ECLI:NL:RBOVE:2023:1088

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 22/1043 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen Woningstichting SallandWonen, uit Raalte, eiseres, gemachtigde: mr. R.D. van Oevelen, en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijk Ordening, verweerder, gemachtigde: mr. M. Wullink. Inleiding Bij besluit van 29 november 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanmelding van eiseres voor een voorgenomen investering afgewezen en geen voorlopige investeringsverklaringen afgegeven. Bij besluit van 29 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Namens eiseres is tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 29 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, mr. P.M. Poelman, P.B.A. de Jong, J.G.H. Wolfkamp en M. Kool (bestuurder van eiseres). Namens verweerder hebben deelgenomen de gemachtigde van verweerder en P.R. Banninga. 1. Op 1 januari 2014 is de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (Stb. 2013, 583; hierna: Wmw) in werking getreden. Op grond van de Wmw wordt jaarlijks aan verhuurders van meer dan 10 huurwoningen een heffing opgelegd. Verhuurders kunnen een vermindering van de verhuurderheffing krijgen ter stimulering van een aantal investeringen in maatschappelijk urgente opgaven. Ter invulling daarvan zijn verschillende investeringscategorieën benoemd, waaronder verduurzaming van huurwoningen. Dit is nader uitgewerkt in de Regeling vermindering verhuurderheffing 2014 (RVV 2014). Op 19 april 2019 is bekendgemaakt dat het budget voor de heffingsvermindering van de verhuurderheffing voor 2019 en 2020 uitgeput was. Het aanvraagproces op de website van verweerder is daarom per 1 juli 2019 gesloten. De RVV 2014 is per 1 juli 2021 opnieuw opengesteld. 2. De hier aan de orde zijnde heffingsvermindering is gebaseerd op verbeteringen in de energieprestaties van sociale huurwoningen. De vaststelling van de verbeteringen gebeurt door het vergelijken van het energieprestatie-niveau voor en na de renovatie. Voor 1 januari 2021 werd de energieprestatie van gebouwen vastgesteld volgens de voorschriften van BRL9500-01 met de daarbij behorende ISSO-publicatie 82.1 methode 2014. Sinds 1 januari 2021 wordt de nieuwe rekenmethode NTA 8800 gehanteerd om de energieprestatie van gebouwen vast te stellen en geldt de herziene beoordelingsrichtlijn BRL 9500. Op enkele punten is de RVV 2014 concreter gemaakt en aangescherpt, met name waar het gaat om in- en externe kwaliteitscontrole. Bij de beoordeling worden meer parameters meegenomen en is niet de energieprestatiecoëfficiënt het uitgangspunt maar de energieprestatie in KW/m2 per jaar. 3. De woning wordt opgenomen volgens de bepalingsmethode NTA 8800 door een gecertificeerde EP-adviseur die de woning of het woongebouw bezoekt vóór het indienen van de aanvraag. Het energieprestatie-rapport dat de adviseur opstelt, inclusief de vastgestelde energieprestatie moet binnen 6 maanden na de woningopname geregistreerd worden in de landelijke database waarin energielabels en energieprestatie-indicatoren van gebouwen zijn opgenomen (EP- online), anders vervalt het label. 4. De opname dient niet ouder te zijn dan 1 juli 2020 omdat EP-online pas vanaf 1 januari 2021 energielabels kan registreren die zijn opgesteld volgens de nieuwe voorschriften en energielabels dienen binnen zes maanden na opname geregistreerd te worden. Opnames ouder dan 1 juli 2020 kunnen niet worden gebruikt omdat deze niet zijn opgesteld conform de rekenmethode van de NTA 8800. 5. Om voor heffingsvermindering in aanmerking te komen dient de energielabelklasse van de NTA 8800 met minimaal 3 stappen te zijn verbeterd waarbij minimaal energielabelklasse B is behaald (artikel 4 Besluit vermindering verhuurdersheffing 2014). 6. Een verhuurder kan een voorgenomen investering die mogelijk in aanmerking komt voor de heffingsvermindering aanmelden bij verweerder. Verweerder bekijkt of aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan en indien dit het geval is, wordt een voorlopige investeringsver-klaring verstrekt. Zodra de investering is gerealiseerd en gefactureerd, kan de verhuurder de investering binnen de daarvoor geldende termijn aanmelden bij verweerder. Verweerder controleert of is voldaan aan de voorwaarden van de RVV 2014 en wanneer dit het geval is, ontvangt de verhuurder een definitieve investeringsverklaring. Wanneer een definitieve investeringsverklaring is ontvangen, kan de verhuurder het bedrag van de verhuurderheffing verminderen met het in de verklaring opgenomen bedrag van de heffingsvermindering. Weigering voorlopige investeringsverklaring. 7.1 Bij besluit van 29 november 2021 heeft verweerder onder toepassing van de artikelen 1.12, derde lid, sub a en b, van de Wmw besloten geen voorlopige investeringsverklaringen af te geven voor 86 woningen in de wijk Broekslag te Wijhe. Volgens verweerder zijn de woningen in 2019 opgenomen volgens BRL9500-01 met daarbij behorende ISSO-publicatie 82.1 methode 2014. De woningen zijn na 1 juli 2020 ten onrechte niet opnieuw bezocht en dus ook niet binnen 6 maanden na opnamedatum gereedgemeld in EP-online. 7.2 Bij de beslissing op bezwaar heeft verweerder de grondslag van de afwijzing van de aanmelding van de voorgenomen investeringen gewijzigd van de niet bestaande artikelleden 1.2, derde lid, sub a en b, in artikel 1.12, vierde lid. Het betreft volgens verweerder een kennelijke verschrijving. 7.3 Ook heeft verweerder bij het bestreden besluit erkend dat bij het primaire besluit ten onrechte is aangegeven dat niet is voldaan aan de termijn van gereedmelding van 6 maanden na opname. In het onderhavige geval was de verlengde termijn van 9 maanden neergelegd in artikel 2, vijfde lid, van de RVV 2014 van toepassing. Dat de verlengde termijn van toepassing is maakt verweerders beslissing niet anders. 7.4 Verweerder heeft de weigering van een voorlopige investeringsverklaring voor de wijk Broekslag te Wijhe gehandhaafd en de aanvraag voor de wijk De Maten, hoewel eerder ingetrokken, beoordeeld en eveneens geweigerd. 7.5 De aanmeldingen zijn gedaan op 30 september 2021. Op grond van artikel 2, vijfde lid, van de RVV 2014 dient bij aanvragen tussen 1 juli 2021 en 1 oktober 2021 een energielabel te worden gebruikt met een opnamedatum van na 1 juli 2020 volgens NTA 8800. 7.6 De opname van de woningen dateert echter van vóór 1 juli 2020. In de aanmelding is voor alle woningen de opnamedatum gesteld op 5 januari 2021. Uit de door eiseres en de door haar ingeschakelde EPA-adviseur AlphaEnergy B.V. verstrekte informatie blijkt echter dat de woningen van de projecten zijn bezocht en opgenomen in de periode van november 2019 tot en met januari 2020 en niet meer opnieuw zijn bezocht na 1 juli 2020. 7.7 De foutieve opnamedatum is niet ontstaan door softwareproblematiek maar doordat de EPA-adviseur als opnamedatum 5 januari 2021 heeft ingevoerd in plaats van de werkelijke fysieke opname. De EPA-adviseur heeft in strijd met de regelgeving de betreffende labelbestanden handmatig geconverteerd naar de nieuwe NTA-methodiek in plaats van een extra opnameronde te doen. Het label volgens de energie index Nader Voorschrift wordt anders opgenomen dan het NTA 8800 energielabel. Eén op één conversie van de labels is derhalve niet mogelijk. De uitgangssituatie (het startlabel) van deze woningen kan niet met zekerheid worden bepaald volgens de NTA 8800 nu de woningen niet fysiek na 1 juli 2020 zijn bezocht en dat is voor rekening en risico van eiseres, aldus verweerder. 7.8 Dat, zoals eiseres stelt, er na de opnames in de periode 2019-2020 geen relevante wijzigingen meer zijn geweest en de uitgangssituatie bij benadering is in te schatten, volgt verweerder niet. Het startlabel mag immers niet worden geschat maar dient te worden bepaald aan de hand van de geldende regels. Daarbij komt dat op basis van het dossier bij verweerder het vermoeden bestaat dat zich in de tussentijd wel degelijk wijzigingen hebben voorgedaan, zoals het vervangen van ketels. Ten aanzien van het beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel wordt door verweerder opgemerkt dat dit eiseres niet kan baten, omdat de RVV 2014 voorschrijft dat de opname van na 1 juli 2020 dient te zijn. Beroepsgronden 8.1 Eiseres stelt zich op het standpunt dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit niet in evenredige verhouding staan tot de met het besluit te dienen doelen. Met de (voorgenomen) investeringen is voldaan aan de doelen van de Wmw, te weten het verduurzamen van huurwoningen met ten minste drie labelstappen en de versnelde reductie van CO2-uitstoot zodat werkzaamheden in de bouwsector voortgang kunnen vinden. Wettelijk kader en toetsingskader 9.1 Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak Evenredigheid 9.2 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat aan toetsing van het bestreden besluit aan het evenredigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet wordt toegekomen. 9.3 De RVV 2014 schrijft dwingend voor dat bij aanvragen ingediend tussen 1 juli 2021 en 1 oktober 2021 een energielabel gebruikt dient te worden te worden met opname van na 1 juli 2020 volgens de NTA 8800-methodiek. Verweerder heeft geen ruimte om hiervan af te wijken. Daarom komt verweerder niet toe aan een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb. 9.4 Overigens is de rechtbank met verweerder van oordeel dat van een situatie dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor eiseres onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen niet is gebleken. In dit verband wordt mede verwezen naar rechtsoverweging 9.13 e.v. van deze uitspraak. 9.5 Dat het vereiste aantal labelsprongen volgens NTA 8800 in ieder geval voor een deel van de woningen wel gehaald zou zijn, is niet gebleken. 9.6 Zoals verweerder bij het bestreden besluit en in beroep heeft toegelicht is bij de invoering van NTA 8800 weliswaar als uitgangspunt genomen dat het een zuiver technische en zoveel mogelijk beleidsneutrale overgang betreft, maar is ook sprake van een andere rekenmethode die uitgaat van andere en meer parameters en dus kan leiden tot andere uitkomsten. Het handmatig converteren van de op basis van de oude methodiek vastgestelde startlabels naar startlabels op basis van de nieuwe NTA-methodiek, zoals eiseres op advies van haar EPA-adviseur heeft gedaan in plaats van een extra opnameronde te doen, is dus niet zonder meer mogelijk. 9.7 Dat de vereiste extra opnameronde niet meer mogelijk was heeft eiseres aan zichzelf te wijten omdat op het moment dat zij startte met de voorbereidende werkzaamheden voor de verduurzaming van de huurwoningen er weliswaar zicht was op de hernieuwde openstelling van de RVV 2014 maar van hernieuwde openstelling nog geen sprake was en de daarvoor geldende voorwaarden nog niet waren vastgesteld en bekendgemaakt. Met de start van de werkzaamheden eind 2020 heeft eiseres de voorwaarden van de (nieuwe versie van de) RVV 2014 niet afgewacht en dat moet naar het oordeel van de rechtbank voor haar rekening en risico blijven. 9.8 Dat, zoals eiseres stelt, niet meer kon worden geanticipeerd op de gewijzigde vereisten omdat de hernieuwde openstelling van de RVV 2014 is uitgesteld van januari 2021 naar juli 2021 volgt de rechtbank niet. Om verhuurders die reeds waren begonnen met de voorbereidingen van de aanvraag niet te benadelen vanwege verschuiving van de inwerkingtreding heeft de wetgever het tijdelijk toegestaan om energielabels te gebruiken waarvan de opnamedatum ouder is dan 6 maanden. Het gaat daarbij om aanmeldingen die tot 1 oktober 2021 zijn gedaan. Van die aanmeldingen mag de opnamedatum na 1 juli 2020 liggen. Het was namelijk in de tweede helft van 2020 mogelijk om woningopnames te doen volgens de methodiek van NTA 8800. 9.9 De opnamedatum van de in geding zijnde huurwoningen van eiseres is van voor 1 juli 2020 en niet conform de methodiek van NTA 8800. De aanvragen van eiseres voldeden qua opnamedatum en vereiste methodiek ten tijde van de aanvankelijk geplande openstelling in januari 2021 ook al niet. 9.10 Dat de opname van na 1 juli 2020 en volgens de NTA 8800-methodiek diende te zijn en dat het converteren van energie-labels niet was toegestaan was voor eiseres kenbaar vanaf 15 maart 2021, zo blijkt uit door verweerder overgelegde screenshots van de website van de RVO bij het onderdeel “Veelgestelde vragen NTA energielabel RVV Verduurzaming 2021”. 9.11 Ook het door eiseres ter zitting betoogde dat de mogelijkheden om fysieke opnames van de woningen uit te voeren ten tijde van de hernieuwde openstelling van de regeling vanwege de corona-epidemie beperkt waren, volgt de rechtbank niet. Zoals verweerder bij het bestreden besluit heeft gesteld is ondanks de coronapandemie de mogelijkheid om opnames te verrichten van overheidswege niet beperkt. Ter zitting heeft de EPA-adviseur van verweerder uit eigen ervaring toegelicht dat in de betrokken periode vanwege de lockdown gedurende enkele weken geen opnames zijn verricht maar dat daarna het verrichten van opnames met enige aanpassingen en met toestemming van de betreffende huurders gewoon mogelijk was. De meeste huurders gaven toestemming en tijdens de opname werd een mondkapje gedragen door de EPA-adviseur. 9.12 Het moet derhalve mogelijk zijn geweest voor ook de EPA-adviseur van eiseres om na 1 juli 2020 nieuwe opnames te doen van de woningen, althans de corona-epidemie vormde daarvoor geen onoverkomelijke belemmering. 9.13 Het door eiseres gestelde dat door het mislopen van een bedrag van € 591.000 aan heffingsvermindering de komende jaren minder kan worden geïnvesteerd in verduurzaming van huurwoningen waardoor overige huurders van eiseres waarvan de huurwoningen nog (verder) moeten worden verduurzaamd benadeeld worden is wellicht een mogelijk gevolg van de afwijzing door verweerder, maar dit maakt het bestreden besluit niet alsnog onredelijk. Zeker niet nu eiseres zelf heeft nagelaten om een juiste opname te doen. Hardheidsclausule 9.14 De rechtbank is tot slot van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid toepassing had dienen te geven aan de hardheidsclausule neergelegd in artikel 63 van de Awr nu geen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard. Zo is van omstandigheden, die niet zijn voorzien bij de totstandkoming van de regelgeving en die in het geval van eiseres willekeurig of onredelijk uitpakken, niet gebleken. 9.15 De regelgever heeft er immers uitdrukkelijk voor gekozen de verhuurdersheffing te verminderen als de huurwoningen volgens opname na 1 juli 2020 zijn verduurzaamd met minimaal 3 labelstappen volgens NTA 8800. Dat eiseres niet aantoonbaar hieraan heeft voldaan, heeft zij aan zichzelf te wijten. Het beroep is ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op Griffier is buiten staat om te tekenen voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet maatregelen woningmarkt 2014 II Artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b, sub 8° bepaalt dat in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen voorts verstaan wordt onder voorgenomen investering: te verrichten activiteit die betreft verduurzaming van huurwoningen. Artikel 1.12, vierde lid bepaalt dat de Minister met betrekking tot de aanmelding, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een voorlopige investeringsverklaring afgeeft indien: a.de voorgenomen investering: 1°.bedoeld in artikel 1.11, tweede lid, onderdelen a tot en met g, voor de desbetreffende activiteit is aangevangen op of na het ten aanzien van die activiteit genoemde tijdstip; 2°.bedoeld in artikel 1.11, tweede lid, onderdeel h, is aangevangen op of na 1 januari 2014 en voor 31 december 2016; 3°.bedoeld in artikel 1.11, tweede lid, onderdeel i, is aangevangen op of na 1 januari 2019; en 4°.bedoeld in artikel 1.11, tweede lid, onderdelen j of k, is aangevangen op of na 1 januari 2020. b.de voorgenomen investering voldoet aan het daarover bij of krachtens deze wet bepaalde en c.niet aannemelijk is dat ter verkrijging van die verklaring gegevens of bescheiden zijn verstrekt die zodanig onjuist of onvolledig zijn dat op de aanmelding een andere beslissing zou zijn genomen indien bij de beoordeling daarvan de juiste en volledige gegevens of bescheiden bekend zouden zijn geweest. Ingevolge artikel 1.15, tweede lid is de Algemene wet inzake rijksbelastingen, met uitzondering van de artikelen 63 en 67, niet van toepassing met betrekking tot de uitvoering van het bepaalde in de artikelen 1.6, tweede, vierde en achtste lid, 1.12 en 1.13. Voor de toepassing van de artikelen 63 en 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen betreffende de uitvoering van de artikelen 1.6, tweede, vierde en achtste lid, 1.12 en 1.13 door Onze Minister of de door hem aangewezen ambtenaren, treedt Onze Minister in de plaats van Onze Minister van Financiën. Ingevolge artikel 63 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is de Minister bevoegd voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van de belastingwet mochten voordoen. Regeling vermindering verhuurdersheffing 2014 Artikel 2 1.De aanmelding van een voorgenomen investering bevat ten minste: a. een aanduiding van de voorgenomen investering; b. een aanduiding van de postcodes, de adressen, dan wel de kadastrale aanduidingen van de objecten ten aanzien waarvan de voorgenomen investering wordt verricht; c. een reële raming van de investeringskosten per huurwoning van de voorgenomen investering, en d. indien van toepassing: een opgave van de datum waarop het bevoegd gezag de ten behoeve van een voorgenomen investering afgegeven omgevingsvergunning heeft verstrekt of schriftelijk kenbaar heeft gemaakt die vergunning te zullen verstrekken; e. indien het een voorgenomen investering als bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, onderdeel b, onder 8°, van de wet betreft: een energielabel met een opnamedatum die op het tijdstip van aanmelding van de voorgenomen investering niet ouder is dan 6 maanden, alsmede het verwachte energielabel na realisatie van de investering. 2. De belastingplichtige verklaart dat de voorgenomen investering betrekking heeft op een of meerdere huurwoningen. 3. Het energielabel, bedoeld in het eerste lid, onderdeel e, is vastgesteld en afgegeven op de wijze, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Regeling energieprestatie gebouwen. 4. Indien de belastingplichtige voor een huurwoning een aangemelde voorgenomen investering als bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, onderdeel b, onder 8°, van de wet, intrekt en voor die huurwoning binnen vijf werkdagen een nieuwe aanmelding voor een voorgenomen investering doet, kan hij eenmalig de bij de nieuwe aanmelding het energielabel overleggen die hij bij de ingetrokken voorgenomen investering heeft overlegd. 5. In afwijking van het eerste lid, onderdeel e, kan bij de aanmelding van een voorgenomen investering tot 1 oktober 2021 een energielabel gebruikt worden met een opnamedatum van na 1 juli 2020. Het beroep is ongegrond. Het besluit van verweerder tot weigering van de voorlopige investeringsverklaringen blijft in stand. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.