ECLI:NL:RBOVE:2021:4116

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: AWB 20/1876 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen [naam BV] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres, gemachtigde: [naam 1] en het college van burgemeester en wethouders van Staphorst, verweerder, gemachtigden: mr. F.S. Helder en mr. M.W. van Nijendaal.

Bij besluit van 20 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van eiseres een aantal documenten openbaar gemaakt en één document gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij besluit van 10 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Zij werd vergezeld door mr. [naam 2] werkzaam bij eiseres als jurist. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Gerritsen, bijgestaan door verweerders gemachtigden.

Relevante feiten en omstandigheden 1. Eiseres is een mediabedrijf dat onder meer het dagblad De Stentor uitgeeft. De Stentor doet onderzoek naar het handelen van het college van burgemeester en wethouders en de afzonderlijke collegeleden en de gang van zaken in de periode van de collegevorming en de daaropvolgende collegeperiode. De Stentor wil een reconstructie maken en wil volledig inzicht krijgen in het handelen van de (in)formateurs, de fractievoorzitters van de coalitiepartijen en de overige politieke partijen, de beoogde wethouders en de burgemeester in de periode van 20 maart 2018 tot en met 20 november 2019 (de onderzoeksperiode). In dit kader hebben twee journalisten van De Stentor verweerder op 20 november 2019 op grond van de Wob verzocht om toezending van (onder meer) alle documenten over: a. a) de coalitie- en college-onderhandelingen en het komen tot een college-akkoord; b) de afspraken over de werkwijze en het gedrag van de wethouder(s) en de burgemeester; c) het onderzoek van de externe consulent naar het niet functioneren van het college en andere stukken die handelen over de samenwerking tussen de diverse betrokkenen. Het gaat daarbij steeds om de onderzoeksperiode. Bij het primaire besluit heeft verweerder besloten een aantal gevraagde documenten openbaar te maken en één document, te weten de agenda van het constituerend beraad, gedeeltelijk openbaar te maken. Daarnaast heeft verweerder besloten een deel van de gevraagde documenten niet openbaar te maken. Dit betreft een deel van de documenten die zijn genoemd onder a), b) en c), te weten: 1) de documenten over de (in)formatiefase en het onderhandelingsproces tussen de coalitiepartijen; 2) twee e-mails van de externe trainer/coach (hierna: de coach) aan de burgemeester; 3) een e-mail van de burgemeester aan de fractievoorzitters van de coalitiepartijen; 4) het eindverslag van de coach. Verder heeft verweerder meegedeeld dat hij niet beschikt over een deel van de gevraagde documenten en dat een ander deel van de gevraagde documenten al openbaar is. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen, voor zover daarbij is besloten de agenda van het constituerend beraad slechts gedeeltelijk openbaar te maken, en hij heeft dit document alsnog volledig openbaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Hij heeft de weigering om de hiervoor onder 1), 2), 3) en 4) genoemde documenten openbaar te maken in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering. Standpunt van eiseres 3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd de documenten over de (in)formatiefase en het onderhandelingsproces tussen de coalitiepartijen, de e-mails van de coach, de e-mail van de burgemeester en het eindverslag van de coach openbaar te maken. Zij is van mening dat de documenten over de (in)formatiefase en het onderhandelingsproces tussen de coalitiepartijen wel bij verweerder berusten. Deze documenten stonden op de computers van de ondersteuners van de (in)formateur. Deze ondersteuners zijn gemeenteambtenaren en alles wat zij maken, valt volgens eiseres onder de Wob. Eiseres leidt dit af uit een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 december 2020 (ECLI:NL:RBMNE:2020:5227). Verder voert eiseres aan dat het belang van openbaarheid van de gevraagde stukken zwaarder moet wegen dan het belang van de bij deze aangelegenheid betrokken individuele personen en gemeenteraadspartijen en het algemeen belang om in vertrouwelijkheid te kunnen onderhandelen over een nieuw te vormen coalitie. Volgens eiseres is de openbaarheid van deze stukken van groot belang voor de (journalistieke) controle op de lokale democratie. Eiseres is van mening dat de e-mails van de coach en de burgemeester en het eindverslag van de coach geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ook heeft verweerder volgens eiseres onvoldoende onderbouwd waarom het openbaar maken van de genoemde documenten zal leiden tot onevenredige benadeling van de betrokken partijen of onbestuurbaarheid van de gemeente Staphorst. Eiseres betwist dat vaststaat dat dit het geval is. Verder voert eiseres aan dat uit het onderzoeksrapport van het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING) blijkt dat het eindverslag van de coach weliswaar een vertrouwelijk karakter heeft, maar dat daarop in formele zin geen geheimhouding rust.

4. De rechtbank overweegt het volgende. 4.1 De rechtbank stelt vast dat het beroep is ingesteld namens [naam BV] BV en merkt daarom [naam BV] BV aan als eiseres. Zij overweegt daartoe het volgende. Het Wob-verzoek, het bezwaarschrift en het beroepschrift zijn ingediend door [naam 3] en [naam 1] . Zij werkten destijds beiden als journalist voor De Stentor. Het Wob-verzoek en het bezwaarschrift zijn geschreven op briefpapier van De Stentor. Onder het Wob-verzoek en het bezwaarschrift staat bij de namen en handtekeningen van de indieners “De Stentor” en op het briefpapier staat dat De Stentor onderdeel is van [naam BV] BV. Het beroepschrift is digitaal ingediend door [naam 3] , mede namens [naam 1] . In het beroepschrift is niet aangegeven dat dit is ingediend namens De Stentor of [naam BV] BV. [naam 3] en [naam 1] hebben in de beroepsprocedure volmachten overgelegd van een bestuurder van [naam BV] BV, waaruit blijkt dat zij bevoegd zijn om namens [naam BV] BV alle (rechts)handelingen te verrichten welke zij nodig achten inzake dit beroep. Heppenhuis is tijdens het onderzoek ter zitting vergezeld door een jurist van [naam BV] BV. [naam 3] is niet verschenen, omdat zij niet langer voor De Stentor werkt. Uit deze omstandigheden leidt de rechtbank af dat [naam 3] en [naam 1] het Wob-verzoek, het bezwaarschrift en het beroepschrift niet voor zichzelf maar namens [naam BV] BV hebben ingediend. 4.2 De rechtbank stelt verder vast dat het geschil alleen nog gaat over de weigering van verweerder om documenten over de (in)formatiefase en het onderhandelingsproces tussen de coalitiepartijen, de e-mails van de coach, de e-mail van de burgemeester en het eindverslag van de coach openbaar te maken. 4.3 De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van de e-mails van de coach en de burgemeester en het eindverslag van de coach. Verweerder heeft in eerste instantie per abuis het eindverslag van de coach niet aan de rechtbank overgelegd. Deze vergissing is kort voor de zitting rechtgezet. De rechtbank heeft geen kennis kunnen nemen van de door eiseres gevraagde documenten over de (in)formatiefase en het onderhandelingsproces tussen de coalitiepartijen, omdat verweerder deze documenten niet heeft overgelegd. Documenten over de (in)formatiefase en het onderhandelingsproces 4.4 Verweerder heeft geweigerd de documenten over de (in)formatiefase en het onderhandelingsproces tussen de coalitiepartijen openbaar te maken op de grond dat deze documenten niet onder het bereik van de Wob vallen. Daartoe voert verweerder aan dat het gaat om documenten die berusten bij en bestemd zijn voor de (in)formateur. De (in)formateur en zijn ondersteuners maken geen onderdeel uit van de gemeente Staphorst en zijn niet ondergeschikt aan verweerder. De ondersteuners waren weliswaar in dienst bij de gemeente, maar zij waren in de periode dat zij de (in)formateur ondersteunden vrijgesteld van hun werkzaamheden voor de gemeente. Daarom kunnen de (in)formateur en diens ondersteuners voor zover het de werkzaamheden in het kader van de (in)formatie betreft niet worden gerekend tot de organisatie waarvoor verweerder verantwoordelijk is. De ondersteuners hadden de documenten niet onder zich in hun hoedanigheid van medewerker van de gemeente. De documenten stonden op de persoonlijke schijven van hun computers. De (in)formateur heeft deze documenten (ook na afloop van de formatie) niet overhandigd aan verweerder en deze documenten zijn niet opgeslagen op de systemen van de gemeente. Verweerder heeft dan ook nooit zeggenschap gehad over deze documenten en heeft ze ook nooit kunnen inzien. Hieruit volgt volgens verweerder dat de documenten niet bij hem berusten, waardoor hij ze ook niet openbaar kan maken. Daarom is volgens verweerder geen sprake van een weigering om deze stukken openbaar te maken op inhoudelijke gronden en is er dus ook geen plaats voor een belangenafweging. 4.5 Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. 4.6 De rechtbank stelt vast dat de (in)formateur geen onderdeel uitmaakt van de gemeente Staphorst en ook niet ondergeschikt is aan verweerder. Daarom kan de (in)formateur niet worden gerekend tot een in artikel 3, eerste lid, van de Wob bedoelde instelling, dienst of bedrijf waarvoor verweerder verantwoordelijk is. Verweerder is dan ook niet verantwoordelijk voor de afdoening van verzoeken om openbaarmaking van documenten die (mogelijk) bij de (in)formateur berusten. Naar het oordeel van de rechtbank geldt hetzelfde voor de ondersteuners van de (in)formateur en de documenten die (mogelijk) bij hen berusten. Dat deze ondersteuners ten tijde van de (in)formatie in dienst waren bij de gemeente, maakt dit niet anders. Zij hadden de documenten over de (in)formatie en de collegevorming niet onder zich in hun hoedanigheid van gemeenteambtenaar, maar in hun hoedanigheid van ondersteuner van de (in)formateur. De documenten over de (in)formatie en de collegevorming die op de persoonlijke schijven van de computers van de ondersteuners staan, zijn niet bestemd voor verweerder en ook niet toegankelijk voor verweerder en berusten daarom niet bij verweerder in de zin van de Wob. Niet is gesteld of gebleken dat de (in)formateur de desbetreffende documenten op enig moment heeft overhandigd aan verweerder, zodat deze documenten ook niet op die manier onder het toepassingsbereik van de Wob zijn gebracht. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 6 mei 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AO8867) en de memorie van toelichting bij de Wob (Tweede Kamer 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 15). 4.7 De uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 december 2020, waar eiseres naar heeft verwezen, leidt niet tot een ander oordeel. In dat geval heeft het bestuursorgaan niet het verweer gevoerd dat de gevraagde documenten niet onder hem, maar onder (de ondersteuners van) de (in)formateur berustten. De rechtbank Midden-Nederland heeft daar dan ook geen oordeel over gegeven. 4.8 De rechtbank overweegt verder dat de Wob alleen ziet op openbaarmaking van documenten die bij een bestuursorgaan berusten. Een (in)formateur is geen bestuursorgaan. Daarom was verweerder ook niet gehouden om eiseres op grond van artikel 4 van de Wob naar de (in)formateur te verwijzen. Daarnaast geldt dat verweerder op grond van de Wob niet verplicht is om te proberen alsnog de beschikking te krijgen over documenten waarvan de openbaarmaking is gevraagd, maar die niet bij hem berusten. 4.9 Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de documenten over de (in)formatie en de collegevorming niet bij verweerder berusten en daarom niet onder het bereik van de Wob vallen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij deze documenten niet openbaar kan maken. Hieruit volgt dat de beroepsgrond die is gericht tegen de weigering om deze documenten openbaar te maken niet slaagt. E-mails en eindverslag van de coach 4.10 Verweerder heeft geweigerd de e-mails van de coach aan de burgemeester en het eindverslag van de coach openbaar te maken (onder meer) op de grond dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij is geweigerd de tweede, vierde, zevende en achtste alinea van de e-mail van de burgemeester openbaar te maken; bepaalt dat verweerder de tweede, vierde, zevende en achtste alinea van de e-mail van de burgemeester openbaar maakt en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseres te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. A. de Boer, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier, op De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum. griffier de voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Daartoe voert verweerder aan dat het vertrouwelijke e-mails zijn over een gevoelig onderwerp. Volgens verweerder bevatten de e-mails passages die de persoonlijke levenssfeer raken. De openbaarmaking van het eindverslag is volgens verweerder onevenredig benadelend voor de betrokken personen, mede gelet op de aard van de gevoerde gesprekken en de afgesproken vertrouwelijkheid. Het doel van de gesprekken was volgens verweerder dat de betrokkenen in vertrouwelijkheid van gedachten konden wisselen om de samenwerking binnen het college te verbeteren en afspraken hierover te maken. 4.11 Op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. 4.12 Het is vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1158) dat in beginsel per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea, moet worden beoordeeld of het belang van openbaarmaking opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling. 4.13 De rechtbank stelt vast dat de e-mails en het eindverslag van de coach een weergave bevatten van (de gang van zaken rondom) de gesprekken die zijn gevoerd met de coach tijdens een coachingstraject gericht op het verbeteren van de samenwerking binnen het college van burgemeester en wethouders. Daarnaast bevatten deze documenten conclusies en adviezen op basis van deze gesprekken. Verweerder heeft toegelicht dat is afgesproken dat deze gesprekken vertrouwelijk zouden zijn en dat daarvan geen verslagen gemaakt zouden worden. Later is op verzoek van één of meer fractievoorzitters toch een eindverslag van het coachingstraject gemaakt. Dit verslag is vertrouwelijk aan de fractievoorzitters en de betrokkenen toegestuurd. 4.14 De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van de e-mails en het eindverslag van de coach zal leiden tot onevenredige benadeling van degenen die bij dit traject betrokken waren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat belang in dit geval zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarheid. Dit geldt voor alle zelfstandige onderdelen van deze documenten. De rechtbank stelt voorop dat ook bestuurders, zoals burgemeesters en wethouders, bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Daarbij gaat het niet om gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar om gevallen waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de ABRvS van 27 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2143). Naar het oordeel van de rechtbank doet zich hier zo’n geval voor. Daartoe overweegt de rechtbank dat de essentie van een vertrouwelijk coachingstraject is dat een openhartige gedachtewisseling plaatsvindt, waarbij ook gevoelige onderwerpen kunnen worden besproken. Het is aannemelijk dat die gedachtewisseling wordt belemmerd en het coachingstraject veel van zijn betekenis verliest, als de deelnemers er op voorhand rekening mee moeten houden dat hetgeen tijdens dat traject wordt besproken in de openbaarheid zal komen. Dit zou ten koste gaan van het goed functioneren van het college van burgemeester en wethouders. De omstandigheid dat het BING heeft geconcludeerd dat de geheimhouding van het eindverslag geen formele status heeft, doet er niet aan af dat de bedoeling van het coachingstraject was om in vertrouwelijkheid van gedachten te wisselen. 4.15 Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren de e-mails en het eindverslag van de coach openbaar te maken. Hieruit volgt dat de beroepsgrond die is gericht tegen de weigering om deze documenten openbaar te maken niet slaagt. E-mail van de burgemeester 4.16 Verweerder heeft geweigerd de e-mail van de burgemeester aan de fractievoorzitters openbaar te maken (onder meer) op de grond dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling. Ook ten aanzien van deze e-mail heeft verweerder aangevoerd dat het gaat om een vertrouwelijke e-mail over een gevoelig onderwerp, die passages bevat die de persoonlijke levenssfeer raken. Verder heeft verweerder aangevoerd dat openbaarmaking van deze e-mail in de toekomst het functioneren van de burgemeester en het openbaar bestuur kan belemmeren. 4.17 De rechtbank stelt vast dat ook de e-mail van de burgemeester aan de fractievoorzitters voor een deel betrekking heeft op (de gang van zaken rondom) de gesprekken die zijn gevoerd met de coach tijdens het coachingstraject en conclusies op basis van deze gesprekken. Dit geldt naar het oordeel van de rechtbank voor de eerste, derde, vijfde en zesde alinea van deze e-mail. 4.18 De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van de eerste, derde, vijfde en zesde alinea van de e-mail zal leiden tot onevenredige benadeling van degenen die bij het coachingstraject betrokken waren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat belang in dit geval zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarheid. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar hetgeen zij hiervoor onder 4.14 heeft overwogen. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren de eerste, derde, vijfde en zesde alinea van de e-mail van de burgemeester openbaar te maken. 4.19 De rechtbank is van oordeel dat het overige deel van de e-mail van de burgemeester (de tweede, vierde, zevende en achtste alinea) enkel een beschrijving bevat van de feitelijke gang van zaken rond de collegevorming. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van de tweede, vierde, zevende en achtste alinea van de e-mail van de burgemeester zal leiden tot onevenredige benadeling van degenen die betrokken waren bij het coachingstraject. Ook heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de openbaarmaking van dit deel van de e-mail ten koste zal gaan van het goed functioneren van het college van burgemeester en wethouders. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de weigering van de openbaarmaking van deze alinea’s niet heeft kunnen baseren op de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. 4.20 Verweerder heeft de weigering om de e-mail van de burgemeester openbaar te maken mede gebaseerd op de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob. Volgens verweerder is de e-mail bedoeld voor intern beraad en bevat deze persoonlijke beleidsopvattingen van de coach en de burgemeester. Voor zover de e-mail daarnaast ook feitelijkheden bevat, zijn deze volgens verweerder dermate verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat zij daarvan niet gescheiden kunnen worden. De rechtbank is van oordeel dat in de tweede, vierde, zevende en achtste alinea van deze e-mail geen persoonlijke beleidsopvattingen staan. Daarom kon verweerder de openbaarmaking van deze delen van de e-mail ook niet baseren op de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob. 4.21 Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep slaagt voor zover het is gericht tegen de weigering om de tweede, vierde, zevende en achtste alinea van de e-mail van de burgemeester openbaar te maken. Afsluitende overwegingen 5. Het beroep is gegrond.