ECLI:NL:RBOVE:2024:3392

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummers: AWB 22/1229 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen Stichting NatuurAlert Nederland, gevestigd te Haarlem, eiseres, gemachtigde: mr. J.E. Dijk, en het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder. Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 1. Staatsbosbeheergevestigd te Amersfoort, gemachtigde: G. Durville. 2. Recreatieschap Twentegevestigd te Enschede, gemachtigde: mr. M.H. Blokvoort. 3. gemeente Rijssen-Holten en gemeente Hellendoorn, gemachtigde: mr. D.G.J. Sanderink,

Op 16 september 2020 heeft eiseres aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de mountainbike-route (MTB-route) in het Natura 2000-gebied de Sallandse Heuvelrug, omdat het gebruik van deze route naar haar mening in strijd is met de Wet natuurbescherming (Wnb). Bij besluit van 8 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan het Recreatieschap Twente (voorheen Regio Twente), ook handelend onder de naam Routenetwerken Twente, verder te noemen: het Recreatieschap, een last onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van artikel 3.5 van de Wnb. Tegen dit besluit heeft eiseres en ook het Recreatieschap bezwaar gemaakt. Bij besluit van 24 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van het Recreatieschap ongegrond en dat van eiseres gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. De opgelegde last onder dwangsom is bij het bestreden besluit in stand gelaten en uitgebreid. Eiseres, maar ook de gemeenten Rijssen-Holten en Hellendoorn en het Recreatieschap, heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Bij besluit van 1 september 2022 heeft verweerder het bestreden besluit aangepast in die zin dat een aantal punten van de MTB-route niet afgezet of afgesloten hoeft te worden, maar dat kan worden volstaan met het verwijderen van routeaanwijzingen om aan de last te voldoen. Het beroep is van rechtswege mede gericht tegen dit wijzigingsbesluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft op 22 maart 2024 nog een aanvullende reactie op het verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2024. Het beroep is gelijktijdig behandeld met de beroepen van het Recreatieschap (zaaknummer 22/979) en de gemeenten Rijssen-Holten en Hellendoorn (zaaknummer 22/1228). Voor eiseres zijn verschenen haar gemachtigde en [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en mr. [naam 5] . Voor het Recreatieschap zijn verschenen zijn gemachtigde en [naam 6] . Namens de gemeenten Rijssen-Holten en Hellendoorn zijn verschenen hun gemachtigde, [naam 7] (gemeente Rijssen-Holten) en [naam 8] (gemeente Hellendoorn). Staatsbosbeheer is met kennisgeving niet op de zitting verschenen.

Relevante feiten en omstandigheden 1.1 Routenetwerken Twente (hierna: Routenetwerken) is beheerder van de MTB-routes op de Sallandse Heuvelrug. In het verleden was Routenetwerken onderdeel van het gemeentelijk samenwerkingsverband Regio Twente, een publiekrechtelijke rechtspersoon. 1.2 Regio Twente is per 1 januari 2022 opgehouden te bestaan. Haar rechten en verplichtingen zijn met ingang van die datum overgegaan naar het Recreatieschap, een uitvoeringsorganisatie van 14 Twentse gemeenten, waaronder de gemeenten Rijssen-Holten en Hellendoorn. Routenetwerken valt sinds 1 januari 2022 onder het Recreatieschap. Waar in deze uitspraak wordt gesproken over het Recreatieschap, wordt daaronder ook Routenetwerken verstaan. 1.3 Het Recreatieschap exploiteert en beheert in opdracht van de gemeenten recreatieparken, fietspaden en routesystemen voor fietsers, wandelaars, ruiters en autobestuurders door natuur, landschap en steden, waaronder MTB-routes. 1.4 Het Recreatieschap beheert in Twente in totaal ca. 1.000 kilometer aan MTB-routes. De MTB-routes worden door het Recreatieschap uitgezet, aangelegd en onderhouden. Eén van deze MTB-routes ligt op de Sallandse Heuvelrug. Deze route is in 2002 aangelegd en is sindsdien in gebruik. In 2015/2016 zijn onderdelen van de MTB-route aangepast en voorzien van zogenoemde singletracks, smalle zandpaden door het bos die alleen voor mountainbiken zijn bedoeld. De MTB-route op de Sallandse Heuvelrug heeft een totale lengte van ca. 35 kilometer en bestaat uit bospaden, zandwegen en singletracks. De bospaden en zandwegen zijn niet alleen toegankelijk voor mountainbikers, maar ook voor gewone fietsers en wandelaars. 1.5 Op 14 september 2020 heeft eiseres bij verweerder een handhavingsverzoek ingediend in verband met de risico’s die het gebruik van de MTB-route volgens haar kan opleveren voor reptielen die in het gebied voorkomen, meer in het bijzonder voor de zandhagedis, de hazelworm en de levendbarende hagedis. 1.6 Eiseres meent dat sprake is van overtreding van de artikelen 3.5 en 3.10 van de Wnb. Zij verwijst daarbij naar het aantal dode/aangereden dieren van genoemde soorten in de afgelopen jaren op de MTB-route dat is vastgesteld bij onderzoek door de Nationale databank Flora en Fauna (hierna: NDFF) en door verweerder zelf, te weten 24 zandhagedis-sen in de periode van 7 april tot 24 september 2020 en 3 zandhagedissen in de periode van 23 april 2021 tot 4 juni 2021. 1.7 Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiseres heeft verweerder bij besluit van 8 juli 2021 een last onder dwangsom aan het Recreatieschap opgelegd wegens overtreding van artikel 3.5 van de Wnb. De last houdt in dat een deel van de MTB-route, te weten het gedeelte vanaf de Van Heekweg omhoog naar de Palthetoren tot en met de doorkruising van de heide, binnen twee weken na verzending van het besluit moet worden afgesloten tot en met 30 september en daarna jaarlijks in de periode van 1 april tot en met 30 september. Als alternatief wordt gegeven dat het gedeelte van de route permanent buiten gebruik wordt gesteld. Als het Recreatieschap niet aan de last voldoet, moet hij verweerder € 2.500, per constatering per week betalen, met een maximum van één dwangsom per week en een totaalmaximum van € 15.000,. 1.8 Het Recreatieschap kon zich met dit besluit niet verenigen en heeft om die reden een bezwaarschrift ingediend. Ook eiseres heeft een bezwaarschrift ingediend omdat zij de opgelegde last onder dwangsom niet verstrekkend genoeg vond. 1.9 Hoewel het Recreatieschap het niet eens was met opgelegde last onder dwangsom, heeft zij binnen de begunstigingstermijn aan de lastgeving voldaan en het betreffende gedeelte van de MTB-route afgesloten. Ook in het daaropvolgende seizoen van 2022 is dit gedeelte van de route afgesloten. 1.10 Op 13 april 2022 heeft verweerder aan het Recreatieschap het voornemen bekend gemaakt om de last onder dwangsom van 8 juli 2021 uit te breiden, in die zin dat de gehele MTB-route moet worden afgesloten. Tegen dit voornemen heeft het Recreatieschap op 27 april 2022 een zienswijze ingediend. Het Recreatieschap heeft op 6 mei 2022 zijn zienswijze aangevuld. 1.11 Bij het bestreden besluit van 24 mei 2022 heeft verweerder de bij het primaire besluit opgelegde last in stand gelaten en uitgebreid in die zin dat het gebruik van alle singletracks van de MTB-route moet worden gestaakt in de periode van 1 april tot en met 30 september en dat niet alleen sprake is van overtreding van artikel 3.5, maar ook van de artikelen 1.11 en 3.10 van de Wnb. Er kan worden voldaan aan de last door binnen drie weken na verzending van het besluit de singletracks op de door verweerder aangegeven locaties af te sluiten. Dit alles op straffe van een dwangsom van € 2.500,- per constatering dat niet aan de lastgeving is voldaan, met een maximum van één constatering per week, met een totaal aan verbeurde dwangsommen van maximum € 15.000,-. 1.12 Tegen dat besluit hebben eiseres, alsmede het Recreatieschap en de gemeenten Rijssen-Holten en Hellendoorn beroep ingesteld. Wijzigingsbesluit van 1 september 2022 2.1 Met zijn besluit van 1 september 2022 heeft verweerder het bestreden besluit aangepast in die zin dat bij de punten A en B de route niet afgezet hoeft te worden en kan worden volstaan met het verwijderen van de routeaanwijzing naar respectievelijk het stuk tussen de Nijverdalsebergweg en de Bonteweg en richting de Noetselsebergweg. Punt C hoeft niet afgesloten te worden en komt te vervallen. Door uitvoering te geven aan het afsluiten van de punten D tot en met W en het verwijderen van de routeaanwijzingen bij de punten A en B wordt voldaan aan de last en voorkomt het Recreatieschap dat zij dwangsommen verbeurt. 2.2 Nu het bestreden besluit van 24 mei 2022 niet wordt gehandhaafd voor zover dat ziet op de afzetting van genoemde delen van de route, komt het in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Toepasselijke wettelijke bepalingen 3.1 Artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage 1 bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen. 3.2 Op grond van artikel 3.5, tweede lid 2, van de Wnb is het verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren. 3.3 Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en sub a, van de Wnb luidt: Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden: a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen.

Standpunt eiseres 4.1 Eiseres is het eens met de aan het Recreatieschap opgelegde last onder dwangsom voor zover deze inhoudt dat alle singletracks van de MTB-route moeten worden afgesloten. Zij vindt echter dat de periode van 1 april tot en met 30 september waarover de last zich uitstrekt, niet voldoende is om de overtreding van de artikelen 3.5 en 3.10 van de Wnb ongedaan te maken. Zij wil dat de route ook gedurende de maanden oktober en maart wordt afgesloten. 4.2 Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat ook vóór 1 april en na 30 september dodelijke slachtoffers moeten worden verwacht onder de genoemde soorten. Het lijkt er volgens eiseres op dat verweerder zich heeft laten leiden door de informatie in de Kennisdocumenten van BIJ12. Aangezien er geen Kennisdocument bestaat over hazelwormen, neemt eiseres aan dat hier bedoeld worden de Kennisdocumenten over de Zandhagedis en de Levendbarende hagedis. Deze informatie betreft volgens eiseres echter alleen de kwetsbare periodes van reptielen – zowel in de winter als in de zomer – in verband met werkzaamheden aan de grond en de vegetatie. Naar de mening van eiseres gaat het daarin dus niet over reptielen die zich opwarmen op zandplekken op de MTB-route en zich niet kunnen verplaatsen als er mountainbikers passeren en dan doodgereden worden. Bovendien wordt volgens eiseres in de genoemde Kennisdocumenten uitdrukkelijk vermeld dat de kwetsbare periodes eerder of later kunnen beginnen of eindigen, afhankelijk van de lokale klimatologische omstandig-heden. Daarom kan deze informatie naar de mening van eiseres in redelijkheid niet de doorslaggevende factor zijn voor de bepaling van de jaarlijkse sluitingsperiode van de singletracks. 4.3 Eiseres gaat ervan uit dat iedere voorzienbare verwonding of sterfte van een individueel exemplaar van een beschermde inheemse diersoort leidt tot overtreding van artikel 3.5, eerste lid, en artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb, ongeacht het aantal slachtoffers, waarbij op grond van die artikelen geldt dat het doden opzettelijk moet zijn. Zoals verweerder in zijn besluit op bezwaar ook al stelt, valt onder opzet ook voorwaardelijk opzet. Er is sprake van voorwaardelijk opzet wanneer iemand bewust de aannemelijke kans aanvaardt dat een gevolg intreedt. Dat is volgens eiseres het geval wanneer iemand had moeten weten dat een bepaald gevolg zou intreden, ook al was dat niet zijn oorspronkelijke bedoeling. 4.4 Eiseres stelt verder vast dat verweerder geen ontheffing heeft verleend, maar heeft besloten om handhavend op te treden. Dat betekent naar de mening van eiseres dat die handhaving moet zijn gericht op het (geheel) tenietdoen van de overtreding van het verbod. De maatregel van afsluiting gedurende de periode van 1 april tot en met 30 september zal er volgens eiseres weliswaar toe leiden dat een groot deel van de dodelijke slachtoffers wordt voorkomen, maar heeft naar haar mening niet tot gevolg dat er geen voorzienbare slachtoffers meer zullen vallen en er dus van overtreding van de verbodsbepaling geen sprake meer is. 4.5 Eiseres voert in dat verband aan dat uit onderzoeken blijkt dat de genoemde soorten veel langer worden en kunnen worden aangetroffen op de MTB-route dan verweerder en het Recreatieschap doen voorkomen. Het is volgens eiseres van algemene bekendheid dat de in deze procedure relevante reptielensoorten warmte nodig hebben om actief te worden. Afhankelijk van de weersomstandigheden zijn de reptielen ook in maart en oktober actief en maken zij gebruik van de MTB-routes om op te warmen: in die periodes liggen de temperaturen vaak – al of nog – op 17° C of hoger en is de zonkracht zodanig dat reptielen zich in de zon kunnen opwarmen. Daardoor worden er volgens eiseres ook in maart en oktober reptielen doodgereden. In maart gaat het om reptielen die uit hun winterslaap komen en in oktober zijn het meestal jonge reptielen die een nieuw leefgebied gaan zoeken. In dat verband wijst eiseres op een gedeelte uit de RAVON-publicatie “ [naam publicatie 2] ” ( [naam 9] en [naam 10] ) uit 2006, gemaakt in opdracht van de Directie Kennis van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Daarin stellen deze wetenschappers vast dat de activiteit van genoemde reptielen zich uitstrekt over een langere periode dan alleen de periode 1 april tot en met 30 september. 4.6 Verder blijkt volgens eiseres uit de RAVON-publicatie “ [naam publicatie 1] ” van [naam 1] (verder te noemen: [naam 1] ), waarop het besluit op bezwaar van verweerder mede is gebaseerd, dat er ook buiten de periode 1 april tot en met 30 september slachtoffers (kunnen) worden aangetroffen. Levende zonnende exemplaren zijn in 2020 al op 25 februari aangetroffen. [naam 1] heeft in dat jaar verder dode hazelwormen en/of zandhagedissen aangetroffen op 26 maart, 31 maart en op 9 oktober. In 2019 onderzocht [naam 1] het aantal dodelijke slachtoffers vanaf 30 maart en trof hij op de MTB-route ook meteen op die datum een dode hazelworm aan. In 2018 heeft [naam 1] geen onderzoek verricht in de periode tussen 1 oktober en 31 maart. 4.7 Samenvattend stelt eiseres zich op het standpunt dat een afsluiting van de MTB-route in de periode van 1 april tot 30 september onvoldoende is om dodelijke slachtoffers te voorkomen. Zij vindt daarom dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet in stand kan blijven. Standpunt verweerder 4.8 Naar de mening van verweerder treft deze beroepsgrond van eiseres geen doel. Daartoe voert verweerder aan dat de last niet is opgelegd op basis van de onderzoeksgegevens van [naam 1] . Die onderzoeksgegevens zijn volgens verweerder wel aanleiding geweest om nader onderzoek in te stellen. Op basis van eigen onderzoek en het onderzoek van Waardenburg, samen met een advies van haar advocaat van 1 maart 2022, heeft verweerder bij het besluit op bezwaar besloten de last uit te breiden naar alle singletracks van de blauwe MTB-route op de Sallandse Heuvelrug. Bij de sluiting is volgens verweerder bewust en op basis van wetenschappelijke publicaties gekozen voor de periode van 1 april tot en met 30 september. Hiervoor verwijst verweerder ook nog naar de brochure “[naam brochure]” die gepubliceerd is op de website van RAVON. 4.9 Daarnaast merkt verweerder op dat het gedeelte van de publicatie “ [naam publicatie 2] ” ( [naam 9] en [naam 10] ) waarnaar wordt verwezen, een beschrijving betreft voor ringslangen en zandhagedissen. Het gedeelte van de publicatie waarnaar eiseres verwijst heeft volgens verweerder betrekking op de Ecologische inventarisaties Rijsbruggerweg Houten, waarin uitgebreid wordt stilgestaan bij de ringslang in het betreffende gebied. Mogelijk wordt de maand oktober genoemd vanwege de ringslang, zo stelt verweerder. De onderhavige last onder dwangsom ziet echter niet op de ringslang. In het Kennisdocument Zandhagedis is volgens verweerder duidelijk weergegeven dat zandhagedissen eind september in hun winterslaap gaan. Zij overwinteren in muizenholletjes of in zelf gegraven holletjes. Deze overwinteringsplaatsen worden gebruikt van half september tot en met half april. 4.10 In haar aanvullende reactie van 22 maart 2024 heeft eiseres er op gewezen dat in de brochure ‘[naam brochure]’ is vermeld dat, afhankelijk van de temperatuur, de mannetjes in maart uit hun winterslaap ontwaken en hun winterverblijf verlaten. Verder staat er in dat de dracht tot augustus-september duurt. Eén tot twee maanden na de geboorte van de jongen zoeken de dieren de winterverblijfplaatsen weer op. De winterslaap begint in oktober.

6.1 Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover het Recreatieschap is gelast alle singletracks op de MTB-route af te sluiten en afgesloten te houden van 1 april tot en met 30 september. Verweerder zal over de periode van afsluiting een nieuwe besluit moeten nemen. Gelet op overweging 5.2 ziet de rechtbank aanleiding om ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen en te bepalen dat de singletracks van de MTB-route moeten worden afgesloten en afgesloten moeten worden gehouden in de periode van 1 maart tot en met 31 oktober totdat opnieuw op het bezwaar van eiseres is beslist. 6.2 Hierbij wijst de rechtbank erop dat zij in haar uitspraken in de zaken van het Recreatieschap (zaaknummer 22/979) en de gemeenten Rijssen-Holten en Hellendoorn (zaaknummer 22/1228) het bestreden besluit van 24 mei 2022 heeft vernietigd voor zover dat ziet op de afzetting van de in het besluit van 1 september 2022 genoemde delen van de MTB-route, alsmede voor zover de last onder dwangsom is opgelegd wegens overtreding van de artikelen 3.5 en 3.10 van de Wnb. De last onder dwangsom als zodanig is echter in stand gelaten op grond van overtreding van de zorgplicht van artikel 1.11 van de Wnb door het Recreatieschap. Griffierecht en proceskosten 7.1 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 7.2 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,-- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit zoals gewijzigd op 1 september 2022 voor zover daarbij de periode waarin alle singletracks op de MTB-route moeten worden afgesloten is bepaald op 1 april tot en met 30 september; draagt verweerder op om in zoverre een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak; treft als voorlopige voorziening dat de singletracks op de MTB-route moeten worden afgesloten van 1 maart tot en met 31 oktober totdat opnieuw op het bezwaar is beslist; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 385,- aan eiseres te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.