ECLI:NL:RBOVE:2026:2066

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 24/3333 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen [eiser], uit [woonplaats], eiser ([eiser]), gemachtigde: mr. H. van Drunen, en de korpschef van politie, verweerder (de korpschef), gemachtigde: mr. P.M.L. van der Schot. Samenvatting 1.1 Deze uitspraak gaat over de weigering van de korpschef om grote delen van de in 2016 en 2017 opgestelde rapporten ‘Veiligheidsbeeld CTER’ openbaar te maken. In het besluit dat in deze zaak ter beoordeling aan de rechtbank voorligt, heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat voor het overgrote deel van de niet-openbaar gemaakte informatie geldt dat dat politiegegevens zijn als bedoeld in de Wet politiegegevens (Wpg), waarop het openbaarmakingsregime uit de Wet open overheid (Woo) niet van toepassing is. Subsidiair heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat, als wordt geoordeeld dat bepaalde informatie door haar ten onrechte als politiegegevens als bedoeld in de Wpg is aangemerkt, die informatie terecht niet openbaar is gemaakt, omdat daarop meerdere uitzonderingsgronden uit de Woo van toepassing zijn. 1.2 De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd dat alle informatie waarvan zij de openbaarmaking primair op grond van de Wpg heeft geweigerd, tot individuele personen is te herleiden en als politiegegevens in de zin van die wet is te beschouwen. Verder oordeelt de rechtbank dat de korpschef ook haar subsidiaire standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd. Onvoldoende duidelijk is geworden waarom en op welke wijze de uitzonderingsgronden uit de Woo van toepassing zijn op alle informatie in de Veiligheidsbeelden waarvan de openbaarmaking op grond van laatstgenoemde wet is geweigerd. De korpschef moet daarom opnieuw op het bezwaar beslissen. Procesverloop 2.1 Bij besluit van 26 maart 2024 (hierna: het primaire besluit) heeft de korpschef het verzoek van [eiser] om veiligheidsrapporten openbaar te maken gedeeltelijk toegewezen. Tegen dit besluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 juli 2024 heeft de korpschef dit bezwaar ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [eiser] beroep ingesteld. 2.2 De korpschef heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken bij de rechtbank ingediend. Daarbij zitten ook de volledige, ongelakte veiligheidsrapporten waarover het in deze zaak gaat. De delen van de rapporten waarvan de openbaarmaking is geweigerd, heeft de korpschef onder verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegd. Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb heeft alleen de rechtbank kennisgenomen van deze delen van de veiligheidsrapporten. 2.3 Ook heeft de korpschef met een verweerschrift op het beroep gereageerd. 2.4 Bij besluit van 13 oktober 2025 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft de korpschef het besluit op bezwaar van 17 juli 2024 (hierna: het besluit van 17 juli 2024) gewijzigd, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en zowel de motivering van het besluit van 17 juli 2024 als die van het primaire besluit aangevuld. 2.5 Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het beroep van [eiser] van rechtswege mede gericht tegen het wijzigingsbesluit. [eiser] heeft zijn beroep met nadere gronden aangevuld, die zijn gericht tegen dit besluit. 2.6 De korpschef heeft met een tweede verweerschrift op deze aanvullende beroepsgronden gereageerd. 2.7 De rechtbank heeft het beroep op 19 februari 2026 op zitting behandeld. Daarbij was [eiser] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam]. Beoordeling door de rechtbank Aanleiding 3.1 Bij brief van 22 januari 2024 heeft [eiser], onder verwijzing naar artikel 4.1 van de Woo, het volgende verzoek bij de Eenheid Landelijke Opsporing en Interventies van de politie ingediend: ‘ Mijn naam is [eiser] en ik ben onderzoeksjournalist. Tijdens een onderzoek k Beoordeling van het beroep Inleiding 6. De rechtbank stelt allereerst vast dat de korpschef in het wijzigingsbesluit heeft erkend dat aan het besluit van 17 juli 2024 een gebrek kleeft. Alleen al hieruit volgt dat [eiser] tegen laatstgenoemd besluit terecht beroep heeft ingesteld. Het beroep is dan ook gegrond en het verzoek van [eiser] om een proceskostenvergoeding moet, in ieder geval voor wat betreft de beroepsfase, worden toegewezen. De hoogte van deze proceskostenvergoeding stelt de rechtbank aan het einde van deze uitspraak vast. Niet horen in bezwaar 7.1 [eiser] heeft in beroep allereerst aangevoerd dat hij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord. 7.2 De korpschef heeft zich in het besluit van 17 juli 2024 op het standpunt gesteld dat, kort gezegd, geen twijfel bestaat over de juistheid van het primaire besluit. Daarom is er volgens de korpschef redelijkerwijs geen twijfel mogelijk over de conclusie dat het bezwaar van [eiser] ongegrond is. Daarbij heeft de korpschef in het besluit van 17 juli 2024 ook gesteld dat de bezwaargronden in het bezwaarschrift uitgebreid en duidelijk zijn verwoord, dat het horen in bezwaar daarom geen nadere informatie zal opleveren, dat er voldoende aandacht is besteed aan de primaire besluitvorming en de behandeling van het bezwaar van [eiser] en dat [eiser] door het niet horen in bezwaar niet in zijn belangen wordt geschaad. Bij dit laatste is volgens de korpschef ook van belang dat in het besluit van 17 juli 2024 op twee punten aan het bezwaar van [eiser] wordt tegemoetgekomen. 7.3 Artikel 7:3 van de Awb, voor zover hier van belang, bepaalt dat in de bezwaarfase van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien, indien: (…) het bezwaar kennelijk ongegrond is, (…) aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad. 7.4 De rechtbank stelt vast dat van een volledig tegemoetkomen aan het bezwaar van [eiser] in het besluit van 17 juli 2024 (en ook in het bestreden besluit) geen sprake is. Voor zover de korpschef mede op basis van het bepaalde in artikel 7:3, aanhef en onder e, van de Awb heeft afgezien van het horen van [eiser], berust dat dan ook op een onjuiste toepassing van dat artikelonderdeel. 7.5 Verder is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat van het horen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts mag worden afgezien als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank is van oordeel dat alleen al uit het wijzigingsbesluit blijkt dat daarvan in dit geval geen sprake is, nu de korpschef in dat besluit de grondslag en motivering van de weigering om de zwartgelakte delen van de Veiligheidsbeelden openbaar te maken heeft gewijzigd. De korpschef heeft in het besluit van 17 juli 2024 dan ook ten onrechte geconcludeerd dat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie dat het bezwaar ongegrond is. 7.6 Gelet op het voorgaande, stelt [eiser] terecht dat hij, zoals hij ook in zijn bezwaarschrift heeft gevraagd, in bezwaar had moeten worden gehoord. Het beroep is daarom op dit punt gegrond. Politiegegevens 8.1 [eiser] heeft aangevoerd dat de korpschef het begrip politiegegevens te ruim heeft uitgelegd en onaanvaardbaar heeft opgerekt. Volgens [eiser] geldt niet voor alle informatie waarvan de openbaarmaking in het bestreden besluit is geweigerd omdat de Wpg daarop van toepassing zou zijn, dat het om politiegegevens gaat. [eiser] licht dat met name als volgt toe: - Er valt niet in te zien waarom cijfermatige overzichten over aantallen ‘jihadgangers’ of aantallen ‘lopende tactische onderzoeken jihadisme’ politiegegevens zijn. Datzelfde geldt voor de ‘kalenders zittingsdagen CTER-zaken’ als namen en alle andere specifieke, identificerende omschrijvingen van verdenkingen daaruit worden gehaald. Zittingsdata, zaaksnamen, de Niet valt in te zien waarom die publicaties zijn aan te merken als tot identificeerbare natuurlijke personen herleidbare gegevens; De gehele tekst op pagina 8 van het Veiligheidsbeeld van april 2016, onder het kopje ‘Jihadistisch terrorisme’ is zwartgelakt met (primair) de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’. In die tekst staat echter veel algemene informatie, die deels uit openbare bronnen afkomstig is. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet van de gehele tekst worden gezegd dat die herleidbaar is tot identificeerbare natuurlijke personen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet alle tekst op die pagina is aan te merken als politiegegevens; Hetzelfde geldt voor de tekst op pagina 6 van het Veiligheidsbeeld van maart 2017. Die pagina is vergelijkbaar met pagina 8 van het Veiligheidsbeeld van april 2016; daarin staat ook veel algemene informatie, die deels afkomstig is uit openbare bronnen; Eenzelfde situatie doet zich voor bij de tekst op de pagina’s 15 en 16 van het Veiligheidsbeeld van april 2016, onder de kopjes ‘Syrië’ en ‘Irak’. Ook die tekst is geheel zwartgelakt met (primair) de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’, terwijl ook in die tekst veel algemene informatie staat, deels afkomstig uit openbare bronnen; Verder zijn in de Veiligheidsrapporten schema’s en tabellen geheel onleesbaar gemaakt, omdat dat volgens de korpschef politiegegevens in de zin van de Wpg zijn. De rechtbank stelt daarbij vast dat de korpschef bij die schema’s en tabellen niet in het kader van het subsidiaire standpunt ook uitzonderingsgronden uit de Woo heeft genoemd, die van toepassing zouden zijn als moet worden geoordeeld dat de informatie in de schema’s en tabellen geen politiegegevens zijn. De rechtbank ziet echter niet in waarom al deze informatie als politiegegevens moeten worden aangemerkt. Niet duidelijk is bijvoorbeeld waarom de totalen van de aantallen jihadgangers die in tabel 1 op pagina 20 van het Veiligheidsbeeld van april 2016 zijn zwartgelakt, gegevens zouden zijn die tot individuele personen zijn te herleiden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef dat onvoldoende gemotiveerd. Voor zover de korpschef heeft gesteld dat het openbaar maken van alleen de totale aantallen niet hoeft, omdat dat zinledig is en geen relevante informatie oplevert, volgt de rechtbank dat niet. De rechtbank kan zich voorstellen dat dergelijke aantallen nuttige informatie kunnen zijn, zonder dat die tot individuele personen is te herleiden; Ook de beschrijvingen onder het kopje ‘Propaganda’ op de pagina’s 22 en 23 van het Veiligheidsbeeld van april 2016 bevatten veel algemene informatie waarvan de rechtbank niet inziet dat die tot individuele personen is te herleiden. Ook voor die beschrijvingen geldt dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd dat dat allemaal politiegegevens zijn. 8.5 De rechtbank is dan ook van oordeel dat het primaire standpunt van de korpschef niet in stand kan blijven. De korpschef heeft veel informatie in de Veiligheidsbeelden niet openbaar gemaakt op basis van de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’, maar onvoldoende gemotiveerd dat al die informatie bestaat uit politiegegevens in de zin van de Wpg. Het beroep is ook op dit onderdeel gegrond. Toepassing uitzonderingsgronden Woo 9.1 Nu het primaire standpunt van de korpschef, dat vrijwel alle informatie in de Veiligheidsbeelden politiegegevens zijn als bedoeld in de Wpg, niet in stand kan blijven, zal de rechtbank hieronder het subsidiaire standpunt van de korpschef, dat de toegepaste uitzonderingsgronden uit de Woo betreft, beoordelen. Daarbij stelt de rechtbank vast dat sommige informatie in de Veiligheidsbeelden alleen op basis van de uitzonderingsgronden uit de Woo niet openbaar is gemaakt. 9.2 De uitzonderingsgronden in de Woo die volgens de korpschef van toepassing zijn op de niet-openbaar gemaakte informatie in de Veiligheidsbeelden (niet zijnde politiegegevens als bedoeld in de Wpg), zijn de volgende: het schaden van de veiligheid v 9.7 Over het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen heeft [eiser] aangevoerd dat de korpschef niet inzichtelijk heeft gemaakt dat opstellers van dergelijke veiligheidsrapportages in de toekomst terughoudender zullen zijn bij het beschrijven van een en ander als de gelakte passages nu openbaar worden gemaakt. Daarbij acht [eiser] mede van belang dat het in dit geval gaat om informatie uit 2016 en 2017. Ook heeft hij erop gewezen dat op grond van artikel 5.3 van de Woo in dit geval voor de korpschef een zwaardere motiveringsplicht geldt voor het niet openbaar maken van de gelakte informatie, omdat die ouder dan vijf jaar is. Aan die plicht heeft de korpschef volgens [eiser] niet voldaan. 9.8 Verder is [eiser] van mening dat de korpschef ten onrechte heeft geweigerd passages openbaar te maken, omdat sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Volgens [eiser] kunnen de vermeende persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd worden verstrekt, zodat die niet meer te herleiden zijn tot individuele medewerkers. De korpschef had volgens hem toepassing moeten geven aan het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo (geanonimiseerde openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen) of moeten motiveren waarom geen toepassing aan die bepaling wordt gegeven. Dat heeft de korpschef nu onvoldoende gedaan. 9.9 Tegen de weigering om informatie openbaar te maken vanwege het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten heeft [eiser], kort gezegd, aangevoerd dat op basis van deze grond geen algemene informatie geheim mag worden gehouden. [eiser] bestrijdt dat alle informatie die op basis van deze uitzonderingsgrond niet openbaar is gemaakt, strategische informatie of beleidsinformatie is, die geheim mag worden gehouden. 9.10 De rechtbank is van oordeel dat ook het subsidiaire standpunt van de korpschef onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep is ook op dit punt gegrond. 9.11 Daartoe overweegt de rechtbank dat de Veiligheidsbeelden veel algemene informatie bevatten, deels afkomstig uit openbare bronnen, en dat onvoldoende duidelijk is geworden waarom en op welke wijze de uitzonderingsgronden uit de Woo daarop van toepassing zijn. Uit de enkele vermelding van de cijfercodes 8 en 12 bij grote stukken tekst blijkt onvoldoende waarom de belangen van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen en het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zich verzetten tegen de openbaarmaking van vrijwel alle informatie in de Veiligheidsbeelden. De rechtbank is van oordeel dat de korpschef dit beter moet motiveren, waarbij zij specifieker en gedetailleerder op de betreffende informatie moet ingaan. 9.12 Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de korpschef beter moet specificeren welke informatie zij precies aanduidt als persoonlijke beleidsopvattingen waarop artikel 5.2 van de Woo van toepassing is. Dat heeft zij tot op heden niet gedaan; cijfercode 14 is in de Veiligheidsbeelden steeds gehanteerd in combinatie met de cijfercodes 8 en 12. De rechtbank begrijpt dat de politie zich niet te veel in de kaart wil laten kijken, maar nu is onvoldoende duidelijk geworden waarom de korpschef op vrijwel alle informatie in de Veiligheidsbeelden, inclusief de gebruikte bronnen en de daarin genoemde publicaties, de uitzonderingsgronden met de codes 8 en 12 van toepassing acht. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat het gaat om informatie die meer dan vijf jaar oud is. Aan de verzwaarde motiveringsplicht die voortvloeit uit artikel 5.3 van de Woo, heeft de korpschef naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan. Toepassing uitzonderingsgronden Woo: enkele specifieke punten 10.1 Over de beroepsgronden die [eiser] op enkele specifieke punten heeft aangevoerd tegen de toegepaste uitzonderingsgronden uit de Woo, overweegt de rechtbank nog het volgende. 10.2 [eiser] heeft aangevoerd dat de Dat daarbij sprake is van het gebruiken van de bevoegdheid om het wijzigingsbesluit te nemen voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, is de rechtbank niet gebleken. Deze beroepsgrond slaagt niet. 11.3 [eiser] heeft aangevoerd dat de korpschef aan hem een kostenvergoeding voor de bezwaarfase had moeten toekennen, omdat de korpschef in het besluit van 17 juli 2024 heeft aangegeven dat deels aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen. 11.4 Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. 11.5 De rechtbank stelt vast dat de korpschef in het besluit van 17 juli 2024 heeft geconcludeerd dat één bron abusievelijk onleesbaar is gemaakt en dat de onleesbaar gemaakte tekst in het besluit van 17 juli 2024 alsnog openbaar is gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat dit moet worden aangemerkt als het gedeeltelijk herroepen van het in bezwaar bestreden besluit, als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank had dit dan ook moeten leiden tot het toekennen van een kostenvergoeding voor de bezwaarfase aan [eiser]. In het eerste verweerschrift dat de korpschef in de beroepsfase heeft ingediend, heeft zij dit ook erkend. Deze beroepsgrond slaagt. Rechtsgevolgen niet in stand laten en niet zelf in de zaak voorzien 12.1 De rechtbank is van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen blijven. De korpschef heeft immers – zoals onder 8.5 is overwogen – onvoldoende gemotiveerd dat alle informatie waarvan zij de openbaarmaking primair op grond van de Wpg heeft geweigerd, tot individuele personen is te herleiden en als politiegegevens in de zin van die wet is te beschouwen. Bovendien heeft de korpschef – zoals onder 9.10 is overwogen – ook haar subsidiaire standpunt onvoldoende gemotiveerd. Zij heeft onvoldoende duidelijk gemaakt waarom en op welke wijze de uitzonderingsgronden uit de Woo van toepassing zijn op alle informatie in de Veiligheidsbeelden waarvan de openbaarmaking op grond van deze wet is geweigerd. 12.2 Vanwege de onvoldoende motivering van het primaire en het subsidiaire standpunt van de korpschef ziet de rechtbank voorts geen aanleiding om, zoals [eiser] heeft gevraagd, zelf in de zaak te voorzien. De korpschef moet opnieuw op het bezwaar van [eiser] beslissen en daarbij beter en specifieker motiveren op welke door haar geweigerde informatie de Wpg van toepassing is en op welke andere geweigerde informatie welke uitzonderingsgrond of -gronden uit de Woo van toepassing zijn. Conclusie en gevolgen 13. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 17 juli 2024 zoals dat is gewijzigd met het wijzigingsbesluit van 13 oktober 2025, niet in stand blijft en komt te vervallen. De korpschef moet opnieuw op het bezwaar van [eiser] besluiten, met inachtneming van deze uitspraak. 14. Omdat het beroep gegrond is, moet de korpschef het betaalde griffierecht aan [eiser] vergoeden. Ook moet de korpschef aan [eiser] een vergoeding betalen voor de proceskosten die [eiser] redelijkerwijs voor de behandeling van zijn beroep heeft moeten maken. Deze kosten bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Conform het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 2.335,- (1 punt voor het indienen van het beroep, 0,5 punt voor de reactie op het wijzigingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 934,-; wegingsfactor 1). Daarnaast komen ook de reiskosten van [eiser] van € 33,44 voor het bijwonen van de zitting voor vergoeding in aanmerking. 15. Verder heeft [eiser] gevraagd om een vergo