ECLI:NL:RBOVE:2024:6463

RECHTBANK Overijssel Civiel recht Zittingsplaats Zwolle Zaaknummer / rekestnummer: C/08/314556 / HA RK 24-52 Beschikking van 4 december 2024 in de zaak van 1 [verzoeker 1], en haar maten2. [verzoeker 2], 3. [verzoeker 3], allen te [vestigingsplaats], verzoekers, hierna samen te noemen: [verzoekers], advocaat: mr. E. Zonderland-Knijn, tegen de publiekrechtelijke bestuurscommissie ex artikel 81 van de Provinciewet UITVOERINGSCOMMISSIE BLOKZIJL-VOLLENHOVE zetelende te Zwolle, verweerster, hierna te noemen: de uitvoeringscommissie, vertegenwoordigd door mr. ing. J. Heinen van de provincie Overijssel. 1De zaak in het kort Deze zaak gaat over de Lijst der Geldelijke Regelingen (LGR) voor de landinrichting Blokzijl-Vollenhove. [verzoekers] hebben tegen het besluit tot vaststelling van de LGR beroep ingesteld. Zij kunnen zich niet vinden in de indeling in nutsklasse 2 (matige verbetering). Volgens hen moet dat klasse 1 (geringe verbetering) zijn. De rechtbank overweegt dat er op perceelniveau op diverse punten inderdaad geen sprake is van een verbetering. Bij het bepalen van het nut moeten echter de hele inbreng en toedeling vergeleken worden. Als dat wordt gedaan, is de indeling in klasse 2 naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd. Het beroep is ongegrond. [verzoekers] worden in de proceskosten veroordeeld.

2.1. De uitvoeringscommissie heeft op 12 april 2023 een ontwerpbesluit tot het vaststellen van de Lijst der Geldelijke Regelingen (hierna: LGR) voor de landinrichting Blokzijl-Vollenhove genomen. Het ontwerpbesluit heeft ter inzage gelegen van 9 mei tot en met 19 juni 2023. 2.2. [verzoekers] hebben overeenkomstig het bepaalde in afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tegen het ontwerp een zienswijze ingediend. 2.3. [verzoekers] zijn op 8 november 2023 over hun zienswijze gehoord. 2.4. Bij besluit van 14 februari 2024 heeft de uitvoeringscommissie de LGR voor de landinrichting Blokzijl-Vollenhove vastgesteld. De door [verzoekers] ingediende zienswijze heeft op twee punten (namelijk wat betreft afwaardering van een leempad en afwaardering van een toegang) geleid tot aanpassing van de LGR. 2.5. Het besluit LGR is op 29 maart 2024 bekendgemaakt en heeft gedurende zes weken ter inzage gelegen. De beroepstermijn liep van 2 april tot en met 13 mei 2024. 2.6. Tegen het besluit tot vaststelling van de LGR hebben [verzoekers] beroep ingesteld op grond van artikel 69 van de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg). 2.7. De uitvoeringscommissie heeft een verweerschrift ingediend. 2.8. [verzoekers] hebben op 10 oktober 2024 drie aanvullende producties overgelegd. 2.9. Het beroep van [verzoekers] is op 23 oktober 2024 ter zitting behandeld. W. Boeve (verzoeker sub 2) is daarbij verschenen. Hij werd bijgestaan door mr. Zonderland-Knijn. De uitvoeringscommissie heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. ing. J. Heinen (Provincie), de heer [naam 1] (voorzitter) en de heer [naam 2] (Kadaster). De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er besproken is. De spreekaantekeningen van mr. Zonderland-Knijn zijn aan het dossier toegevoegd. 2.10. Vervolgens is beschikking bepaald. 3Overgangsrecht 3.1. De Wilg is met ingang van 1 januari 2024 ingetrokken. Ruilverkaveling is sindsdien geregeld in de Omgevingswet. Op grond van het bepaalde in artikel 4.5 lid 1 van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet blijft de Wilg echter van toepassing op de vaststelling van de LGR als het ontwerpbesluit vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd. Dat is hier het geval. 4Het beroep en het verweer daartegen 4.1. [verzoekers] kunnen zich niet vinden in de indeling in nutsklasse 2 (matige verbetering). Volgens hen moet dat klasse 1 (geringe verbetering) zijn. Op diverse punten is geen sprake van een verbetering. Zo is er onder meer sprake van vergroting van de huiskavel zonder bereikbaarheid daarvan, zijn de percelen schuin tegenover de boerderij niet voorzien van een goede toegankelijke ontsluiting, wordt een blok met acht verschillende percelen ten onrechte als één veldkavel beschouwd en is er sprake van achteruitgang in kwaliteit door een verminderde draagkracht. 4.2. De uitvoeringscommissie heeft – kort samengevat – het volgende naar voren gebracht. Voor de schatting van het nut van de verkaveling wordt de toedeling vergeleken met de inbreng. Op basis van die vergelijking dient indeling in een klasse plaats te vinden aan de hand van de criteria zoals opgenomen in de tabel in de “Nadere regels voor de lijst der geldelijke regelingen voor het herverkavelingsblok Blokzijl-Vollenhove” (hierna: de Nadere Regels). Die criteria gelden alternatief. In het geval van [verzoekers] is er sprake van sterke vergroting van de huiskavel. Het aantal kavels is teruggebracht van tien in de inbreng naar negen in de toedeling. Er is bovendien enige afstandsverkorting. Alleen door de vergroting van de huiskavel wordt al ruimschoots voldaan aan de criteria die gelden voor indeling in klasse 2. Of tevens aan de andere criteria wordt voldaan kan dan in het midden worden gelaten. 4.3. Op de standpunten van partijen zal hierna – voor zover van belang – nader worden ingegaan.

5.1. Uit artikel 62 lid 1 Wilg volgt wat de LGR dient in te houden. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de uitkomst van de schatting van de verandering van de onroerende zaken als gevolg van de landinrichting voor iedere eigenaar, oftewel het nut van de verkaveling (artikel 62 lid 1 onder a jo 68 lid 1 onder a Wilg). In artikel 25 Besluit inrichting landelijk gebied (hierna: Bilg) is dit nader uitgewerkt. In dit artikel staat dat het nut wordt bepaald aan de hand van één of meer objectieve factoren en één of meer subjectieve factoren. De objectieve factoren betreffen de ontsluiting en de waterhuishoudkundige toestand van de kavels (artikel 25 lid 2 Bilg) en de subjectieve factoren betreffen de kavelconcentratie, afstand van de veldkavels tot bedrijfskavel, aantal kavels per bedrijf en de grootte en vorm van de kavels (25 lid 3 Bilg). Verschillen tussen inbreng en toedeling kunnen op deze manier op geld worden gewaardeerd. In de Nadere Regels heeft de toetsing op alle in artikel 25 lid 3 Bilg genoemde subjectieve factoren een vertaling gevonden in een classificeringstabel met 5 klassen (0 tot en met 4), waarbij de mate waarin op de factoren verbetering is geschat bepalend is voor de indeling in één van de klassen. De criteria voor indeling in een klasse gelden niet cumulatief, maar alternatief. Uit artikel 15 lid 2 Bilg volgt dat vergroting van de bedrijfs- of huiskavel als eerste en voornaamste criterium voor indeling in een klasse wordt gehanteerd. 5.2. De door de rechtbank te beantwoorden vraag is of bij de vergelijking van inbreng en toedeling de schatters terecht tot de conclusie zijn gekomen dat het bedrijf van [verzoekers] wat betreft het nut in klasse 2 moet worden ingedeeld, of dat dit een andere klasse (klasse 1) had moeten zijn. De rechtbank zal hierna de argumenten die [verzoekers] hebben aangevoerd, bespreken. Daarbij wordt telkens eerst ingegaan op de stellingen van [verzoekers] Vervolgens komt verweer van de uitvoeringscommissie aan de orde. Afgesloten wordt steeds met een oordeel van de rechtbank. Nadat alle onderdelen besproken zijn, volgt een eindconclusie. Bereikbaarheid huiskavel 5.3. [verzoekers] stellen het volgende. De huiskavel is wel verlengd, maar het perceel dat hieraan is toegevoegd ligt op zo’n grote afstand van de boerderij dat deze niet goed bereikt kan worden vanaf de boerderij. Dit perceel kan dan ook niet als huiskavel worden gebruikt. Er is namelijk geen (kavel)pad. Dit kan wel worden aangelegd, maar daarvoor moet landbouwgrond worden opgeofferd. Bovendien moeten de koeien te ver lopen om dit perceel te bereiken, waardoor het perceel niet gebruikt kan worden voor het weiden van de koeien. Daarbij komt dat het perceel, vanwege het ontbrekende kavelpad, met het grotere landbouwmaterieel via de openbare weg bereikt moet worden. De afstand over de weg is meer dan 1.800 meter. De uitvoeringscommissie was niet bereid om, in het kader van kavelaanvaardingswerken, een kavelpad te vergoeden. Van een verbetering door vergroting van de huiskavel is geen sprake. Ook is er geen afstandsverkorting. 5.4. De uitvoeringscommissie voert aan dat het inherent is aan een vergroting van de bedrijfskavel dat de afstand binnen die kavel groter kan worden. De bedrijfskavel is rechtstreeks toegankelijk vanaf de bedrijfsgebouwen. Dat verzoekers menen over de openbare weg te moeten rijden is een eigen keuze die niet het gevolg is van de verkaveling. Interne ontsluiting van de kavels is geen aspect dat bij de schatting van het nut van de verkaveling meegewogen dient te worden. 5.5. De rechtbank overweegt als volgt. Doel van de verkaveling is verbetering van de bedrijfsinrichting en -exploitatiemogelijkheden. Dat doel kan onder andere worden bereikt door vergroting van de huiskavel en dat is hier gebeurd. Inherent aan vergroting van de huiskavel is dat de inrichting en ontsluiting na herverkaveling moet worden herzien en aangepast. Vast staat dat het achterste deel (het nieuw toegedeelde gedeelte) wel te bereiken is. De ontsluiting kan bovendien verder worden verbeterd, bijvoorbeeld door een kavelpad aan te leggen. Er zijn dus wel mogelijkheden. De financiële gevolgen daarvan komen voor rekening van de individuele belanghebbenden en kunnen niet worden afgewenteld op de gezamenlijk belanghebbenden. Dat er kosten gemaakt moeten worden om de gebruiksmogelijkheden en interne ontsluiting te optimaliseren is niet van invloed op de beoordeling van het verkavelingsnut. Kavelconcentratie en verkleining veldkavels 5.6. [verzoekers] stellen dat er na de toedeling nog steeds veel veldkavels zijn. Samenvoeging (kavelconcentratie) heeft slechts zeer beperkt plaatsgevonden. Enkele veldkavels zijn verkleind en daardoor minder efficiënt bewerkbaar. Door de verkleining is geen sprake van perceelsvergroting en ook niet van vormverbetering. Dit kan hooguit als zeer beperkte kavelvergroting of vormverbetering worden aangemerkt, aldus [verzoekers] 5.7. De uitvoeringscommissie voert het volgende aan. Verzoekers hebben na de peildatum nog diverse percelen verworven. Deze zijn niet meegenomen in het ruilplan, met uitzondering van twee op afstand verworven percelen van in totaal 6,7 ha. Deze zijn dichter bij huis toegedeeld. Het aantal kavels is teruggebracht van tien (twaalf als ook de 6,7 ha wordt meegenomen) naar negen. Er is dus sprake van kavelconcentratie. De ingebrachte veldkavels hebben een gemiddelde oppervlakte van ca 5,7 ha (5,3 ha als ook de 6,7 ha wordt meegenomen). Toegedeeld zijn acht veldkavels met een gemiddelde oppervlakte van 7,7 ha. De gemiddelde oppervlakte is dus met ca 35% toegenomen. 5.8. [verzoekers] hebben in reactie op het verweer van de uitvoeringscommissie het volgende naar voren gebracht. De uitvoeringscommissie beschouwt acht verschillende percelen als één veldkavel, omdat deze met dammen zijn verbonden aan elkaar. Dat is niet juist. [verzoekers] hebben deze dammen zelf bekostigd. Zij hebben weliswaar een vergoeding ontvangen voor het inbrengen van brede dammen, die zij niet toegedeeld hebben gekregen, maar die vergoeding zag niet op het zorgdragen van een onderlinge verbinding tussen de percelen bij deze veldkavel. Dat zij het geld hiervoor wel hebben ingezet kan niet worden gebruikt om te onderbouwen dat die percelen daarmee als één veldkavel kunnen worden beschouwd. De investeringen van [verzoekers] moeten volgens [verzoekers] weggedacht worden. De kleine percelen zijn moeilijk bewerkbaar. 5.9. De rechtbank overweegt hierover het volgende. Onder kavel wordt verstaan: “een aaneengesloten oppervlakte grond van een eigenaar, omgeven door grond van andere eigenaren of door openbare wegen of spoorwegen, of door niet overschrijdbare waterlopen”. 5.10. Als er geen dam of brug over een sloot (waterloop) ligt, is die sloot niet overschrijdbaar. Ook dit heeft de rechtbank eerder overwogen, zie de in noot 1 genoemde uitspraak van 12 december 2018, overigens in navolging van het standpunt van de uitvoeringscommissie van die ruilverkaveling, ook in de provincie Overijssel. Tegen dit oordeel is geen cassatieklacht ingediend. Als er dus een sloot tussen twee stukken grond ligt die feitelijk niet overschrijdbaar is, is er sprake van twee kavels. In dit geval staat vast dat de waterlopen in de verschillende percelen overschrijdbaar zijn. Er zijn immers dammen aangelegd. Die dammen waren er echter ten tijde van de toedeling nog niet. Voor het plaatsen van de dammen is geen vergoeding gegeven. Ze zijn op eigen initiatief en kosten van [verzoekers] geplaatst.

De rechtbank 6.1. verklaart het beroep ongegrond, 6.2. veroordeelt [verzoekers] in de proceskosten, aan de zijde van de uitvoeringscommissie tot op heden begroot op € 688,00. Deze beschikking is gegeven door mr. H. Bottenberg-van Ommeren en in het openbaar uitgesproken op 4 december 2024. Rechtsmiddelverwijzing Tegen deze beschikking staat voor de belanghebbenden, waaronder verzoeker, die voor de rechtbank zijn verschenen en voor de uitvoeringscommissie beroep in cassatie open bij de Hoge Raad te ’s-Gravenhage overeenkomstig de artikelen 426 tot en met 429 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Het beroep in cassatie moet worden ingesteld binnen drie maanden, te rekenen van de dag van de uitspraak. Het beroep wordt aangebracht bij een door een advocaat bij de Hoge Raad getekend verzoekschrift en ingediend bij de griffie van de Hoge Raad. Deze definitie wordt in literatuur en jurisprudentie gebruikt, zie onder meer de uitspraak van deze rechtbank van 12 december 2018, r.o. 4.17 en de verwijzing naar literatuur en jurisprudentie in de daar genoemde noten (te kennen uit: Hoge Raad 6 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:382, gepubliceerd onder meer in NJ 2020, 273). Ook in de nieuwe Omgevingswet is dit de definitie van een “kavel”.

De rechtbank is van oordeel dat het gelet hierop niet redelijk is om bij het bepalen van het aantal veldkavels en de kavelconcentratie, en dus de bepaling van het nut, rekening met de dammen te houden. Dat betekent dat de uitvoeringscommissie niet wordt gevolgd in haar standpunt. Van de door haar gestelde kavelconcentratie en veldkavelvergroting zal niet worden uitgegaan. Bereikbaarheid kavel schuin tegenover de boerderij 5.11. [verzoekers] stellen dat de toegang van de kavel schuin tegenover de boerderij bij natte weersomstandigheden niet kan worden gebruikt, omdat er geen kavelpad is. Ook bij intensief gebruik (mestrijden en oogsten) kan de toegang niet gebruikt worden, omdat er dan schade aan zal ontstaan. De toegang aan de andere zijde van de percelen zal dus bij de meeste werkzaamheden gebruikt moeten worden. Hierdoor is er geen sprake van een afstandsverkorting, maar van een afstandsvergroting. 5.12. Volgens de uitvoeringscommissie is de betreffende kavel op meerdere plaatsen ontsloten aan de openbare weg, onder andere schuin tegenover de boerderij. Dat verzoekers menen bij natte weersomstandigheden geen gebruik te kunnen maken van de toegang schuin tegenover de boerderij vanwege het ontbreken van een kavelpad is geen gevolg van de verkaveling. De kavel is ontsloten aan de openbare weg. De interne ontsluiting is geen aspect dat bij de schatting van het nut meegenomen dient te worden. 5.13. De rechtbank stelt voorop dat niet is betwist, en dus vaststaat, dat de kavel is ontsloten en dat deze via meerdere routes bereikbaar is. Voor het bepalen van het nut weegt verder mee dat, als de toegang schuin tegenover de boerderij gebruikt wordt, er sprake is van enige afstandsverkorting. Kwaliteit percelen 5.14. Verzoekers stellen dat zij lager gelegen percelen toegedeeld hebben gekregen dan zij hebben ingebracht. Deze percelen hebben onvoldoende draagkracht om zware landbouwmachines te kunnen dragen. De kwaliteit is aanmerkelijk lager, er kan minder worden geoogst en de bewerkingskosten zijn hoger. Er is wel een afkoopsom betaald, maar dat bedrag is bedoeld om daarmee de percelen in vergelijkbare toestand te krijgen als bij de inbreng en niet om een verbetering te realiseren, aldus [verzoekers] 5.15. De uitvoeringscommissie stelt zich op het standpunt dat de draagkracht van de percelen geen rol speelt bij de beoordeling van het nut van de verkaveling. 5.16. Tijdens de zitting hebben [verzoekers] in aanvulling op hun eerdere stellingen naar voren gebracht dat zij geen inspraak hebben gehad in de vaststelling van de Nadere Regels of de vaststelling in de grondklassenkaart of de beoordeling daarvan. Volgens [verzoekers] zou op grond van de Bilg wel rekening gehouden moeten worden met het nut ten aanzien van de waterhuishouding. 5.17. De rechtbank overweegt als volgt. De Nadere Regels moeten worden gekwalificeerd als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Artikel 4:81, lid 1 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. Gedeputeerde Staten (hierna: GS) hebben een bevoegdheid op basis van artikel 68 van de Wilg. Zij moeten immers de schatters opdracht geven om geldelijke verrekening bij overgang tussen oude en nieuwe eigenaren te schatten en daarbij heeft zij van de wetgever beleidsruimte gekregen. Ten behoeve van die schatting kunnen zij dus beleidsregels vaststellen. Deze bevoegdheid is door GS gedelegeerd aan de uitvoeringscommissie. De rechter dient bij de beoordeling van beleidsregels de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan te respecteren. Beleidsregels mogen echter niet in strijd met de wet komen. In artikel 25 lid 2 Bilg staat dat de objectieve factoren bij het bepalen van het nut de ontsluiting en de waterhuishoudkundige toestand van de kavels zijn. Uit artikel 25 lid 1 Bilg volgt dat de uitvoeringscommissie één of meer van deze factoren moet kiezen. In dit geval is voor één factor gekozen, namelijk de ontsluiting. In de Nadere Regels is wat betreft de objectieve factoren bepaald dat de ontsluiting zowel in de inbreng als in de toedeling wordt geschat in drie klassen, waaraan punten zijn verbonden. Over de waterhuishoudkundige toestand van de kavels is niets bepaald. Dit weegt dan ook niet mee bij de bepaling van het nut. Dat beleid is, gelet op de keuzemogelijkheid uit artikel 25 lid 1 Bilg, niet in strijd met de wet. De uitvoeringscommissie heeft ervoor kunnen kiezen om de waterhuishoudkundige toestand van de kavels bij de bepaling van het nut buiten beschouwing te laten. Daarbij komt dat in het systeem van de herverkaveling wordt uitgegaan van het beginsel van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (artikel 52 lid 3 Wilg). Om de hoedanigheid en gebruiksbestemming te kunnen bepalen zijn alle gronden in het blok ingedeeld in bodemgeschiktheidsklassen met daarbij behorende schattingswaarde. De gronden die tot dezelfde klasse van uitruilbaarheid behoren hebben een vergelijkbare bodemgeschiktheid, die is vastgesteld aan de hand van de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem en de grondwaterkarakteristiek. Kwaliteitsverschillen komen tot uitdrukking in de bodemgeschiktheidsklassen en de daaraan gekoppelde ruilwaarde (de agrarische verkeerswaarde). Uit artikel 18 van de Rilg volgt dat bij de indeling van de gronden in een bodemgeschiktheidsklasse (onder meer) de verkaveling en het feitelijke gebruik geen rol spelen. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 2 Bilg is de agrarische verkeerswaarde bepaald op basis van het prijsniveau van de landbouwgronden die in het blok zijn verkocht. De inbreng en toedeling van [verzoekers] zijn ingedeeld in bodemgeschiktheidsklassen. Die indeling kan bij de vaststelling van de LGR als vertrekpunt dienen (Hoge Raad 6 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:382). Die indeling is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoet aan de daaraan gestelde eisen. [verzoekers] hebben verder niets aangevoerd waaruit blijkt dat de indeling in de bodemgeschiktheidsklassen niet deugt. De rechtbank zal er daarom vanuit gaan dat de indeling klopt. Dat betekent dat wordt aangenomen dat de gronden de agrarische verkeerswaarde hebben die daaraan is toegekend. Er is dan geen reden voor verrekening. Grondklasse percelen blok [locatie 1] 5.18. Verder stellen [verzoekers] dat de gebruikte grondklassenkaart onjuist is met betrekking tot percelen uit blok [locatie 1]. De grondklasse is beduidend slechter. De verkaveling kan daarom ook niet als verbetering worden aangemerkt. 5.19. De uitvoeringscommissie heeft aangevoerd dat de grondklassenkaart geen rol speelt bij de beoordeling van het nut van de verkaveling. In haar besluit op de zienswijze heeft de uitvoeringscommissie verder overwogen dat uit de bodemkaart niet blijkt dat er geen toestemming is verleend om te karteren. De basis voor de ruilklassenkaart is op normale wijze gelegd door de gronden te karteren in opdracht van de Dienst Landelijk Gebied (DLG). De bodemkartering is correct uitgevoerd. 5.20. De rechtbank is van oordeel dat [verzoekers] hun stelling, gelet op het standpunt van de uitvoeringscommissie, onvoldoende (met stukken) hebben onderbouwd. Hier zal daarom aan voorbij gegaan worden. Verkleining perceel [locatie 2] 5.21. Perceel [locatie 2] is volgens [verzoekers] kleiner geworden en daarmee minder goed bewerkbaar. Er is geen sprake van vormverbetering en ook niet van afstandsverkorting.