ECLI:NL:RBOVE:2022:169

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: AWB 21/333 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen 1. BKBD B.V. en 2. [naam], te [woonplaats], eisers, gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen, en de minister voor Rechtsbescherming, verweerder, gemachtigde: mr. C.M.A.V. van Kleef.

Op 6 mei 2020 heeft [naam] (hierna te noemen: eiser) bij verweerder een aanvraag ingediend om verlenging van de vergunning op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) voor het in stand houden van de particuliere beveiligingsorganisatie BKBD B.V. en toestemming om hem, zijn vader [naam] en mevrouw [naam], te belasten met de leiding van BKBD. Bij e-mail van 24 juni 2020 heeft Herssenberg bij verweerder het verzoek gedaan haar uit de aanvraag te schrappen. Bij besluit van 10 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Tegen dat besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Bij besluit van 11 januari 2021 heeft verweerder besloten het bezwaar van eisers ongegrond te verklaren en het primaire besluit niet te herzien. Eisers hebben tegen dat besluit beroep ingesteld. Op 28 oktober 2021 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen waarmee het besluit van 11 januari 2021 is herroepen, het bezwaar van eisers wederom ongegrond is verklaard en de motivering die aan het primaire besluit ten grondslag ligt is gewijzigd. Het beroep is op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede gericht tegen dit nieuwe besluit. In een brief van 5 november 2021 hebben eisers desgevraagd aan de rechtbank meegedeeld dat zij hun beroep geheel handhaven op de eerder door hen aangevoerde gronden. Verweerder heeft op 11 november 2021 een verweerschrift ingediend. Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2021. Eiser is op de zitting verschenen, bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante feiten en omstandigheden 1.1 Eiser is directeur en enig aandeelhouder van particulier beveiligingsbedrijf BKBD B.V., gevestigd aan de [adres] te [woonplaats]. Ook was hij eigenaar van [naam], dat gevestigd is op hetzelfde adres. 1.2 In oktober 2018 heeft de burgemeester van Zwolle aan het landelijk bureau Bibob (Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) gevraagd om advies uit te brengen naar aanleiding van de aanvraag van eiser voor een exploitatievergunning voor [naam]. In de tussenliggende tijd diende eiser zijn horecazaak op last van de burgemeester van Zwolle te sluiten, aanvankelijk vanwege een aan de voordeur van het café opgehangen handgranaat en later in afwachting van de uitkomsten van het Bibob-onderzoek. 1.3 Het landelijk bureau Bibob heeft op 15 januari 2019 advies uitgebracht aan de burgemeester van Zwolle. Dit advies is op 8 februari 2019 aan eiser verstrekt. Op grond van artikel 28 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) was eiser verplicht dit advies geheim te houden. Op 29 maart 2019 is in de media een artikel verschenen waarin de journalist die het artikel heeft geschreven heeft aangegeven dat hij het Bibob-advies heeft ingezien. 1.4 Eiser is op 16 december 2019 gedagvaard wegens schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht (artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht). 1.5 Op 6 mei 2020 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend voor verlenging van de vergunning voor het in stand houden van de particuliere beveiligingsorganisatie BKBD en toestemming om hem, zijn vader [naam] en mevrouw [naam] te belasten met de leiding van de onderneming. 1.6 Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder op 20 mei 2020 advies gevraagd aan de korpschef van de Nationale Politie (hierna: de korpschef). De korpschef heeft op 27 mei 2020 aan verweerder laten weten dat hij geen advies kan uitbrengen, omdat er op dat moment nog een Rijksrechercheonderzoek naar eiser en zijn vader liep en zij door het OM gedagvaard waren. 1.7 Verweerder heeft daarnaast kennis genomen van de justitiële gegevens over eiser en zijn vader uit het Juridisch Documentatie Systeem (JDS). 1.8 Bij brief van 23 juli 2020 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van het voornemen de aanvraag op de daarin genoemde gronden af te wijzen. Op 6 augustus 2020 hebben eisers een schriftelijke zienwijze ingediend tegen dat voornemen. 1.9 Op 7 augustus 2020 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Verweerder heeft dat besluit echter kort daarna weer ingetrokken, omdat daarbij abusievelijk geen rekening was gehouden met de op 6 augustus 2020 door eisers ingediende zienswijze. 1.10 Bij het primaire besluit van 10 september 2020 heeft verweerder – rekening houdend met de zienswijze van eisers – de aanvraag afgewezen. Tegen dat besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. 1.11 Bij vonnis van 22 oktober 2020 (ECLI:NL:RBOVE:2020:3502) is eiser door de meervoudige strafkamer van de rechtbank Overijssel veroordeeld tot een taakstraf, bestaande uit het verrichten van onbetaalde arbeid voor de duur van 40 uren, subsidiair vervangende hechtenis voor de duur van 20 dagen, wegens het medeplegen van een opzettelijke schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht. Eiser heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld. Op het hoger beroep is nog niet beslist. 1.12 Bij het bestreden besluit I van 11 januari 2021 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Voor het verdere verloop van de procedure verwijst de rechtbank naar hetgeen onder ‘Procesverloop’ is opgenomen. De bestreden besluiten/procesbelang Het bestreden besluit van 11 januari 2021 2.1 Met het nieuwe besluit op bezwaar van 28 oktober 2021 heeft verweerder zijn eerdere besluit op bezwaar van 11 januari 2021 herroepen. Omdat ook overigens niet is gebleken dat eisers nog een procesbelang hebben bij een oordeel van de rechtbank over de inhoud van dat besluit, wordt hun beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 11 januari 2021 niet-ontvankelijk verklaard wegens het vervallen van procesbelang. Het bestreden besluit van 28 oktober 2021 2.2 De rechtbank beperkt zich bij haar oordeel daarom tot het nieuwe besluit op bezwaar van 28 oktober 2021. Waar in het vervolg van deze uitspraak wordt gesproken over “het bestreden besluit”, wordt daarmee het besluit van 28 oktober 2021 bedoeld. 2.3 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser niet beschikt over de vereiste betrouwbaarheid die nodig is voor een leidinggevende van een beveiligings-organisatie. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de veroordeling van 22 oktober 2020. Toetsingskader Wet particuliere beveiligingsorganisaties en particuliere recherchebureaus 3.1 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpbr is het verboden zonder vergunning van Onze Minister door de instandhouding van een beveiligingsorganisatie of recherchebureau beveiligingswerkzaamheden of recherchewerkzaamheden te verrichten of aan te bieden. 3.2 Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wpbr wordt een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste of tweede lid, verleend indien, gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen, naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan de bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 10 gestelde regels en ook overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht. 3.3. Artikel 7, eerste lid, van de Wpbr bepaalt dat een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend, geen personen te werk stelt die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister. 3.4 Het vierde lid van artikel 7 van de Wbpr bepaalt dat de toestemming wordt onthouden als de betrokkene niet beschikt over de betrouwbaarheid en bekwaamheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 3.5 Bij de beantwoording van de vraag of een beveiligingsorganisatie of recherchebureau de bepalingen van de regelgeving zal naleven en ook overigens zal handelen in overeen-stemming met hetgeen van een goed beveiligingsbedrijf of recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht en de vraag of een persoon betrouwbaar genoeg is om leiding te kunnen geven aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau, hanteert verweerder de criteria zoals die zijn neergelegd in paragraaf 3.3 van de Beleids-regels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (hierna: de Beleidsregels). 3.6 Ingevolge paragraaf 3.3 van de Beleidsregels - voor zover hier van belang - wordt de toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk te stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de wet (leidinggevenden) onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van: a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken; b. (…) Ad a.

5.1 Toestemming voor het tewerkstellen van een persoon die is belast met de leiding van een beveiligingsorganisatie wordt ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wpbr onthouden indien die persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. Als deze toestemming wordt onthouden, wordt volgens paragraaf 3.2 van de Beleidsregels ook geen vergunning voor het in stand houden van een beveiligingsorganisatie verleend, omdat een beveiligingsorganisatie niet kan functioneren zonder leiding, wat het geval is als aan de leidinggevende van de betrokken organisatie geen toestemming is verleend om aan die organisatie leiding te geven. 5.2 Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:867) komt verweerder beoordelingsruimte toe bij de beoordeling of een betrokkene voldoende betrouwbaar is in de zin van artikel 7, vierde lid, van de Wbpr. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen worden gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent dat verweerder als beoordelingsmaatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn. 5.3 Uit paragraaf 3.3, aanhef en onder a, sub 2, van de Beleidsregels blijkt dat de persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd niet binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing mag zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete of een taakstraf is opgelegd. 5.4 In de onderhavige zaak is niet in geschil dat eiser op 22 oktober 2020, dus binnen de terugkijktermijn, door de meervoudige strafkamer van de rechtbank Overijssel wegens het medeplegen van een misdrijf is veroordeeld tot 40 uur werkstraf, subsidiair 20 dagen hechtenis. Hierdoor voldoet eiser niet aan de eisen van betrouwbaarheid zoals opgenomen in paragraaf 3.3 van de Beleidsregels. Dat eiser het niet eens is met het vonnis van de rechtbank en daartegen hoger beroep heeft ingesteld, maakt die conclusie niet anders. Het enkele feit dat eiser hoger beroep heeft ingesteld maakt niet dat de strafrechtelijke veroordeling niet aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd. De uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2623) waar eiser ter zitting een beroep op heeft gedaan, kan hem niet baten omdat deze ziet op een andere situatie dan in deze zaak. In die procedure was de betrokkene hangende de procedure in hoger beroep vrijgesproken van het hem ten laste gelegde. Door die gemotiveerde vrijspraak stond niet langer vast dat betrokkene het strafbare feit had gepleegd. Daarom mocht naar het oordeel van de Afdeling het vonnis van de strafrechter achteraf bezien niet zonder nadere motivering bij de beoordeling van het besluit worden betrokken. Een vrijspraak is in deze zaak niet aan de orde. Eiser is veroordeeld door de strafrechter en op het hoger beroep is nog niet beslist. Uit de genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021 volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder bij zijn besluit tot weigering van de toestemming al rekening had dienen te houden met een eventuele vrijspraak van eiser in hoger beroep. 5.5 De Beleidsregels bepalen dat van de terugkijktermijn kan worden afgeweken als, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan voor de betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling volgt uit het imperatieve karakter van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr dat toepassing van de hardheidsclausule er niet toe mag leiden dat iemand die niet voldoet aan de eisen van betrouwbaarheid, toch te werk gesteld mag worden. Het is aan degene die een beroep doet op de hardheidsclausule om omstandigheden aan te voeren op grond waarvan voldoende aannemelijk kan worden geacht dat hij beschikt over de benodigde betrouwbaarheid voor de te verrichten werkzaamheden (zie voor een recent voorbeeld van deze rechtspraak van de Afdeling de uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2750). De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval geen aanleiding heeft hoeven zien om af te wijken van de terugkijktermijn. Eiser is zeer recent veroordeeld voor het medeplegen van schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht. Verweerder heeft overwogen dat eiser hiermee de rechtsorde ernstig heeft aangetast en in strijd heeft gehandeld met de goede naam van de bedrijfstak en de belangen van de veiligheidszorg. Van de leidinggevende van een beveiligingsbedrijf wordt verwacht dat hij zich strikt aan de regels houdt; aan hem worden hoge eisen gesteld en hij moet van onbesproken gedrag zijn. Volgens verweerder heeft eiser er met zijn handelen blijk van gegeven niet voldoende betrouwbaar te zijn om als leidinggevende werkzaamheden te verrichten. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om aannemelijk te achten dat eiser, hoewel hij niet voldoet aan de in de Beleidsregels neergelegde maatstaven, toch over de vereiste betrouwbaarheid beschikt. Dat eiser voor zijn inkomen afhankelijk is van het beveiligingsbedrijf en dat de uitoefening van het bedrijf een passie en een manier van leven is, is onvoldoende om van de terugkijktermijn af te wijken. Dat geldt eveneens voor de omstandigheid dat eiser niet eerder is veroordeeld voor een strafbaar feit. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eisers belang bij het verkrijgen van de vergunning en toestemming niet opweegt tegen de belangen van de veiligheidszorg en/of de goede naam van de bedrijfstak. Evenredigheid 5.6 Artikel 4:84 van de Awb geeft verweerder de bevoegdheid om van een beleidsregel af te wijken als toepassing daarvan voor de betrokkene gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen. Eisers hebben ter zitting een beroep op dit artikel gedaan. Hoewel dit niet expliciet in het bestreden besluit is vermeld, heeft verweerders gemachtigde op de zitting verklaard dat de (on)evenredigheid van de gevolgen van toepassing van de Beleidsregels in dit geval is meegenomen bij de beoordeling van de eventuele verkorting van de terugkijktermijn. Het feit dat eiser door de afwijzing van zijn aanvraag geen beveiligingswerkzaamheden (meer) kan uitoefenen en dus geen inkomen meer heeft uit die werkzaamheden, is volgens verweerder inherent aan de weigering van de toestemming en is daarom geen bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om van de beleidsregel af te wijken. De rechtbank kan zich in die zienswijze van verweerder vinden. Fair-play en fair-trial 5.7 Uit de stukken blijkt dat de zienswijze van eisers van 6 augustus 2020 het primaire besluit van 7 augustus 2020 heeft gekruist, waardoor die zienswijze niet bij dat besluit is betrokken. Verweerder heeft het besluit van 7 augustus 2020 om die reden ingetrokken en op 10 september 2020 een nieuw primair besluit genomen, waarbij wel rekening is gehouden met de zienswijze van eisers. Gelet hierop is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van schending van de beginselen van fair-play of fair-trial. Uit het enkele feit dat de zienswijze van eisers niet tot een andere uitkomst heeft geleid dan het ingetrokken besluit van 7 augustus 2020, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geconcludeerd dat de uitkomst al bij voorbaat vast stond.

5.10 Het bestreden besluit van 28 oktober 2021 kan in stand blijven. Het beroep is ongegrond voor zover het is gericht tegen dat besluit. Griffierecht 6. Het door eisers betaalde griffierecht wordt geacht ook te zijn voldaan voor het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2021. Omdat het beroep tegen dat besluit ongegrond is, bestaat er geen aanleiding om te bepalen dat verweerder het griffierecht aan eisers moet vergoeden. Proceskosten 7. Omdat verweerder met het nieuwe besluit op bezwaar van 28 oktober 2021 het bestreden besluit van 11 januari 2021 heeft herroepen, is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers hebben moeten maken voor dit beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 11 januari 2021 niet-ontvankelijk; verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 28 oktober 2021 ongegrond; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier, op De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum. De griffier is verhinderd rechter de uitspraak te ondertekenen Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.