ECLI:NL:RBOVE:2024:670

vonnis RECHTBANK OVERIJSSEL Team kanton en handelsrecht Zittingsplaats Almelo zaaknummer / rolnummer: C/08/300011 / HA ZA 23-273 Vonnis van 7 februari 2024 in de zaak van [eiser] , wonende te [woonplaats], eiser, advocaten mrs. J. Schutrups en B.F. Peters te Enschede, tegen de publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE LOSSER, zetelend te Losser, gedaagde, advocaten mrs. B.J.P.G. Roozendaal en N.C.H. Vrijsen te Breda. Partijen zullen hierna [eiser] en gemeente Losser genoemd worden.

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: de dagvaarding de akte overlegging producties tevens akte rectificatie met producties 1 t/m 16 de akte vermeerdering van eis de conclusie van antwoord met producties 1 t/m 6 de mondelinge behandeling van 17 januari 2024 ter gelegenheid waarvan de advocaten spreekaantekeningen hebben overgelegd en de griffier aantekeningen heeft gemaakt. 1.2. Ten slotte is vonnis gevraagd. Het vonnis is bepaald op vandaag. 2Waar gaat het over? 2.1.

[eiser] had in 2016 het voornemen zijn droomhuis te bouwen op zijn perceel in de gemeente Losser. Volgens de gemeente liet het geldende bestemmingsplan geen reguliere woning, maar alleen een bedrijfswoning, toe en was hiervoor een wijziging van het bestemmingsplan nodig. Volgens [eiser] is inmiddels gebleken dat die informatie van de gemeente Losser onjuist was en dat geen bestemmingsplanwijziging nodig was voor de bouw van een reguliere woning op het perceel van [eiser]. De gemeente Losser betwist de gestelde aansprakelijkheid en geleden schade. De rechtbank wijst de vorderingen van [eiser] af. Zij is van oordeel dat destijds een bestemmingsplanwijziging noodzakelijk was voor de bouw van de door [eiser] gewenste woning. De gemeente Losser heeft geen onjuiste informatie aan [eiser] verschaft. De rechtbank zal die beslissing hieronder verder toelichten.

3.1. Eind november 2016 heeft [eiser] informatie ingewonnen bij de gemeente Losser over de mogelijkheden om op het te koop staande perceel gelegen op de hoek [adres] (hierna ook: het perceel) in Losser zijn droomhuis te bouwen. Voorheen stond op dat perceel een horecapand met bijbehorende woning van de familie [eiser] dat 20 jaar geleden is afgebrand. 3.2. Twee medewerkers van de gemeente hebben [eiser] eind november 2016 medegedeeld dat het geldende bestemmingsplan ‘Losser Dorp’ geen reguliere woning toeliet, maar alleen een bedrijfswoning en dat voor de bouw van een reguliere woning een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan moest worden ingediend. 3.3. [eiser] heeft op 7 december 2016 het perceel gekocht van de besloten vennootschap Artemas Vastgoed B.V., voor € 120.000,00 met het voornemen om op dat perceel zijn droomhuis te bouwen. Daarbij is afgesproken dat overdracht zou plaatsvinden zodra [eiser] meer duidelijkheid zou hebben over de bestemmingsplanwijziging. 3.4. Op 9 december 2016 heeft Artemas (als toenmalige eigenaar) namens [eiser] aan de gemeente verzocht de bestemming van het perceel te wijzigen van ‘horecawoning’ in een woonbestemming. 3.5. Bij principebesluit van de gemeente van 27 maart 2017 heeft de gemeente aan Artemas het volgende bericht: “ Op 21 maart 2017 heeft de gemeente besloten om in principe medewerking te verlenen aan uw verzoek. De realisatie van een vrijstaande woning voldoet aan het principe van een goede ruimtelijke ordening. (…) Wij zijn dan ook bereid medewerking te verlenen aan een partiële herziening van het bestemmingsplan, mits de resultaten van de noodzakelijke onderzoeken geen belemmeringen geven. De onderzoeken dienen in opdracht van u te worden uitgevoerd. (…)”. 3.6. Het concept-bestemmingsplan is in mei 2019 opgesteld door stedenbouwkundig adviesbureau BJZ uit Almelo. In de toelichting bij dit concept-bestemmingsplan is onder meer het volgende opgenomen: “1.1 Aanleiding (...) Op basis van het bestemmingsplan ‘Losser dorp’ (vastgesteld 19 maart 2013) heeft het perceel een horecabestemming met bouwvlak met bouwmogelijkheden voor bedrijfsbebouwing en één bedrijfswoning. Voorliggend initiatief om één reguliere vrijstaande woning te realiseren is daarmee niet in overeenstemming. Om de bouw van een reguliere vrijstaande woning mogelijk te maken is een herziening van het bestemmingsplan noodzakelijk. In voorliggend bestemmingsplan wordt aangetoond dat de herziening van het bestemmingsplan in overeenstemming is met 'een goede ruimtelijke ordening’. (…) 1.4.2 Geldende bestemming en aanduidingen Losser Dorp Bijna het gehele plangebied heeft de bestemming 'Horeca'. Deze gronden zijn voor zover het de begane grond betreft bestemd voor horecabedrijven in de categorieën I, II en III van de als bijlage toegevoegde lijst. Verder is de functie wonen toegestaan voor zover het een bedrijfswoning betreft met daar bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen, erven en terreinen, wegen en paden, parkeervoorzieningen, waterhuishoudkundige voorzieningen en groenvoorzieningen. 1.4.3 Strijdigheid Het gebruik van de gronden voor het bouwen van een reguliere woning past niet binnen de bestemming die het perceel heeft op basis van het geldende bestemmingsplan. Daarom dient de huidige bestemming 'Horeca' te worden gewijzigd naar de bestemming 'Wonen'. Voorliggend plan voorziet in de gewenste juridisch planologische kaders om de voorgenomen ontwikkeling mogelijk te maken.”. 3.7. Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft de gemeente het bestemmingsplan “Losser Dorp’ partiële herziening [adres] vastgesteld. 3.8. De eigendom van het perceel is op 30 december 2019 overgedragen aan [eiser]. 3.9. De naast het perceel gelegen slachterij [bedrijf] heeft beroep ingesteld tegen het herziene bestemmingsplan. Bij uitspraak van 29 september 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ‘de Afdeling’) het herziene bestemmingsplan vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 (zorgvuldigheidsbeginsel) en 3:46 (motiveringsbeginsel) van de Algemene wet bestuursrecht. 3.10. Na deze uitspraak heeft [eiser] advies ingewonnen bij Damsté advocaten. Damsté heeft zich op het standpunt gesteld dat op basis van de planregels van het (destijds en weer geldende) bestemmingsplan kan worden betoogd dat de bouw van een (burger)woning niet kan worden uitgesloten. [eiser] heeft zich vanaf dat moment op het standpunt gesteld dat de gemeente hem vanaf eind 2016 verkeerd heeft voorgelicht. 3.11. Bij e-mailbericht van 17 december 2021 heeft een ambtenaar van de gemeente aan de advocaat van [eiser] het volgende bericht: “ De bestemming ‘Horeca’ van het bestemmingsplan ‘Losser dorp’ biedt in artikel 11.1 ruimte voor zelfstandige burgerwoning (…) Laten we samen een gesprek plannen waarin we een eventueel vervolg bespreken. Ik bel je maandag.” 3.12. Op 15 maart 2022 heeft [eiser] een conceptaanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning op het perceel ingediend. 3.13. Bij brief 16 maart 2022 heeft [eiser] de gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade die hij heeft geleden door de onjuiste informatieverstrekking door de gemeente. 3.14. Op 7 juli 2022 is de conceptaanvraag door de gemeente positief beoordeeld. 3.15. Uiteindelijk heeft [eiser] besloten om zijn droomhuis niet meer te realiseren, vanwege zijn inmiddels bereikte hogere leeftijd (78 jaar) en de verminderende gezondheidstoestand van zijn echtgenote. 3.16. Partijen hebben onderling gecorrespondeerd over de schade en gepoogd om tot overeenstemming te komen. Dat is niet gelukt. 3.17. Op 17 juli 2023 heeft [eiser] de gemeente Losser gedagvaard in onderhavige procedure. 3.18. Het perceel staat sinds begin oktober 2023 te koop voor een bedrag van € 400.000,00. 4De vorderingen en de standpunten van partijen 4.1. [eiser] vordert – na toegestane vermeerdering van eis – dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: I. voor recht verklaart dat de gemeente Losser onrechtmatig heeft gehandeld door (in ieder geval) op 7 december 2016 en op 27 maart 2017 onjuiste informatie te verstrekken over de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan toeliet om op het perceel gelegen op de hoek [adres] (kadastraal bekend als gemeente Losser, sectie N, nrs. 4056 en 4060) een reguliere woning te realiseren; II. de gemeente Losser veroordeelt tot betaling aan [eiser] van een bedrag van € 147.384,30, althans een door uw rechtbank in goede justitie te bepalen bedrag, als vergoeding van de schade die [eiser] heeft geleden en nog zal lijden door de onrechtmatige daad als bedoeld onder I.

5.1. De vraag die (als eerste) ter beoordeling voorligt is of de gemeente Losser [eiser] onjuiste informatie heeft verschaft over de mogelijkheden voor de bouw van de door [eiser] gewenste burgerwoning op zijn perceel. [eiser] stelt dat de gemeente Losser hem onjuist heeft geïnformeerd. De gemeente Losser heeft dat gemotiveerd betwist. 5.2. Partijen zijn het niet eens over hoe de planregels van het bestemmingsplan “Losser Dorp”, dat gold eind 2016/begin 2017, moeten worden uitgelegd. Volgens [eiser] liet (en laat) het bestemmingsplan - in tegenstelling tot de door de gemeente eind 2016 en begin 2017 gegeven informatie - de bouw van een reguliere woning toe. Volgens de gemeente Losser liet (en laat) het bestemmingsplan geen reguliere woning toe en was (en is) hiervoor een wijziging van het bestemmingsplan nodig. 5.3. Vast staat dat het bestemmingplan ‘Losser Dorp’ eind 2016 gold en dat deze – na vernietiging van de partiële herziening daarvan door de Afdeling – ook nu weer geldt. 5.4. Het perceel van [eiser] was (en is) bestemd als ‘Horeca’. Artikel 11 van het bestemmingsplan luidt: “ Artikel 11 Horeca 11.1 Bestemmingsomschrijving De voor ‘horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. horecabedrijven in de categorieën I, II en III van de als bijlage toegevoegde lijst van categorieën horecabedrijven, alleen voorzover het de begane grond betreft; b. wonen; met de daarbij behorende: c. gebouwen; f. bouwwerken, geen gebouwen zijnde; g. erven en terreinen; h. waterhuishoudkundige voorzieningen; i. parkeervoorzieningen. 11.2 Bouwregels a. Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels: (…) b. Voor het bouwen van bedrijfswoningen gelden de volgende regels: (…) c. Voor het bouwen van aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen bij een bedrijfswoning gelden de volgende regels: (…) d. Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt de volgende regel: (…)”. In artikel 1 van het bestemmingsplan zijn definitiebepalingen opgenomen. Daarin is niets opgenomen over het begrip ‘wonen’. Wel is een definitie opgenomen van het begrip “bedrijfswoning/dienstwoning”: “een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is”. 5.5. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient een planregel omwille van de rechtszekerheid zo veel mogelijk letterlijk te worden uitgelegd (zie onder andere ECLI:NL:RVS:2020:211). Het uitgangspunt is dat de bestemming volgens de plankaart (de planverbeelding) en de letterlijke tekst van de planregels leidend zijn (zie onder andere ECLI:NL:RVS:2019:4006). Er dient dus (in beginsel) aansluiting te worden gezocht bij een zuiver taalkundige uitleg van de planregels. 5.6. De rechtbank is van oordeel dat uit de tekst van artikel 11.1 in samenhang met artikel 11.2, niet kan worden afgeleid dat het bouwen van een reguliere burgerwoning is toegelaten volgens de planregels. In artikel 11.1 staat weliswaar de term ‘wonen’, maar in de het daaropvolgende artikel 11.2 zijn de bouwregels voor ‘bedrijfswoningen’ en niet voor ‘woningen’ vastgelegd. De systematiek van de planregels geeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijkheid over de uitleg van het begrip ‘wonen’ in artikel 11.1. Daaruit kan worden afgeleid dat slechts één bedrijfswoning is toegestaan op de percelen met bestemming horeca. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat voor ‘wonen’ in het bestemmingsplan een aparte regeling is opgenomen (artikel 21). 5.7. De rechtbank overweegt – ten overvloede – dat de (niet verbindende) plantoelichting (“Horeca, (artikel 11), De bestaande horecabedrijven zijn als zodanig bestemd. Alle categorieën van horeca zijn toegestaan, met uitzondering van discotheken en dancings. Per bedrijf is één bedrijfswoning toegestaan”), waar geen (doorslaggevende) betekenis aan toekomt omdat de tekst naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk is, bovendien niet leidt tot een andere uitleg. 5.8. De conclusie is dat de gemeente Losser [eiser] niet onjuist heeft geïnformeerd en dus niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiser]. Om de droomwoning van [eiser] te kunnen realiseren was (en is) op basis van het (geldende) bestemminsplan een wijziging noodzakelijk. De gemeente Losser heeft zich terecht op dat standpunt gesteld. 5.9. Uit hetgeen hiervoor overwogen is, volgt reeds dat [eiser] geen vordering heeft op de gemeente Losser. De overige geschilpunten kunnen daarom onbesproken blijven. 5.10. De rechtbank overweegt, tot slot, dat hoewel de uitkomst voor [eiser] teleurstellend is, de gemeente Losser juist blijk heeft gegeven van haar goede intenties door zich in te spannen om - via een wijziging van het bestemmingsplan - de door [eiser] gewenste bouw van zijn droomwoning (toch) mogelijk te maken en te (laten) onderzoeken. 5.11. [eiser] wordt in het ongelijk gesteld en zal daarom worden veroordeeld in de proceskosten. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak. De kosten aan de zijde van de gemeente Losser worden begroot op: - griffierecht 5.737,00 - salaris advocaat 3.858,00 (2 punten × € 1.929,00, tarief V) Totaal € 9.595,00. 5.12. Deze veroordelingen zullen – zoals gevorderd – uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard. De kostenveroordelingen kunnen dus ook ten uitvoer worden gelegd als er hoger beroep wordt ingesteld.

De rechtbank 6.1. wijst de vorderingen af, 6.2. veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente Losser tot op heden begroot op € 9.595,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling, 6.3. veroordeelt [eiser] in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 173,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat [eiser] niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 90,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over de nakosten met ingang van de vijftiende dag na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening, 6.4. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. A.H. Margadant en in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2024.

van dit petitum, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 7 december 2016 dan wel vanaf een in goede justitie te bepalen latere datum tot de dag der algehele voldoening; III. de gemeente veroordeelt in de kosten van dit geding, te vermeerderen met de nakosten, een en ander te voldoen binnen veertien dagen na dagtekening van het vonnis, en (voor het geval dat voldoening van de (na)kosten niet binnen de gestelde termijn plaatsvindt) te vermeerderen met de wettelijke rente. standpunt [eiser] 4.2. [eiser] legt aan zijn vorderingen ten grondslag dat de gemeente Losser hem eind 2016 en begin 2017 onjuist heeft geïnformeerd over de mogelijkheden die het bestemmingsplan “Losser Dorp [adres]” toeliet om op zijn perceel een reguliere woning te realiseren. De gemeente heeft zich eind 2016 en begin 2017 op het standpunt gesteld dat het geldende bestemmingsplan geen reguliere woning toeliet en dat hiervoor een wijziging van het bestemmingsplan nodig was. Het destijds – en thans weer – geldende bestemmingsplan laat echter wel de bouw van een reguliere woning toe. De gemeente heeft [eiser] onjuist geïnformeerd en daarmee onrechtmatig gehandeld jegens [eiser]. 4.3. Als de gemeente hem eind 2016 en begin 2017 juist had geïnformeerd, dan had hij medio 2017 met de bouw van zijn droomhuis voor zelfbewoning kunnen starten. Door toedoen van de gemeente is dat helaas niet gebeurd. De gemeente heeft [eiser] onjuiste informatie verstrekt waar hij gerechtvaardigd op mocht vertrouwen. [eiser] lijdt daardoor schade. [eiser] is op dit moment niet meer in staat om zijn droomwoning op het perceel te bouwen. De schade die de gemeente Losser moet vergoeden bedraagt €147.384,30. De gemeente dient die schade volledig te vergoeden. [eiser] kan geen verwijt worden gemaakt voor de schade die is ontstaan als gevolg van de onjuiste informatieverstrekking door de gemeente. standpunt gemeente Losser 4.4. De gemeente Losser voert verweer en concludeert tot afwijzing van het gevorderde. 4.5. Zij stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een onrechtmatige daad omdat er geen sprake is van een onjuiste informatieverschaffing. Het destijds en nog altijd geldende bestemmingsplan staat het niet toe om op het perceel van [eiser] een reguliere burgerwoning te bouwen. Het perceel heeft als bestemming ‘Horeca’. De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn weliswaar bestemd voor onder andere woningen, maar daar valt enkel ‘bedrijfswoning’ onder. Dat heeft de gemeente destijds terecht aan [eiser] medegedeeld. Dat neemt niet weg dat de gemeente bereid was om te bezien of zij aan de wens van [eiser] om een reguliere woning te bouwen op zijn perceel kon meewerken. Daarvoor was wel eerst vereist dat een omgevingsvergunning zou worden aangevraagd. [eiser] heeft nagelaten een definitieve omgevingsvergunning aan te vragen, zodoende staat nog niet vast dat een vergunning zou zijn verleend en dat de bouw gerealiseerd kon worden. 4.6. [eiser] mocht er ook niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de woning zonder meer gebouwd mocht worden na een bestemmingsplanwijziging. De gemeente heeft enkel algemene informatie over het geldende bestemmingsplan met [eiser] kunnen delen over zijn voorgenomen bouwplan. De gemeente heeft er op gewezen dat er eerst onderzoek gedaan moest worden naar de vraag of partiële herziening van het bestemmingsplan mogelijk was. 4.7. Voor zover de rechtbank mocht aannemen dat er wel sprake is van een onrechtmatige mededeling, dan stelt de gemeente Losser subsidiair dat er geen causaal verband is tussen de onjuiste informatieverstrekking en de schade van [eiser]. In de hypothetische situatie dat de gemeente had medegedeeld dat een bestemmingsplanwijziging niet vereist was, had [eiser] mogen volstaan met het aanvragen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘Bouwen’. [eiser] heeft weliswaar een conceptaanvraag ingediend, die is goedgekeurd, maar geen definitieve aanvraag ingediend. De gemeente moest dus nog beoordelen of de omgevingsvergunning verleend kon worden op basis van het geldende bestemmingsplan ‘Losser Dorp’ en of afwijking van het bestemmingsplan mogelijk was. Het causaal verband tussen de vermeende onjuiste informatieverschaffing en de geleden schade ontbreekt dus. Ook zou de naastgelegen slachterij waarschijnlijk bezwaar maken tegen een omgevingsvergunning. Een verleende omgevingsvergunning zou bovendien pas na vier jaar onherroepelijk zijn geworden gelet op de openstaande rechtsmiddelen en doorlooptijden bij de bezwaarschriftencommissie, de rechtbank en de Afdeling. De schadeperiode zou dan, er vanuit gaande dat [eiser] pas zou zijn gaan bouwen nadat de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden, op zijn vroegst een aanvang hebben kunnen nemen in 2022. 4.8. De gemeente stelt, tot slot, dat er sprake is van eigen schuld van [eiser] bij het ontstaan van de schade. [eiser] had, gelet op de bijstand van drie deskundigen, niet blind mogen vertrouwen op de informatie van de gemeente. Hij had moeten verifiëren of de gegeven informatie juist was.