproductie juist vastgesteld? 5. [eiseres] stelt in de eerste plaats dat de door de minister vastgestelde mestproductie niet juist is en dat hij daarom de gebruiksnormen niet kan hebben overschreden. 5.1. De rechtbank stelt vast dat de minister de berekening voor het vaststellen van de hoogte van de mestproductie heeft gebaseerd op de forfaitaire productienormen als bedoeld in artikel 66, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit in samenhang met bijlage D van de Uitvoeringsregeling. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. 5.2. Het is de rechtbank op de zitting duidelijk geworden dat [eiseres] met zijn beroep het gebruiksnormensysteem dat uitgaat van forfaitaire normen als zodanig ter discussie stelt. Waar het [eiseres] om gaat, is dat het hanteren van forfaitaire normen een papieren werkelijkheid geeft die niet overeenkomt met de praktijk en in deze zaak ook niet juist kan zijn. Dit volgt volgens [eiseres] uit het volgende. Een deel van de mest komt door de weidegang in de grond, maar verder heeft hij alle mest afgevoerd en niets uitgereden. Met alleen de weidegang kunnen de forfaitaire normen niet worden gehaald. Desondanks zou hij op basis van de berekening met de forfaitaire normen nog steeds een overschot hebben aan dierlijke meststoffen. 5.3. De rechtbank volgt de stelling van [eiseres] niet. Voor zover [eiseres] meent dat vanwege de afvoer van de meststoffen geen sprake kan zijn van overtreding van de forfaitaire normen, gaat [eiseres] er ten onrechte vanuit dat alle geproduceerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd en dat is niet juist. Vaststaat immers dat [eiseres] het melkvee weidt en niet op stal houdt. De tijdens de weidegang geproduceerde mest telt mee voor de berekening van de mestproductie. Het uitgangspunt van de wetgever, neergelegd in artikel 12 van de Msw, is immers dat de hoeveelheid in de bodem gebrachte meststoffen wordt bepaald door de geproduceerde (en aangevoerde en uit de opslag gekomen) dierlijke meststoffen te verminderen met de afgevoerde dierlijke meststoffen. Hieruit volgt dat de hoeveelheid geproduceerde meststoffen hoger kan liggen dan de totale hoeveelheid afgevoerde meststoffen. Dat de opgevangen mest volledig wordt afgevoerd en niet wordt uitgereden leidt er dan ook niet automatisch toe dat er geen sprake kan zijn van een mestoverschot. 5.4. Voor zover [eiseres] bedoelt dat de forfaitaire normen niet kunnen worden overschreden met alleen de weidegang van het vee, heeft hij dat standpunt voor deze zaak onvoldoende onderbouwd. Indien immers sprake is van een klein perceel en relatief veel koeien, kan ook dan sprake zijn van een te hoge mestproductie. De minister heeft ter zitting ook aangegeven dat bij [eiseres] sprake is van een intensieve veehouderij. 5.5. Verder is niet in geschil dat de minister de mestproductie op zichzelf in overeenstemming met het Uitvoeringsbesluit en de Uitvoeringsregeling en de daarin opgenomen forfaitaire normen heeft berekend. [eiseres] betwist deze berekening ook niet. De beroepsgrond slaagt daarom niet. Verkeert [eiseres] in bewijsnood? 6. [eiseres] stelt dat het voor hem onmogelijk is om te bewijzen dat de daadwerkelijke mestproductie afwijkt van de forfaitaire normen en dat hij daarom in bewijsnood verkeert. 6.1. De rechtbank stelt vast dat [eiseres] ter onderbouwing van zijn stelling dat in zijn situatie de daadwerkelijke productie van dierlijke meststoffen lager ligt dan de forfaitaire normen, geen enkel bewijsstuk of gegevens heeft overgelegd, terwijl de bewijslast daartoe wel op hem rust. [eiseres] neemt de algemene stelling in dat andere uitwerkingen van de vrije bewijsleer bij soortgelijke situaties niet worden geaccepteerd, maar heeft in deze situatie in het geheel niet geprobeerd om met bewijsstukken aannemelijk te maken dat de gebruiksnormen niet worden overschreden. Partijen zijn het erover eens dat een berekening op basis van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX) bij de huidige bedrijfsinrichting niet mogelijk is. Maar op de zitting heeft de minister toegelicht dat er andere manieren zijn om invulling te geven aan de vrije bewijsleer. Bijvoorbeeld door het gescheiden houden van de voerstromen van melk- en vleesvee, waarna voor melkvee de BEX kan worden toegepast, of de mineralenstromen (meer) te monitoren. 6.2. Omdat [eiseres] in het geheel geen bewijsstukken heeft overgelegd, terwijl dat op zijn weg ligt en daarvoor ook mogelijkheden zijn, volgt de rechtbank de stelling van [eiseres] niet. De beroepsgrond slaagt niet. Heeft de minister met terugwerkende kracht rekening moeten houden met lagere excretienormen? 7. [eiseres] stelt dat de excretienormen stikstof voor melkvee per 1 januari 2025 zijn verlaagd. [eiseres] verzoekt daarmee (alsnog) rekening te houden bij de boeteberekening over 2021. Deze beroepsgrond kan zowel worden opgevat als een gesteld motiveringsgebrek in de besluitvorming van de minister, als een matigingsverzoek aan de rechtbank. De rechtbank behandelt hierna beide aspecten. 7.1. De rechtbank stelt vast dat bijlage D van de Uitvoeringsregeling, waarin de forfaitaire normen zijn opgenomen, voor het laatst per 1 januari 2025 is gewijzigd. Daarbij zijn de stikstofexcretieforfaits voor melkkoeien aangepast. Kort gezegd is de correctiefactor voor gasvormige verliezen uit de mest verhoogd en zijn daarmee de excretieforfaits verlaagd. Deze aanpassing vloeit voort uit adviezen die de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) daarover onder andere in 2021 heeft uitgebracht. De minister stelt, onder verwijzing naar de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling, dat hij dat advies destijds bewust niet heeft opgevolgd. Integrale opvolging van het advies zou leiden tot een toename van de productie van stikstof met 13 tot 14 miljoen kilogram per jaar terwijl vanuit de toen al bekende opgave als gevolg van de derogatiebeschikking 2022-2025 de productie van stikstof en fosfaat in dierlijke meststoffen juist moest worden verlaagd. De rechtbank begrijpt de redenering van de minister zo dat de melkveesector als geheel feitelijk gezien geen baat zou hebben bij een eerdere aanpassing van de normen. Aanpassing van de correctiefactor zou namelijk ook leiden tot een verlaging van de productienorm. Dit zou de melkveesector geen extra ruimte opleveren. Gelet op deze achterliggende overweging oordeelt de rechtbank dat de minister niet alsnog met terugwerkende kracht de (boete)berekening aan de hand van de aangepaste stikstofexcretienormen gewijzigd heeft hoeven vaststellen. De rechtbank ziet om dezelfde reden ook geen aanleiding de boete te matigen. Bovendien geldt ook hier dat [eiseres] op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk kan maken welke waarden, in afwijking van de forfaitaire normen, in zijn specifieke geval van toepassing zijn. 7.2. De beroepsgrond slaagt niet. Overschrijding redelijke termijn 8. De bestuursrechter beoordeelt in zaken waarin een bestuurlijke boete is opgelegd ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren. Dat geldt ook voor de beroepsfase. De bestuurlijke fase en de beroepsfase mogen tezamen in totaal in beginsel dus niet langer dan twee jaren duren. Deze termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. 8.1. De rechtbank oordeelt dat de redelijke termijn is aangevangen op 24 mei 2023, omdat op die datum aan [eiseres] het voornemen is uitgebracht om hem een bestuurlijke boete op te leggen. Op de datum van deze uitspraak zou de redelijke termijn, uitgaande van een termijn van twee jaren, met ruim veertien maanden zijn overschreden. De rechtbank merkt evenwel op dat een deel van deze overschrijding is ontstaan omdat de (gemachtigde van) [eiseres] tweemaal heeft verzocht om uitstel van de zitting. Hierdoor is ruim drie maanden vertraging opgelopen en die periode komt voor rekening van [eiseres] . De rechtbank neemt daarom als uitgangspunt dat de redelijke termijn met ruim elf maanden is overschreden. 8.2. De rechtbank stelt vervolgens vast dat de minister de bestuurlijke boete heeft gematigd met € 2.500,00 wegens overschrijding van de beslistermijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Uit het Boetebeleid Meststoffenwet RVO 2024 volgt dat de minister de boete op deze manier matigt als de genoemde beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. Dit betekent dat bij de boeteoplegging al rekening is gehouden met een overschrijding van de redelijke termijn voor de duur van zes maanden. Met de resterende overschrijding van de redelijke termijn is nog geen rekening gehouden. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven hanteert in haar jurisprudentie als uitgangspunt dat per half jaar dat de redelijke termijn wordt overschreden de bestuurlijke boete met 5% wordt gematigd. De rechtbank ziet daarin aanleiding dezelfde procentuele matiging toe te passen. De rechtbank zal de boete daarom matigen tot een bedrag van € 42.111,12. Conclusie en gevolgen 9. De beroepsgronden van [eiseres] slagen niet. Het beroep is desondanks gegrond, omdat de rechtbank ambtshalve oordeelt dat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de bestuurlijke boete. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het (primaire) besluit van 22 februari 2024 op dit punt te herroepen, het boetebedrag vast te stellen op € 42.111,12 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 9.1. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan [eiseres] vergoeden. [eiseres] heeft zelf geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Hieruit volgt dat [eiseres] op dit onderdeel ook geen proceskosten heeft gemaakt. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft; - herroept het (primaire) besluit van 22 februari 2024 voor zover het de hoogte van de boete betreft; - stelt de bestuurlijke boete vast op een bedrag van € 42.111,12; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan [eiseres] moet vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Piksen, rechter, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, en uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2026:174. Zie Stct . 2024, 41564, p. 5 en ook Kamerstukken II, 2021/22, 330337, nr. 432, p. 4. ECLI:NL:CBB:2025:471, r.o. 7.4. ECLI:NL:CBB:2025:7. Te raadplegen via www.rvo.nl. ECLI:NL:CBB:2024:500, r.o. 5.3.