ECLI:NL:RBOVE:2022:2594

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 21/1650 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [naam vennootschap] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres, gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder. Inleiding Bij besluit van 8 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.800,-. Bij besluit van 3 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2022. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken met procedurenummers ZWO 21/1342, 21/1377, 21/1651, 21/1701 en 22/441. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.H.J. Jansen en mr. H.J. Kram. In alle beroepszaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

1. Eiseres is een erkend intermediair en transporteur van dierlijke meststoffen. 2. Per brief van 16 december 2019 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat is geconstateerd dat haar onderneming meermaals de administratieve voorschriften die van toepassing zijn bij het vervoer van meststoffen heeft overtreden en dat dit voor verweerder aanleiding vormt om de onderneming onder verscherpt administratief toezicht te plaatsen. Aangekondigd wordt dat het bedrijf vanaf de datum van dagtekening van de brief periodiek gecontroleerd zal worden op veel voorkomende administratieve overtredingen en voorschriften in relatie tot het vervoer van meststoffen: vervoersbewijzen, bemonstering, analyse en inzet van voorgeschreven apparatuur. Daarbij is een overzicht gegeven van 24 mogelijke overtredingen, bijbehorende feitcodes en boetebedragen. Aangegeven is dat daarnaast de NVWA het bedrijf van eiseres fysiek kan blijven controleren. 3. Bij het primaire besluit van 8 januari 2021 gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder aangegeven dat bij een administratieve controle op de naleving van de wet- en regelgeving voor het vervoeren van mest is gebleken dat eiseres in september 2020 de volgende transporten heeft opgegeven: 2 transporten op 3 september en een transport op 8, 9 en 22 september 2020, 2 transporten op 24 september 2020 en een transport op 25 en 29 september 2020. Deze transporten hebben niet, dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsgevonden, zodat eiseres de transporten elektronisch had moeten intrekken. Door dit niet te doen, heeft eiseres artikel 57b, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling overtreden. Per overtreding wordt een boete van € 200,- opgelegd, wat resulteert in een boete van in totaal € 1.800,-. Volgens het door verweerder gehanteerde Boetebeleid matigt verweerder de bestuurlijke boetes die het resultaat zijn van een administratief onderzoek en waarbij sprake is van eenzelfde feitcode eenmalig met 90%, in geval van een herhaalde overtreding met 50% en in geval van een volgende herhaling met 25%. Vanaf de vierde periode van overtredingen wordt het boetebedrag niet (meer) gematigd en worden de overtredingen één op één beboet. Nu eiseres reeds eerder op 26 februari 2020, 13 maart 2020, 29 mei 2020, 23 juli 2020, 11 september 2020, 8 oktober 2020 en op 8 januari 2021 is beboet voor eenzelfde overtreding (feitcode M491) matigt verweerder de boete niet. Wettelijk kader 4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Beroepsgronden 5. Eiseres voert in beroep – kort samengevat en voor zover van belang – aan dat elke norm, elke toetsbare grondslag voor het bij brief van 16 december 2019 opleggen van het verscherpt toezicht ontbreekt. Tevens ontbreekt informatie over de overtredingen waarop het verscherpt toezicht is gebaseerd, het jaar waarin deze zijn gepleegd, of de op grond van de betreffende overtredingen opgelegde boetes de eindstreep hebben gehaald en om welke boetebedragen het gaat. Ook ontbreekt de duur van het verscherpt toezicht. Eiseres voert verder aan dat haar ten onrechte niet de gelegenheid is geboden om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen om de boetes op te leggen en dat verweerder in bezwaar de hoorplicht heeft geschonden. Volgens eiseres hebben de door de overheid opgelegde corona maatregelen en ziekte van enkele personeelsleden invloed gehad op de bedrijfsvoering en ontbreekt de feitelijke grondslag voor beboeting. Verder zijn de boetes apart en in samenhang onevenredig, buitenproportioneel en is het ambtelijk gedrag verwerpelijk. Tevens wijst eiseres er op dat in het beroep geregistreerd onder nummer 21/1225 dezelfde boete wordt opgelegd voor hetzelfde feitencomplex en overtreding van dezelfde code. Ondanks correcties op boetes laat verweerder na om nadere besluiten te nemen en gaat verweerder door met aanmaningen en optreden van deurwaarders, wat eiseres € 500,- per keer kost. De boetebesluiten moeten om die reden gematigd worden met € 500,- per kwestie voor zover deze niet worden vernietigd.

Overtreding 6.1 De rechtbank overweegt dat de bewijslast ter zake van de overtreding die met een bestraffende sanctie zoals een bestuurlijke boete wordt bedreigd, rust op de schouders van het bestuursorgaan dat een bestraffende sanctie wil opleggen. Dit noodzaakt het bestuursorgaan tot een zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten. De onderzoeksplicht van het bestuursorgaan – ook als het gaat om (het opleggen van) een bestuurlijke boete – is echter begrensd indien door verkregen informatie het gerechtvaardigde vermoeden is ontstaan dat een overtreding is gepleegd. In zo’n situatie ligt het op de weg van de waarschijnlijke overtreder om het gerezen vermoeden te ontkrachten. Of sprake is van een vermoeden in de zojuist bedoelde zin, moet per afzonderlijk geval aan de hand van concrete omstandigheden worden beoordeeld. In het onderhavige geval ligt aan de boetebesluiten de brief van 16 december 2019 ten grondslag waarin aan eiseres is meegedeeld dat op haar het verscherpte toezicht van toepassing is verklaard. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat deze brief is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Verweerder is van mening dat de brief niet als zodanig is aan te merken. De rechtbank heeft vastgesteld dat eiseres en ook haar gemachtigde al langere tijd bekend is met het bestaan van deze brief aangezien ook in eerdere procedures deze brief ten grondslag heeft gelegen aan de daarin bestreden boetebesluiten. Eiseres is desondanks niet eerder opgekomen tegen deze brief. Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding om het standpunt van eiseres nader te onderzoeken. Immers mocht de brief van 16 december 2019 een besluit zijn dan is dat besluit inmiddels onherroepelijk en vormt het voor de rechtbank een gegeven. 6.2 In het onderhavige geval heeft eiseres in september 2020 opgegeven dat zij 2 transporten op 3 september 2020 zou gaan rijden en een transport op 8, 9 en 22 september 2020, 2 transporten op 24 september 2020 en een transport op 25 en 29 september. 6.3 Aan het feit dat eiseres met betrekking tot deze transporten daarna geen enkele melding meer heeft gedaan aan verweerder door geen los- en laadgegevens of andere gegevens aan verweerder bekend te maken, waaruit blijkt dat en wanneer de aangemelde transporten zijn gereden, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht het gerechtvaardigd vermoeden ontleend dat deze transporten niet, dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens hebben plaatsgevonden (zodat eiseres de transporten elektronisch had moeten intrekken). Ter zitting heeft eiseres verklaard dat de betreffende transporten niet zijn gereden. 6.4 Eiseres heeft het vermoeden van overtreding van artikel 57b, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling niet weerlegd. Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen. Evenredigheid 7.1 Verweerder heeft het totale bedrag van de boete niet gematigd. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het Boetebeleid. Volgens het beleid matigt verweerder bestuurlijke boetes die het resultaat zijn van een administratief onderzoek en waarbij sprake is van eenzelfde feitcode eenmalig met 90%, in geval van een herhaalde overtreding met 50%, in geval van een volgende herhaling met 25%. Vanaf de vierde periode van overtreding wordt niet meer gematigd. De rechtbank acht dit beleid op zich niet onredelijk. 7.2 De aan eiseres bij besluit van 8 januari 2020 wegens overtreding van de Meststoffenwet opgelegde (bestuurlijke) boetes zijn aan te merken als punitieve sancties. Artikel 47 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 47 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 7.3 De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het bestreden besluit met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. De rechtbank constateert dat in het geval van eiseres sprake is van een carrousel aan boetes, die per maand en feitcode zijn opgelegd. In het voorliggende geval is naar het oordeel van de rechtbank in de samenhang met de andere boetebesluiten in deze periode van een evenredige sanctie geen sprake. Daarbij acht de rechtbank het volgende van belang. 7.4 Het verscherpte toezicht, zoals aan eiseres opgelegd bij brief van 16 december 2019, vormt de grondslag voor de vele administratieve controles die verweerder uitvoert, maar kent geen einddatum. Voor eiseres is ook niet bekend onder welke voorwaarden/omstandigheden zij zal zijn bevrijd van het verscherpte toezicht, nu dit ook niet blijkt uit de brief van 16 december 2019. Verweerder heeft eerst ter zitting en dan ook nog desgevraagd toegelicht dat eiseres pas bij een gemiddelde van één overtreding per dag, waarbij overtreding van alle feitcodes waarvoor het verscherpte toezicht geldt meetellen, en dat gedurende een jaar, uit het regime van verscherpt toezicht kan komen. Verweerder heeft daarbij verklaard dat de omstandigheid dat ten aanzien van een bepaalde feitcode gedurende langere tijd geen overtredingen zijn geconstateerd er niet toe leidt dat het verscherpte toezicht ten aanzien van die feitcode tussentijds wordt opgeheven. Daarmee is de rechtbank van oordeel dat het beleid te rigide is en te weinig ruimte laat voor nuancering. Mede gelet op het grote aantal feitcodes dat wordt betrokken in het verscherpte toezicht lijkt het nagenoeg onmogelijk dat ten aanzien van een bedrijf het verscherpte toezicht wordt opgeheven. Nu aan het verscherpte toezicht ook geen einddatum is verbonden kan dit toezicht tot in lengte van dagen worden voortgezet. Dit klemt te meer omdat het verscherpte toezicht er toe leidt dat de kans op vaststelling van overtredingen aanzienlijk groter is dan in het geval van steekproefsgewijze controles. Immers wordt bij het verscherpte toezicht (nagenoeg) elke melding gecontroleerd waardoor elke (ook geringe) overtreding tot beboeting zal leiden. Niet is daarbij gebleken dat bij de beoordeling van de overtredingen een rangorde naar zwaarte is aangebracht, zodat ook een verschrijving tot de vaststelling van een overtreding kan leiden en daarmee tot beboeting. Verweerder heeft gesteld dat er andere, met eiseres vergelijkbare bedrijven zijn die er wel in zijn geslaagd om uit het verscherpte toezicht te komen. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee echter onvoldoende inzichtelijk of, en op welke manier, het voor eiseres haalbaar zou zijn om uit het verscherpte toezicht te komen, gelet op het (grote) aantal mesttransporten dat zij verzorgt en het feit dat het verscherpte toezicht betrekking heeft op 24 verschillende administratieve verplichtingen. 7.5 Ten aanzien van de procedure overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft niet in alle zaken een voornemen uitgebracht waarop eiseres een zienswijze kon indienen en heeft geen boeterapporten opgemaakt. De rechtbank realiseert zich dat verweerder daartoe formeel niet gehouden is, omdat de boete voor de overtredingen afzonderlijk lager is dan € 340,-.

8.1 Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in overwegende mate in strijd is met het beginsel van evenredigheid en zorgvuldigheid. 8.2 Gelet op voornoemde omstandigheden acht de rechtbank halvering van het boetebedrag passend en geboden. 9.1 Nu eiseres zich ook beklaagt over de beslistermijn, zal de rechtbank haar stelling tevens opvatten als een beroep op schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad hanteert de rechtbank hierbij het uitgangspunt dat de berechting van de zaak niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden als niet binnen twee jaar na de aankondiging van de boetes door de rechtbank uitspraak is gedaan. Hiervan kan worden afgeweken indien sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld bijzondere complexiteit van de zaak of vertragend optreden van de zijde van eiser(es). De rechtbank is van oordeel dat de redelijke termijn in dit geval is aangevangen met het primaire besluit van 8 januari 2020. Dat betekent dat de redelijke termijn van twee jaar eindigde op 8 januari 2022 en daarom is overschreden op het moment dat de rechtbank uitspraak doet in deze zaak. Geconstateerd dient te worden dat de redelijke termijn in deze fase is overschreden met acht maanden. Bij overschrijding van de redelijke termijn wordt de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. De rechtbank ziet geen aanleiding om in het onderhavige geval van dit uitgangspunt af te wijken. 9.2 Naar het oordeel van de rechtbank is de redelijke termijn overschreden met acht maanden, zodat de boete dient te worden gematigd met 10% tot € 1.620,-. 9.3 In de omstandigheid dat eiseres invorderingskosten heeft moeten maken, ziet de rechtbank geen aanleiding voor matiging van de boete met € 500,-, zoals eiseres wenst. Voor verdergaande matiging van de boete bestaat geen aanleiding. 10.1 Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover het de hoogte van het totale boetebedrag betreft. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de boete vast te stellen op € 810,-. 10.2 Hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden. 10.3 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 10.4 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,-. (1 punt voor het beroepschrift + 1 punt voor het verschijnen ter zitting x wegingsfactor 1 x € 759,- per punt).

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete; - stelt de boetes met inachtneming van de uitspraak vast op € 810, - en bepaalt dat deze uitspraak voor zover in de plaats treedt van het bestreden besluit; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,- . - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden; Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. van Ham-Kolk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 september 2022. de griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Ingevolge artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Het tweede lid bepaalt dat tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het derde lid bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Meststoffenwet Artikel 34 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op: a. a) het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden; b) de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c; c) de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik; d) het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d. Artikel 51 Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40. Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Artikel 57a 1. De vervoerder, die overeenkomstig artikel 57 mededeling heeft gedaan, doet ten minste twaalf uur voordat de dierlijke meststoffen daadwerkelijk binnen Nederland worden gebracht hiervan elektronisch mededeling aan de minister. 2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt: a. naam, adres en voor zover van toepassing de door de minister ter identificatie verstrekte relatienummers van de vervoerder en de afnemer van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen; b. de mestcode van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, zoals deze voor de desbetreffende mestsoort is opgenomen in bijlage I; c. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt; en d. het kenteken van het motorrijtuig, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wegenverkeerswet 1994, dat de vracht dierlijke meststoffen vervoert. 3. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder, de in het eerste lid bedoelde mededeling onverwijld elektronisch in. Artikel 57b 1. In geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland doet de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling aan de minister en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. 2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt: a. naam, adres en indien van toepassing de door de Kamer van Koophandel, bedoeld in artikel 2 van de Wet op de Kamer van Koophandel, verstrekte KvK-nummers van de betrokken vervoerder en van de leveranciers; b. de mestcode van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, zoals deze voor de desbetreffende mestsoort is opgenomen in bijlage I; c. de postcode van de laadplaats van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, en d. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt. 3. Uiterlijk twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, kan de vervoerder de transportdatum uit de in het tweede lid bedoelde mededeling aan de minister en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit elektronisch wijzigen. 4. Indien de vracht bestaat uit dierlijke meststoffen waarvoor ingevolge Verordening (EG) nr. 1069/2009 geen gezondheidscertificaat is voorgeschreven, kan de in het eerste lid bedoelde mededeling worden gedaan ten minste twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, en blijft het derde lid buiten toepassing. 5. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch in. Artikel 124 1.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het verscherpte toezicht en de consequenties daarvan, gelet voorts op het grote aantal beschikkingen en de totale hoogte van alle boetes tezamen en dus gelet op de (te verwachten) omvangrijke impact van het verscherpte toezicht op het bedrijf van eiseres had van verweerder gevraagd mogen worden om het onderzoek voorafgaand aan boetebesluiten ten gevolge van het verscherpte toezicht meer omvattend te laten zijn dan dat het is geweest. De rechtbank is aldus van oordeel dat nu verweerder een zo ingrijpend middel als het verscherpte toezicht in zet van verweerder ook verwacht mag worden dat hij het gebruik van dat middel met meer waarborgen omgeeft dan hij thans heeft gedaan. Er is thans naar het oordeel van de rechtbank sprake van een sobere procedure in zaken waarop het verscherpte toezicht van toepassing is, waarbij de consequenties in samenhang voor eiseres aanzienlijk zijn. 7.6 Ten aanzien van de evenredigheid van de opgelegde boete beziet de rechtbank de door verweerder gevolgde procedure in deze zaak in combinatie met de overige zaken die ter beoordeling voorliggen. Daarbij is van belang dat verweerder in de bezwaarfase eiseres niet steeds heeft gehoord. Het uitgangspunt van de in artikel 7:2, eerste lid, van Awb vervatte algemene regel is echter dat er voor het bestuursorgaan een hoorplicht bestaat. Verweerder heeft in de zaken van eiseres in veel gevallen afgezien van horen op grond van artikel 7:3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Hierin is bepaald dat van horen kan worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord. Vast staat dat verweerder aan eiseres steeds heeft gevraagd of zij – binnen een bepaalde termijn – wil aangeven of zij wenst te worden gehoord en dat eiseres hierop niet steeds heeft gereageerd. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat zij bij verweerder in een algemeen geldende verklaring heeft aangegeven in alle zaken te willen worden gehoord, maar dat verweerder heeft aangegeven dat eiseres dit in alle zaken afzonderlijk moet aangeven. Afgezien van de omstandigheid dat de rechtbank niet in ziet waarom het voor eiseres te bezwaarlijk is om in elk bezwaarschrift een zin op te nemen luidende dat zij wenst te worden gehoord, vermag de rechtbank ook niet in te zien waarom het voor verweerder niet mogelijk was om dit verzoek, waarvan de rechtbank het bestaan niet bevestigd heeft gezien te registreren, nu uit de toelichting van verweerder ter zitting blijkt dat er slechts één of twee medewerkers van verweerder zijn die de bezwaren van eiseres behandelen. Ook hierbij lag het op de weg van verweerder om alle procedures van eiseres in samenhang te bezien. Nu horen in bezwaar het uitgangspunt is en verweerder op de hoogte was van de wens van eiseres om te worden gehoord, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in een groot aantal gevallen ten onrechte afgezien van het horen van eiseres in bezwaar. In het onderhavige geval is de rechtbank uit het dossier het volgende gebleken. Op 18 juni 2021 is van de zijde van verweerder aan gemachtigde meegedeeld dat het voornemen bestaat om eiseres in een aantal met name genoemde zaken tegelijkertijd te horen en gemachtigde verzocht daarop te reageren. In een e-mail van 7 juli 2021 leest de rechtbank dat gemachtigde tot op dat moment daarop niet had gereageerd en dat een hoorzitting is gepland op 14 juli 2021. Uit een vervolg-e-mailbericht begrijpt de rechtbank dat gemachtigde heeft gereageerd en heeft verklaard dat hij op 14 juli 2021 verhinderd is en dat hij tot en met 16 juli 2021 niet aanwezig is. Verweerder deelt daarop aan gemachtigde mee dat de hoorzitting op 19 juli 2021 zal plaatsvinden en laat weten dat er ook nog ruimte is op andere dagen. Gemachtigde wordt verzocht om een reactie. Met zijn e-mail van 12 juli 2021 reageert gemachtigde daarop en deelt mee dat verweerder de wettelijke uitnodigingstermijn van 11 dagen heeft geschonden en dat zijn verzoek om nadere stukken nog immer niet is gehonoreerd. Verder deelt hij mee dat hij op genoemde datum afwezig is en dat ook de directie van eiseres, die mogelijk ter zitting aanwezig wil zijn, verhinderd is. Een hoorzitting kan daardoor zeker niet eerder dan 31 juli 2021 plaatsvinden. Verweerder nodigt eiseres vervolgens op 19 juli 2021 uit voor een hoorzitting op 2 augustus 2021. Op 29 juli 2021 deelt gemachtigde aan verweerder mee dat verweerder op een aantal vlakken in verzuim is en dat een hoorzitting zinledig is zolang eiseres niet het volledige beeld van de zaak heeft. De rechtbank is gebleken dat eiseres met name heeft verzocht om het onderliggende dossier te ontvangen dat de basis heeft gevormd voor de beslissing van 16 december 2019 waarbij aan eiseres is meegedeeld dat op haar het verscherpte toezicht zal worden toegepast. De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres een aantal malen de gelegenheid heeft gegeven om ten aanzien van het onderhavige boetebesluit te worden gehoord. Eiseres heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt om haar moverende redenen. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder er van uit heeft mogen gaan dat eiseres haar recht om in deze specifieke zaak te worden gehoord heeft prijsgegeven. Hoewel verweerder in algemene zin kan worden tegengeworpen dat zij te snel de conclusie heeft getrokken dat eiseres haar recht om te worden gehoord heeft prijsgegeven geldt dat in onderhavige zaak naar het oordeel van de rechtbank niet. 7.7 Het door eiseres overtreden van artikel 57b, vijfde lid van de Uitvoeringsregeling is bovendien onderdeel van een sluitende procedure die dient te waarborgen dat geëxporteerde mest daadwerkelijk vervoerd wordt en op bestemming aankomt. De administratieve voorschriften waaraan eiseres niet heeft voldaan zijn geen doel op zich, maar een middel om controle mogelijk te maken. Of het vervoer volgens opgave plaatsvindt dient te blijken uit fysieke controles die alleen mogelijk zijn als de vervoerder voldoet aan zijn administratieve verplichtingen. Uit het verhandelde ter zitting is echter gebleken dat verweerder vanwege de corona-uitbraak vanaf 2020 (en dus nagenoeg vanaf het begin van het verscherpte toezicht) geen enkele fysieke controle heeft verricht. Ter zitting heeft verweerder onvoldoende duidelijk gemaakt welk doel de administratieve verplichtingen in deze periode hebben gediend. De (aanzienlijke hoeveelheid) meldingen die bij verweerder zijn binnen gekomen hebben in ieder geval niet geleid tot fysieke controles bij eiseres. Eiseres heeft er in dit verband nog op gewezen dat de administratieve controles in het kader van het verscherpte toezicht in veel gevallen lange tijd na de meldingen en transporten hebben plaatsgevonden. Hij stelt dat hij daardoor in zijn verdediging is geschaad omdat het voor hem nagenoeg onmogelijk is, mede gelet op het grote aantal gestelde overtredingen, per overtreding na te gaan of de overtreding zich ook heeft voorgedaan en zo ja wat de reden voor die overtreding is geweest. Dit wordt nog versterkt, naar het zeggen van eiseres, door de personele gevolgen van de coronacrisis waaronder het bedrijf heeft geleden. Eiseres meent dan ook dat de achteraf uitgevoerde verscherpte controles als enig doel het spekken van de overheidskas tot gevolg heeft gehad, immers kan het doel van gedragsverbetering niet direct optreden.