ECLI:NL:RBOVE:2026:397

RECHTBANK OVERIJSSEL Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 25/1309 T tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. H. Oldenhof), en Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., verweerder (het Zorgkantoor) (gemachtigde: T. Olaniyi). Procesverloop 1.1. Bij besluit van 8 maart 2023 heeft het Zorgkantoor een wijziging van de zorgovereenkomst van eiseres met Balans Zorg en Budget met ingangsdatum 20 augustus 2020 afgekeurd. Met het besluit van 7 november 2023 op het bezwaar van eiseres is het Zorgkantoor bij deze afkeuring gebleven. Met een uitspraak van 24 mei 2024 met zaaknummer ZWO 23/2586 heeft deze rechtbank het beroep van eiseres tegen dit besluit gegrond verklaard, het besluit van 7 november 2023 vernietigd en het Zorgkantoor opgedragen om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Met het bestreden besluit van 1 april 2025 op het bezwaar van eiseres is het Zorgkantoor opnieuw bij de afkeuring van de gewijzigde zorgovereenkomst gebleven. 1.2. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het Zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het Zorgkantoor. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten. 1.4. Vervolgens heeft de rechtbank het beroep acht weken aangehouden om partijen in de gelegenheid te stellen om in onderling overleg tot overeenstemming te komen over een oplossing. De rechtbank heeft mediation voorgesteld. 1.5. Eiseres heeft de rechtbank op 23 oktober 2025 laten weten dat partijen geen overeenstemming hebben kunnen bereiken over een oplossing voor het geschil. Overwegingen Wat aan de besluitvorming vooraf ging 2.1. Eiseres heeft vanaf 7 mei 2013 een indicatie voor zorg op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Met de inwerkingtreding van de Wet langdurige zorg (Wlz) op 1 januari 2015 is deze indicatie omgezet in het zorgprofiel “Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering” (6VG). 2.2. Bij beschikkingen van 26 februari 2021 heeft de rechtbank de Gelderse Stichting tot Beheer & Bewindvoering ter bescherming van meerderjarigen (GSBB) uit Arnhem ontslagen als bewindvoerder en mentor van eiseres en CB Bewind B.V. te Hardenberg als zodanig benoemd, met ingang van twee weken na de datum van deze beschikkingen, dus per 12 maart 2021. 2.3. Op 19 maart 2021 hebben eiseres en de (nieuwe) bewindvoerder het omzettingsformulier Wlz ingediend. Hierin is vermeld dat eiseres haar zorg met ingang van 12 maart 2021 wil ontvangen in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). 2.4. Met een besluit van 4 september 2021 heeft het Zorgkantoor aan eiseres met ingang van 12 maart 2021 tot en met 31 december 2021 een pgb toegekend voor het zorgprofiel: “Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering”. 2.5. Met een besluit van 18 oktober 2021 heeft het Zorgkantoor de zorgovereenkomst van eiseres met Balans Zorg en Budget met ingangsdatum 12 maart 2021 goedgekeurd. 2.6. Met een brief van 27 december 2021 heeft eiseres declaraties ingediend over de periode van augustus 2020 tot en met februari 2021, alsmede een zorgbeschrijving van 7 juli 2021 en een zorgovereenkomst met ingang van 20 augustus 2020 met de zorgverlener Balans Zorg en Budget, gedateerd 7 juli 2020, ondertekend door eiseres en de zorgverlener. 2.7. Met een brief van 11 februari 2022 heeft het Zorgkantoor aan eiseres gemeld dat deze documenten niet beoordeeld kunnen worden, omdat eiseres ten tijde van de ingangsdatum van de zorgovereenkomst nog niet als klant bekend was bij het Zorgkantoor. 2.8. Op 3 mei 2022 hebben eiseres en haar bewindvoerder een omzettingsformulier ingediend. Verzocht is om de Wlz-verzekerde zorg vanaf 13 september 2020 te ontvangen in de vorm van een pgb. Daarop heeft het Zorgkantoor met een brief van 19 mei 2022 informatie opgevraagd, maar dit verz Standpunten van partijen Standpunt Zorgkantoor 5. Het Zorgkantoor is opnieuw bij de afkeuring van de wijziging op de zorgovereenkomst met Balans Zorg en Budget met ingangsdatum 20 augustus 2020 gebleven. 5.1. Het Zorgkantoor wijst erop dat eiseres een pgb heeft sinds 12 maart 2021. Nergens uit blijkt dat voor 12 maart 2021 een pgb is opgestart bij een ander zorgkantoor of dat toezeggingen zijn gedaan dat voor die datum bij het Zorgkantoor een pgb zou worden opgestart. Eiseres heeft dit ook niet aannemelijk gemaakt. De ingangsdatum van de wijziging, 20 augustus 2020, ligt voor de ingangsdatum van het pgb. Het Zorgkantoor stelt zich op het standpunt dat het niet mogelijk is om declaraties te doen die gaan over periodes voorafgaand aan de ingangsdatum van het pgb. 5.2. Verder verleent het Zorgkantoor geen pgb over de periode 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021. Volgens het Zorgkantoor is de zorg niet voldoende inzichtelijk en aannemelijk, waardoor het Zorgkantoor niet kan beoordelen of op doelmatige wijze is voorzien in toereikende en verantwoorde zorg. 5.3. Daarnaast is het Zorgkantoor van mening dat het niet toekennen van het pgb over de periode 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021 niet onredelijk bezwarend is voor eiseres. Het uitgangspunt van het Zorgkantoor is dat de bestedingen van het pgb correct kunnen worden onderbouwd en dat in geval van een aanvraag met terugwerkende kracht voldoende aannemelijk gemaakt moet worden dat verantwoorde Wlz-zorg is geleverd. Eiseres heeft een belang bij het ontvangen en kunnen uitbetalen van passende zorg. Het Zorgkantoor heeft een belang bij juiste besteding van gemeenschapsgeld, in lijn met de Wlz. Het Zorgkantoor vindt het belang van een goede uitvoering en controle van de besteding van pgb-gelden (gemeenschapsgeld) groter, mede omdat eiseres deze zorg al zou hebben gehad. Het Zorgkantoor heeft bovendien meerdere malen stukken en informatie opgevraagd en hiermee voldoende kans geboden om de juiste stukken in te dienen. Het komt volgens het Zorgkantoor dan ook voor eigen risico en rekening dat de door haar ingediende stukken niet sluitend zijn. Het nakomen van de aan het pgb verbonden verplichtingen, zoals het verantwoorden dat met het pgb op doelmatige wijze wordt voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit, behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van eiseres. Standpunt eiseres 6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat aan haar vanaf 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021 een pgb moet worden toegekend. 6.1. Eiseres stelt dat zij per 20 augustus 2020 door een ander zorgkantoor is “overgedragen” aan het Zorgkantoor en dat zij voor de datum van 12 maart 2021 ook een pgb toegekend had gekregen. Volgens eiseres had zij gedurende de periode 20 augustus 2020 tot 12 maart 2021 recht op een pgb. Eiseres is in die periode overgestapt naar een andere zorgaanbieder, waarmee haar bewindvoerder het niet eens was. Om die reden heeft de bewindvoerder destijds de pgb-aanvraag niet ondertekend. 6.2. Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat zorg is verleend, dat zij voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke zorg is verleend en dat de zorg doelmatig is verleend. 6.3. Eiseres is verder van mening dat het bestreden besluit haar in een onredelijk bezwarende positie brengt. Zij stelt dat zij wel zorg geleverd heeft gekregen, die haar ook daadwerkelijk geholpen heeft, maar dat zij de kosten van deze geleverde zorg met het bestreden besluit ten onrechte zelf dient te dragen. 6.4. Eiseres heeft toegelicht dat zij vanaf 20 augustus 2020 ambulante begeleiding heeft gekregen. Zij schrijft wat de begeleiding inhield en dat ze deze als positief en helpend heeft ervaren. Het oordeel van de rechtbank 7.1. Het Zorgkantoor heeft de zorgovereenkomst met ingangsdatum 20 augustus 2020 afgekeurd, omdat het Zorgkantoor geen pgb met terugwerkende kracht vanaf 20 augustus 2020 heeft verleend. In geschil is daarom of het Zorgkantoor terecht heeft geweigerd aan eiseres Het is de vraag of eiseres voldoet aan de verplichtingen in artikel 5.18 van het Rlz. Belangenafweging 7.7. De rechtbank is echter van oordeel dat het Zorgkantoor niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot een volledige weigering van de verlening van een pgb voor de periode 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021. Uit het bestreden besluit blijkt dat het Zorgkantoor het belang van een goede uitvoering en controle van de besteding van pgb-gelden (gemeenschapsgeld) groter acht dan het belang van eiseres bij het ontvangen en kunnen betalen van passende zorg. Het Zorgkantoor benadrukt de verantwoordelijkheid van eiseres voor het nakomen van de aan het pgb verbonden verplichtingen, zoals het verantwoorden dat met het pgb op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit. 7.8. De rechtbank vindt echter ook van belang dat eiseres, gelet op het zorgprofiel “Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering” als kwetsbaar kan worden aangemerkt en Wlz-zorg nodig heeft. Verder stelt de rechtbank vast dat het Zorgkantoor in het bestreden besluit, het verweerschrift en tijdens de zitting heeft erkend dat Zorg Balans en Budget in de periode 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021 wel zorg aan eiseres heeft geleverd. De rechtbank is van oordeel dat het Zorgkantoor deze aspecten ten onrechte niet of onvoldoende heeft meegewogen in de belangenafweging. Daarmee is het bestreden besluit voor eiseres onevenredig nadelig, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet goed gemotiveerd. Het bestreden besluit is dus in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb. 7.9. Voor zover het Zorgkantoor zich op het standpunt stelt dat het niet mogelijk is om declaraties te doen die gaan over periodes voorafgaand aan de ingangsdatum van het pgb, gaat het Zorgkantoor voorbij aan het oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 24 mei 2024 dat de Wlz geen bepaling bevat die zich expliciet verzet tegen een (aanvullende) toekenning van een pgb met terugwerkende kracht en dat de subsidievaststelling in dit geval niet aan een (aanvullende) pgb-verlening over de periode vóór 12 maart 2021 in de weg kan staan, waarna de rechtbank aan het Zorgkantoor heeft opgedragen om te beoordelen of eiseres aan de materiële voorwaarden (in het bijzonder de artikelen 4:35 van de Awb en 5.18 van de Rlz) voor de verstrekking van een pgb over de periode voor 12 maart 2021 voldoet. Herstellen gebreken 8.1. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het Zorgkantoor in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 8.2. Om de gebreken te herstellen moet het Zorgkantoor op basis van de beschikbare informatie, ondanks de onvolkomenheden in de verantwoording, onderzoeken en zonodig schattenderwijs vaststellen welke Wlz-zorg geleverd is. Bij de beschikbare informatie dient het Zorgkantoor niet alleen de gegevens over de periode van 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021 te betrekken, maar ook de informatie van daarna, namelijk voor zover de zorg die vanaf 12 maart 2021 is verleend een indicatie zou kunnen geven voor de zorg die is verleend in de periode van 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021. Vervolgens dient het Zorgkantoor op basis van haar bevindingen aan eiseres een pgb toe te kennen voor de periode 20 augustus 2020 tot en met 11 maart 2021 en de zorgovereenkomst met ingangsdatum 20 augustus 2020 goed te keuren, eventueel onder de voorwaarde dat deze wordt aangepast aan het verleende pgb. De rechtbank acht het namelijk onevenredig nadelig, wanneer eiseres als sanctie vo Artikel 3.3.3, vijfde lid, van de Wlz bepaalt dat het persoonsgebonden budget in ieder geval wordt geweigerd indien: a. de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van een persoonsgebonden budget niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen; b. de verzekerde blijkens de basisregistratie personen niet beschikt over een woonadres; c. de verzekerde rechtens zijn vrijheid is ontnomen; d. de vertegenwoordiger van de verzekerde niet voldoet aan regels inhoudende beperkingen of eisen die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan de kring van vertegenwoordigers kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de verzekerde of van het waarborgen van de hulp, bedoeld in de onderdelen b en c van het vierde lid. Besluit langdurige zorg (Blz) en Regeling langdurige zorg (Rlz) Het Besluit langdurige zorg (Blz) bevat in artikel 3.6.2, derde lid, voor de minister de bevoegdheid om bij ministeriele regeling voorwaarden voor de verlening van een persoonsgebonden budget te stellen. Deze voorwaarden zijn, voor zover hier van belang, te vinden in artikel 5.18 van de Regeling langdurige zorg (Rlz). Hierin staat het volgende: “Bij de verlening van het persoonsgebonden budget worden de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen opgelegd: a. de verzekerde gebruikt het persoonsgebonden budget uitsluitend voor het doen betalen door de Sociale verzekeringsbank als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid; b. de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord; c. de verzekerde past een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving onverwijld aan indien van enige verandering in de daarin opgenomen feiten sprake is; d. de verzekerde draagt er zorg voor dat een zorgverlener op wie het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is niet meer dan veertig uur in één week voor hem werkzaamheden verricht; e. de verzekerde laat de betalingen aan de zorgverlener uitsluitend verrichten door de Sociale verzekeringsbank, tenzij het gaat om kosten verbonden aan vervoer als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel f, van de wet, waarvoor geen zorgovereenkomst is gesloten; f. de verzekerde besteedt het persoonsgebonden budget niet aan logeeropvang buiten de Europese Unie; g. de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het persoonsgebonden budget.” Artikel 5.17, eerste lid, van de Rlz bepaalt, voor zover hier van belang, dat het persoonsgebonden budget uitsluitend mag worden gebruikt voor het door de Sociale verzekeringsbank, op verzoek van de verzekerde, doen van betalingen voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de wet. In artikel 5.12 van de Rlz staat: “Het persoonsgebonden budget wordt verleend voor een subsidieperiode die: a. niet eerder aanvangt dan de dag met ingang waarvan de verzekerde volgens zijn indicatiebesluit op de zorg is aangewezen waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verleend, en b. eindigt met ingang van de dag waarop het indicatiebesluit zijn geldigheidsduur verliest, doch uiterlijk op 31 december van het jaar waarin het persoonsgebonden budget werd verleend.” Ten aanzien van de subsidievaststelling is in artikel 5.21 van de Rlz voorts geregeld: “1. Na afloop van iedere subsidieperiode wordt de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode vastgesteld. 2. Het zorgkantoor stelt het persoonsgebonden budget binnen een half jaar na afloop van de subsidieperiode vast. 3. Het persoonsgebonden budget wordt vastgesteld op de som van de bedragen die de Sociale verzekeringsbank op grond van artikel 5.17, eerste lid, heeft uitbetaald. 4. Indien de verzekerde geen betalingen, als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid, onder a en b, heeft laten doen dan wordt de subsidie, in afwijking van het derde lid, vastgesteld op nihil.” Algemene wet bestuursrecht (Awb) In artikel 4:35, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verder gereg