ECLI:NL:RBOVE:2022:401
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/1076
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] uit [woonplaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. A. van Lohuizen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder.
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam 1] en [naam 2], uit [woonplaats 2] (gemachtigde: mr. E.R. Koster).
In het besluit van 1 december 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam 1] (hierna: [naam 1] ) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning met bijgebouw op het perceel [adres 1] in Steenwijk (hierna: perceel [nummer] ).
In het besluit van 19 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. [naam 1] en [naam 2] hebben een reactie gegeven op de beroepsgronden.
De rechtbank heeft het beroep op 14 januari 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verder heeft eiser zich laten bijstaan door F. Woudstra (hierna: Woudstra), als architect werkzaam bij Friso Woudstra Architecten bna te Vorden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G.D. Klaren en M.A. Hoven. [naam 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Perceel [nummer] is gelegen in een gebied, genaamd Eeserwold. Dit betreft een woonwijk in aanbouw. Eiser woont op perceel [adres 2] Dit perceel is gelegen tegenover perceel [nummer] .
Juridisch kader
2. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.10, eerste lid, onder c en d, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met de beheersverordening;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet.
Artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet bepaalt dat de gemeenteraad een
welstandsnota vaststelt, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn
opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling of het uiterlijk en de
plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het
bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband
met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke
eisen van welstand.
Artikel 12b, eerste lid, van de Woningwet bepaalt, voor zover hier van belang, dat de
welstandscommissie haar advies slechts baseert op de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste
lid, onderdeel a.
3. Perceel [nummer] is gelegen in een gebied waarvoor beheersverordening “Eeserwold” (hierna: de beheersverordening) geldt. Perceel [nummer] heeft hierin de bestemming “woondoeleinden 1”. De van toepassing zijnde planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Het beeldkwaliteitsplan Eeserwold is op 14 juni 2005 door de raad van de gemeente Steenwijkerland vastgesteld. Perceel [nummer] is in dat beeldkwaliteitsplan gelegen binnen deelgebied Eeser Landgoed. De voor dat deelgebied geldende uitgangspunten zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Besluitvorming
4. Bij aanvraag van 24 juli 2020 heeft [naam 1] verweerder verzocht hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een woning met bijgebouw op perceel [nummer] . Deze aanvraag ziet op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.
5. In het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ verleend. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de weigeringsgronden, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, niet van toepassing zijn, zodat hij de gevraagde omgevingsvergunning moet verlenen.
6. In het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich hierbij, samengevat weergegeven, op de navolgende standpunten gesteld.
6.1. In artikel 18 van de beheersverordening zijn algemene regels opgenomen waarin een koppeling is gemaakt met het beeldkwaliteitsplan Eeserwold. Dit beeldkwaliteitsplan maakt ook deel uit van de welstandsnota. Hierdoor zijn de criteria die bedoeld zijn om te dienen als uitgangspunt voor een individuele welstandstoetsing op basis van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, ook opgenomen in de algemeen verbindende voorschriften van de beheersverordening. Deze criteria dienen dus ook als toetsingskader op basis van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo.
6.2. Wat betreft de toetsing aan de beheersverordening heeft verweerder zich, voor zover voor het geschil van belang, op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan artikel 18, lid II, onder 1 en 4, van de beheersverordening. Hierbij is verwezen naar de het advies van de gecombineerde welstands- en monumentencommissie ‘Het Oversticht’ (hierna: de welstandscommissie) van 18 november 2020, waarbij het bouwplan aan alle uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan is getoetst. Verder is verwezen naar de reactie van de welstandscommissie van 2 april 2021 op de door eiser ingebrachte contra-expertise van Woudstra, gedateerd 23 maart 2021. Ook voldoet het bouwplan aan de bouwregels, neergelegd in artikel 3 van de beheersverordening.
Verweerder heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met de regels van de beheersverordening, zodat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo niet van toepassing is.
6.3. Volgens verweerder heeft hij zijn standpunt - inhoudende dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand - mogen baseren op het advies dat de welstandscommissie op 18 november 2020 heeft uitgebracht. Bij deze welstandstoetsing is het bouwplan aan alle uitgangspunten uit het beeldkwaliteitsplan getoetst. Hierbij heeft de welstandscommissie aangegeven dat het voldoen aan de criteria en uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan betekent dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Bepaalde aanpassingen zouden (misschien) de basiskwaliteit kunnen versterken, maar die aanpassingen kunnen niet worden geëist als er al wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand. De door eiser ingebrachte contra-expertise van Woudstra van 23 maart 2021 is op 2 april 2021 door de welstandscommissie beoordeeld maar heeft niet geresulteerd in een ander standpunt.
Verweerder heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, zodat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo niet van toepassing is.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Beheersverordening Eeserwold
Artikel 18 Algemene regels
In dit artikel worden algemene regels gegeven die van toepassing zijn naast de artikelen 3 t/m 14.
I. Doelstellingen
(…).
II. Ruimtelijk
1. De invulling van het plangebied dient aan te sluiten bij het Stedenbouwkundig plan voor dit gebied en de daarin beschreven deelgebieden en daarvoor vastgelegde beeldkwaliteit.
2 en 3. (…).
4. Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening is een beeldkwaliteitsplan opgesteld. Dit beeldkwaliteitsplan maakt deel uit van de welstandsnota en bevat de kwalitatieve aspecten van het plangebied. Bij de realisering van het plan is het beeldkwaliteitsplan richtinggevend.
Beeldkwaliteitsplan Eeserwold
1. Eeser Landgoed
Uitgangspunten
- Architectonische stijl
- classicistische architectuur, symmetrisch van opbouw met een klassieke detaillering en maatvoering
- Hoofdvorm
- één of meer bouwlagen met kap
- dakhelling, zie plankaart bestemmingsplan
- Materiaal- en kleurgebruik
- gevels rood/bruine/paarse baksteen of lichte stuc, kozijnen wit
- hekken langs tuinen
- Dakgoothoogte
- zie bouwvoorschriften bestemmingsplan
- Bijzonderheden
- gemetselde schoorstenen, beeldbepalende kroonlijst in lichte kleur
- raampartijen verticaal
- beeldbepalende centrale ingangspartij
- bijgebouwen worden ook in classicistische stijl uitgevoerd
- erfafscheidingen openbaar-privaat: hagen en smeedijzeren hekken, indeling hekken met verticale stijlen
- mogelijkheid bijgebouwen voor de voorgevel te plaatsen
- een tuin- en inrichtingsplan (inclusief eventuele hekken) wordt bij het bouwplan geleverd
7. Eiser stelt dat het bouwplan zowel in strijd is met de beheersverordening als in strijd is met redelijke eisen van welstand. De gevraagde omgevingsvergunning had daarom moeten worden geweigerd, gelet op het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, onder c en d, van de Wabo.
De rechtbank zal de twee aangevoerde weigeringsgronden hierna bespreken.
Is het bouwplan in strijd met de beheersverordening?
8. Eiser stelt dat in artikel 18, lid II, onder 1, van de beheersverordening een koppeling is gemaakt met het beeldkwaliteitsplan. Door deze koppeling moet er indringend (voluit/volledig) aan het beeldkwaliteitsplan worden getoetst in het kader van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo. De toets die verweerder heeft uitgevoerd betreft feitelijk niet meer dan een welstandstoetsing. Deze toetsing, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, is een niet-indringende toets. Er wordt immers enkel geoordeeld of een bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. De vereiste indringende/volle toets van het bouwplan aan de criteria van het beeldkwaliteitsplan is niet uitgevoerd. Hierdoor kan niet worden gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met artikel 18, lid II, onder 1 en 4, van de beheersverordening, aldus eiser.
9. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
9.1. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in een recente uitspraak geoordeeld of en hoe een inrichtings- en beeldkwaliteitsplan (in die uitspraak verder ‘inrichtingsplan’ genoemd) kan fungeren als toetsingskader voor omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘bouwen’. Dit betreft de uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2444. In die uitspraak staat dat, naast de verplichte toetsing aan de planregels, mede aan een van het bestemmingsplan deel uitmakend inrichtings- of inpassingsplan betekenis kan toekomen als toetsingskader voor een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen. Daarvoor is vereist dat het inrichtings- of inpassingsplan voldoende concreet en duidelijk is. Daarnaast is vereist dat zo’n inrichtings- of inpassingsplan via de planregels tot onderdeel van de toetsingsnormen wordt gemaakt. De Afdeling oordeelde in die zaak dat het inrichtingsplan als geheel onvoldoende concreet en duidelijk is om te dienen als zelfstandig toetsingskader naast de regels in het bestemmingsplan, waarin de bebouwingseisen exact zijn weergegeven.
De rechtbank zal hierna deze rechtspraak toepassen op het voorliggende geschil.
9.2. In artikel 18, aanhef, van de beheersverordening staat dat de algemene regels in dit artikel van toepassing zijn naast, onder meer, artikel 3. In artikel 18, lid II, onder 1, van de beheersverordening staat dat de invulling van dit plangebied dient aan te sluiten bij, onder meer, de voor de deelgebieden vastgelegde beeldkwaliteit. Gelet op dit samenspel is de rechtbank van oordeel dat het beeldkwaliteitsplan via de regels van de beheersverordening tot onderdeel van de toetsingsnormen is gemaakt.
Dit oordeel wil echter niet meer zeggen dan dat een aanvraag in beginsel aan het beeldkwaliteitsplan moet worden getoetst, gewoon omdat in de regels van de beheersverordening is vastgelegd dat daaraan moet zijn voldaan. Of ook in concreto het beeldkwaliteitsplan als toetsingsnorm uitwerkt, is afhankelijk van de mate van concreetheid van de tekst ervan. De tekst moet immers voldoende concreet en duidelijk zijn om als toetsingskader voor een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen te kunnen dienen.
9.3. In deze zaak heeft eiser verwezen naar de door hem overgelegde contra-expertise van Woudstra. Uit deze contra-expertise en de reactie van de welstandscommissie hierop, blijkt dat partijen van mening verschillen of, en zo ja in welke mate, de architectonische stijl van het bouwplan kan worden geduid als ‘classicistische architectuur’. Verder verschillen partijen van mening of de gebruikte materialen (kozijnen, metselwerkverband, kunststof goot en kunststof HWA) al dan niet bijdragen c.q. afbreuk doen aan de classicistische architectuur.
Naar het oordeel van de rechtbank is het in het beeldkwaliteitsplan opgenomen uitgangspunt ‘Architectonische stijl: classicistische architectuur, symmetrisch van opbouw met een klassieke detaillering en maatvoering’ onvoldoende concreet en duidelijk om daarin een zelfstandig toetsingskader te zien. De termen ‘classicistische architectuur’, ‘symmetrisch’ en ‘klassiek’ zijn immers niet gedefinieerd in het beeldkwaliteitsplan en bovendien is de invulling van deze termen voor meerderlei uitleg vatbaar. Dit is ook gebleken in deze zaak, waarbij de invulling van deze termen noodgedwongen is overgelaten aan architecten. De mate waarin het bouwplan voldoet aan de stijlkenmerken van de classicistische architectuur en of dit voldoende is om te kunnen stellen dat de architectonische stijl van het bouwplan classicistisch is, wordt door de architecten verschillend beoordeeld.
Vanwege deze onduidelijkheid en geringe concreetheid, kan in het kader van de toetsing aan de beheersverordening (als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo) niet worden getoetst aan het uitgangspunt ‘Architectonische stijl’, zoals opgenomen in het beeldkwaliteitsplan.
9.4. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
10. Gelet op vorenstaande is het bouwplan niet in strijd met de door eiser aangevoerde regels van de beheersverordening. De weigeringsgrond, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo, is niet van toepassing.
Is het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand?
11. Eiser stelt dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ter onderbouwing heeft eiser verwezen naar de contra-expertise van Woudstra.
12. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
12.1. Hoewel verweerder niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag hij op dat advies afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. Dit is vaste rechtspraak.
12.2. In deze zaak heeft eiser een contra-expertise ingediend door een ter zake deskundige, gedateerd 23 maart 2021. De welstandscommissie is in haar reactie van 2 april 2021 hier uitvoerig op ingegaan. De welstandscommissie heeft verder in die reactie verwoord tot hoe ver een welstandstoetsing kan reiken en dat zij geen architectonische aanpassingen kan eisen als een bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. De welstandscommissie handhaaft haar standpunt dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand.
De rechtbank stelt vast dat de welstandscommissie het bouwplan heeft getoetst aan de welstandsnota, vastgesteld in 2004. De uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan zijn in deze welstandsnota opgenomen als (specifieke) criteria. De welstandscommissie heeft in haar advies van 18 november 2020 inzichtelijk aan deze criteria getoetst.
Deze wijze van toetsing is in overeenstemming met artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo in samenhang met artikel 12a, eerste lid, onder a, en artikel 12b, eerste lid, van de Woningwet.
Uit de contra-expertise blijkt dat Woudstra niet heeft getoetst of er wordt voldaan aan de criteria van de welstandsnota maar of, naar zijn mening, de architectuur van het bouwplan kan worden getypeerd als (neo)classicistisch. Dat Woudstra’s toetsing verder gaat dan toetsing aan de uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan, neergelegd als criteria in de welstandsnota, blijkt tevens uit de reactie van de welstandscommissie op deze contra-expertise. Zo heeft de welstandscommissie onder meer aangegeven dat de door Woudstra genoemde aspecten (materiaal van de kozijnen, goot en/of HWA en het metselwerkverband) niet zijn voorgeschreven in het beeldkwaliteitsplan.
Omdat de wijze van toetsing door de welstandscommissie, anders dan de toetsing door Woudstra, in overeenstemming is met de wettelijk voorgeschreven welstandstoetsing (neergelegd in artikel 12b, eerste lid, van de Woningwet), oordeelt de rechtbank dat verweerder zijn standpunt over welstand heeft kunnen baseren op het advies van de welstandscommissie.
13. Voor de volledigheid zal de rechtbank nog ingaan op de reactie van Woudstra van 15 april 2021 op de hiervoor aangehaalde reactie van de welstandscommissie van 2 april 2021. Deze reactie van Woudstra ziet op de overweging van de welstandscommissie over de reikwijdte van de welstandstoetsing. Volgens Woudstra betreft dit standpunt een wijziging van de eerder door de welstandscommissie gehanteerde wijze van toetsing en werd er in het (recente) verleden zwaarder getoetst. De rechtbank zal hier tevens ingaan op de door eiser gestelde rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid omdat, volgens eiser, de welstandscommissie in het verleden zwaarder toetste aan het beeldkwaliteitsplan.
Uit de stukken en de gegeven toelichting ter zitting blijkt dat de welstandscriteria, neergelegd in het beeldkwaliteitsplan (en vervolgens opgenomen in de welstandsnota), niet zijn gewijzigd. Het in het (recente) verleden moeten voldoen aan zwaardere architectonische eisen dan wat op basis van het beeldkwaliteitsplan kon worden geëist, was gelegen in het feit dat de toenmalige projectontwikkelaar civielrechtelijk deze zwaardere architectonische eisen stelde. Woudstra was destijds projectarchitect voor de deelgebieden Eeser Landgoed en Eeser Buiten. Hij toetste in een voortoets de bouwplannen voor deze twee deelgebieden. Indien een bouwplan niet werd goedgekeurd door Woudstra, weigerde de projectontwikkelaar de kavel aan de betrokken persoon te verkopen. Pas nadat Woudstra in deze voortoets het bouwplan had goedgekeurd, werd een aanvraag om een omgevingsvergunning bij verweerder ingediend. Deze projectontwikkelaar is niet meer in beeld. De kavels worden nu door een andere projectontwikkelaar verkocht. Deze stelt geen zwaardere architectonische eisen aan de gegadigden voor een bouwkavel.
Dat deze voortoets met zwaardere architectonische eisen door verweerder werd gefaciliteerd, is de rechtbank niet gebleken. Het enkele feit dat de toenmalige projectontwikkelaar een verkoopbrochure heeft gepresenteerd op een informatieavond en dat een wethouder op deze bijeenkomst aanwezig was, is hiervoor onvoldoende. Ook heeft verweerder deze veronderstelling bestreden.
Dat de welstandscommissie destijds (19 maart 2020) een negatief welstandsadvies heeft afgegeven bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van de woning van eiser, betekent niet dat er destijds zwaarder werd getoetst aan het beeldkwaliteitsplan. In dit advies staat dat het bijgebouw beter moet worden afgestemd op de woning omdat dit bijgebouw voor de woning wordt opgericht. Dit is een reguliere welstandstoetsing.
14. Gelet op vorenstaande is het bouwplan niet in strijd met redelijke eisen van welstand. De weigeringsgrond, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, is niet van toepassing.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.