ECLI:NL:RBOVE:2021:4042

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 20/2481 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiser] en [eiseres] uit [woonplaats] , eisers (gemachtigde: mr. H. Nijman), en het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder. Als derde-partij neemt aan het geding deel: Stichting [naam stichting] , te Borne (gemachtigde: mr. M.J. Tunnissen).

In het besluit van 11 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers - om handhavend op te treden tegen het door stichting [naam stichting] (hierna: de stichting) gebruiken van het perceel [adres] te Hengelo (hierna: het perceel) voor sociaal-medische doeleinden - afgewezen. In het besluit van 24 april 2020 heeft verweerder het verzoek van eisers - om handhavend op te treden tegen het door de stichting gebruiken van het perceel voor onderwijsdoeleinden - eveneens afgewezen. Eisers hebben zowel tegen het primaire besluit als tegen het besluit van 24 april 2020 bezwaar gemaakt. In het besluit van 29 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder deze bezwaren ongegrond verklaard en beide besluiten gehandhaafd. Eisers hebben tegen het bestreden besluit, enkel voor zover hierbij het primaire besluit is gehandhaafd, beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De stichting heeft een reactie ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.S. van Dijk en M.J. Leferink. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] bijgestaan door haar gemachtigde. Overwegingen

1. De stichting exploiteert onder de naam [naam 2] op het perceel een kinderdagcentrum voor kinderen in de leeftijd van 0-18 jaar met een (meervoudige) beperking en een ontwikkelingsachterstand. Ten tijde van de besluitvorming werd dagbesteding verleend aan ongeveer 55-60 kinderen. Het totaal aantal opvanguren voor deze groep kinderen bedraagt ongeveer 1900 uren per week. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is het gebruik door [naam 2] als volgt omschreven, waarbij is aangegeven dat deze omschrijving tussen partijen in hoofdlijnen niet ter discussie staat. “ [naam 2] ondersteunt en begeleidt kinderen met een (meervoudige) verstandelijke beperking en ontwikkelingsachterstand. Kinderen kunnen zich ontwikkelen in een vertrouwde, beschermde omgeving. Zij krijgen individuele begeleiding of behandeling (zoals het stimuleren van vaardigheden en gedrag, hoe om te gaan met angst en spanning) en kunnen meedoen met allerlei activiteiten. De activiteiten zijn gericht op cognitieve, sociaal-emotionele, communicatieve en motorische ontwikkeling. De kinderen hebben een indicatie vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz) of de Jeugdwet (JW). Kinderen met een indicatie vanuit de Wlz kunnen naast een (ernstige) verstandelijke beperking, een (ernstige) lichamelijke beperking hebben, een zintuigelijke beperking hebben of moeilijk verstaanbaar gedrag vertonen. Kinderen met een indicatie vanuit de JW zijn, afhankelijk van de leeftijd, al of niet leerplichtig. Na het bereiken van de leerplichtige leeftijd stromen deze kinderen vanuit [naam 2] veelal door naar een vorm van onderwijs.” Ter zitting hebben eisers desgevraagd bevestigd dat zij deze omschrijving onderschrijven, met de kanttekening dat ‘het ontwikkelen van vaardigheden’ wel een zeer ruim begrip is. 2. De woning van eisers ligt naast het perceel. Juridisch kader 3. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5.4 en 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 4. Aan het perceel is in het bestemmingsplan “Hengelo Noord” (hierna: bestemmingsplan 2007) de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” toegekend. Dit bestemmingsplan is op 20 maart 2007 vastgesteld en op 2 juli 2007 onherroepelijk geworden. Artikel 6.1, onder a, van de planregels bepaalt dat de op de plankaart voor maatschappelijke doeleinden aangewezen gronden bestemd zijn voor: Gebouwen ten behoeve van: - Onderwijsdoeleinden, echter uitsluitend op de gronden nader aangeduid met “od”; - Sociaal-medische doeleinden, niet zijnde geluidgevoelig; - Sociaal-culturele doeleinden; - Sociaal-maatschappelijke doeleinden; - Een buurt- en/of speeltuinvereniging; - ( semi-)overheidsinstellingen; - Levensbeschouwelijke doeleinden. Artikel 6.5.1 van de planregels bepaalt dat het verboden is de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming. Onder ‘maatschappelijke voorzieningen’ wordt verstaan: educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen (artikel 1, onder 39, van de planregels). Onder ‘geluidgevoelige functies’ wordt verstaan: functies als bedoeld in het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen (artikel 1, onder 31, van de planregels). Artikel 4, tweede lid, van het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen (hierna: Besluit grenswaarden) verwijst naar de volgende geluidgevoelige functies: a t/m c. (…); d. algemene, categorale en academische ziekenhuizen, alsmede verpleeghuizen; e. andere gezondheidszorggebouwen dan bedoeld onder d. Onder ‘gezondheidszorggebouw’ wordt verstaan: hetgeen onder gezondheidszorgfunctie wordt verstaan in het Bouwbesluit 2003 (artikel 1 van het Besluit grenswaarden). Artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2003 bepaalt dat onder ‘gezondheidszorgfunctie’ wordt verstaan: gebruiksfunctie voor medisch onderzoek, verpleging, verzorging of behandeling. 5. Op 7 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Hengelo het bestemmingsplan “Hengelo Noord, Slangenbeek” (hierna: bestemmingsplan 2020) vastgesteld. Het perceel heeft hierin de enkelbestemming “Maatschappelijk” en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van maatschappelijk - kinderdagcentrum’. Eisers hebben tegen dit vaststellingsbesluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Er is geen verzoek om een voorlopige voorziening bij de Afdeling ingediend. Bestemmingsplan 2020 is op 9 december 2020 in werking getreden. Artikel 8.1, onder b, van de planregels bepaalt dat de voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - kinderdagcentrum', uitsluitend bestemd zijn voor een kinderdagcentrum. Onder ‘kinderdagcentrum’ wordt verstaan: een centrum/instelling waar kinderen tussen de 0 en 18 jaar met een verstandelijke of meervoudige beperking ondersteuning/begeleiding ontvangen (artikel 1.65 van de planregels). Besluitvorming 6. Bij brief van 24 oktober 2019 hebben eisers verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het door de stichting gebruiken van het perceel voor sociaal-medische doeleinden. Volgens eisers is [naam 2] geen (regulier) kinderdagverblijf maar is er sprake van een zorginstelling, waarbij de medische component overheerst. Omdat er sprake is van een geluidgevoelige functie, is een gebruik voor sociaal-medische doeleinden op grond van artikel 6.1, onder a, 2e gedachtestreepje, in samenhang met artikel 6.5.1 van bestemmingsplan 2007 niet toegestaan. 7. In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de stichting het perceel gebruikt voor de exploitatie van een kinderdagcentrum (en dus inderdaad niet als een regulier kinderdagverblijf) en dat dit gebruik kan worden geschaard onder sociaal-maatschappelijke doeleinden, wat is toegestaan op grond van artikel 6.1, onder a, 4e gedachtestreepje, van bestemmingsplan 2007. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder zich, samengevat weergegeven, op de navolgende standpunten gesteld. 7.1. De planregels voorzien niet in een definitie van de begrippen ‘sociaal-maatschappelijke doeleinden’ en ‘sociaal-medische doeleinden’. Omdat de betekenis van deze begrippen ook niet is te achterhalen via het onderlinge verband van de betrokken planregels of uit de toelichting bij het bestemmingsplan, moet met toepassing van “Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal” (hierna: Van Dale) aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Verweerder heeft hierbij verwezen naar vaste rechtspraak van de Afdeling. 7.2. De samengestelde begrippen ‘sociaal-medisch’ en ‘sociaal-maatschappelijk’ zijn in de Van Dale niet gedefinieerd. De afzonderlijke begrippen ‘sociaal’, ‘maatschappelijk’ en ‘medisch’ zijn wel gedefinieerd in de Van Dale. Het gebruik, bestaande uit een vorm van opvang, waarbij de nadruk ligt op begeleiding gericht op de ontwikkeling van vaardigheden bij de kinderen en/of voorbereiding op onderwijs, kan volgens verweerder worden geschaard onder de term ‘maatschappelijk’, zoals gedefinieerd in de Van Dale.

Procesbelang 8. De stichting stelt dat eisers geen procesbelang (meer) hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep door de rechtbank. Eisers kunnen immers met deze procedure niet bereiken wat hen voor ogen staat, te weten dat verweerder handhavend optreedt tegen het gebruik van het perceel door de stichting wegens (gestelde) strijd met bestemmingsplan 2007. Ter onderbouwing hiervan heeft de stichting aangevoerd dat, zo dit gebruik al in strijd was met bestemmingsplan 2007, dit gebruik niet in strijd is met bestemmingsplan 2020 dat ondertussen in werking is getreden. 9. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 9.1. Procesbelang houdt in dat iemand een belang bij de uitkomst van de procedure nastreeft met het bezwaar of (hoger) beroep. Het doel dat de belanghebbende met het instellen van het rechtsmiddel wil bereiken, moet hij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor de indiener feitelijk van betekenis zijn. Belang bij het rechtsmiddel kan onder meer worden aangenomen indien wordt gesteld dat ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen en dit tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt. 9.2. In deze zaak hebben eisers ter zitting desgevraagd meegedeeld dat zij overwegen een schadeclaim bij de gemeente Hengelo in te dienen. Indien de rechtbank oordeelt dat het gebruik in strijd is met bestemmingsplan 2007, heeft verweerder ten onrechte al die jaren dat zij klagen over (geluids)overlast afgezien van handhavend optreden, resulterend in een waardedaling van hun woning. Dat daarvan sprake is, blijkt uit meerdere opvolgende Woz-waarderingen, aldus eisers. 9.3. De rechtbank oordeelt dat eisers de schade, bestaande uit de waardedaling van hun woning, aannemelijk hebben gemaakt. Daartoe verwijst de rechtbank naar meerdere uitspraken van deze rechtbank over de Woz-waarde van de woning van eisers. Laatstelijk is deze waarde door de rechtbank bepaald op € 100.000,-. Dat tegen die uitspraak hoger beroep is ingesteld (waardoor het oordeel van de rechtbank nog niet onherroepelijk is) laat onverlet dat de Woz-waarde van de woning van eisers de afgelopen jaren een dalende lijn vertoont. Eisers kunnen daarom in hun beroep worden ontvangen. Het inhoudelijke geschil 10. De bestemming “Maatschappelijke doeleinden” laat zeven verschillende varianten van gebruik toe. 10.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de activiteiten van [naam 2] niet kunnen worden geduid als gebruik ten behoeve van ‘sociaal-culturele doeleinden’, ‘een buurt- en/of speeltuinvereniging’, ‘semi-overheidsinstelling’ of ‘levensbeschouwelijke doeleinden’. De rechtbank onderschrijft dit gedeelde standpunt. Hierdoor resteren op het perceel drie toegestane gebruiksvarianten, te weten ‘onderwijsdoeleinden’, ‘sociaal-medische doeleinden’ en ‘sociaal-maatschappelijke doeleinden’. 10.2. Tussen partijen is niet in geschil dat een kinderdagcentrum een geluidgevoelige functie (in de zin van het toenmalige Bouwbesluit 2003; thans de Wet geluidhinder) is. Dit heeft tot gevolg dat een kinderdagcentrum op het perceel niet is toegestaan indien het gebruik moet worden geduid als ‘sociaal-medische doeleinden’. Tussen partijen is eveneens niet in geschil dat op de plankaart ter plaatse van het perceel de nadere aanduiding “od” niet is opgenomen, zodat gebruik ten behoeve van onderwijsdoeleinden op het perceel eveneens niet is toegestaan. De rechtbank onderschrijft deze gedeelde standpunten. Daarom is het gebruik dat de stichting van het perceel maakt slechts toegestaan indien de activiteiten van [naam 2] kunnen worden geduid als ‘sociaal-maatschappelijke doeleinden’. De beperking ‘niet geluidgevoelig’ is immers niet van toepassing bij gebruik ten behoeve van sociaal-maatschappelijke doeleinden. 11. De termen ‘onderwijsdoeleinden’, ‘sociaal-medische doeleinden’ en ‘sociaal-maatschappelijke doeleinden’ zijn in bestemmingsplan 2007 niet gedefinieerd. Uit de planregels, in onderlinge samenhang beziend, is de reikwijdte van deze termen niet te achterhalen. Ook de toelichting biedt hiervoor geen aanknopingspunten. Volgens vaste rechtspraak moet dan voor de uitleg van deze termen aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan en kan voor de invulling daarvan worden aangesloten bij de Van Dale. Zie bijvoorbeeld de door verweerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2373. 11.1. De term ‘onderwijs’ is in de Van Dale als volgt gedefinieerd: het systematisch, volgens aangenomen beginselen, georganiseerd overbrengen van elementaire en uitgebreide kennis en kunde door daartoe aangestelde, bevoegde leerkrachten, aan afzonderlijke of daarvoor bijeenzijnde personen, m.n. onderricht dat op scholen wordt gegeven. 11.2. De term ‘sociaal-medisch’ is in de Van Dale niet gedefinieerd. De term ‘sociaal-maatschappelijk’ is gedefinieerd als: de samenleving als geheel betreffend. De afzonderlijke termen zijn in de Van Dale als volgt gedefinieerd: ‘sociaal’: betrekking hebbend op de menselijke samenleving, de menselijke maatschappij en de verhoudingen, het gezamenlijk leven, de vormen en toestanden daarin. ‘medisch’: betrekking hebbend op, behorend tot, in verband staande met de geneeskunde. Onder ‘geneeskunde’ wordt verstaan: wetenschap die zich bezighoudt met de aard en de oorzaken van de ziekten en met de middelen om ziekten te genezen. ‘maatschappelijk’: op de maatschappij betrekking hebbend, daartoe behorend, daarin voorkomend, betrekking hebbend op handelingen en maatregelen t.a.v. hen die in moeilijke sociaaleconomische omstandigheden verkeren. 12. Uit de beroepsgronden blijkt dat eisers hun eerdere standpunt - inhoudende dat de activiteiten van [naam 2] moeten worden geduid als gebruik ten behoeve van ‘onderwijsdoeleinden’ - in deze procedure hebben losgelaten maar dat zij een mogelijk toekomstig handhavingsverzoek tegen dit gestelde gebruik niet uitsluiten. Dit betekent dat eisers impliciet voor twee ankers gaan liggen, te weten dat de activiteiten moeten worden geduid als gebruik ten behoeve van ‘sociaal-medische doeleinden’ en dat, als dit betoog niet slaagt, zij (wederom) zullen gaan betogen dat sprake is van gebruik ten behoeve van ‘onderwijsdoeleinden’. Om een einde te maken aan het lang lopende geschil tussen partijen, zal de rechtbank beoordelen of de activiteiten van [naam 2] moeten worden geduid als gebruik ten behoeve van ‘onderwijsdoeleinden’, ‘sociaal-medische doeleinden’ of valt onder de categorie ‘sociaal-maatschappelijke doeleinden’. Daartoe zal de rechtbank het gebruik, zoals dat blijkt uit de stukken, samengevat weergegeven in deze uitspraak onder het kopje ‘Feiten’, en nader toegelicht ter zitting, toetsen aan de definiëring van deze (gebruiks)termen in de Van Dale. 13.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier, op De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum. griffier de rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Uit de stukken, nader toegelicht ter zitting, blijkt dat de activiteiten van [naam 2] zijn gericht op het aanleren van vaardigheden die normaal gesproken in een huiselijke setting door de ouders worden aangeleerd (zoals praten/communiceren, lopen/bewegen, eten met bestek, het zelfstandig naar het toilet gaan) en het aanleren van vaardigheden die kinderen thuis van hun ouders en (eventueel) broertjes en zusjes leren dan wel spelenderwijs leren in interactie met andere kinderen (sociale vaardigheden, motorische vaardigheden). Naar het oordeel van de rechtbank kan het aanleren van dergelijke (basis)vaardigheden, dat normaliter door de ouders wordt gedaan, niet worden geduid als het geven van onderwijs, gericht op het overbrengen van kennis en kunde door een daartoe aangestelde en bevoegde leerkracht. De activiteiten van [naam 2] kunnen dan ook niet worden geduid als gebruik ten behoeve van onderwijsdoeleinden. 14. Uit de definiëring in de Van Dale volgt dat de term ‘medisch’ ziet op medisch handelen door een daartoe (wetenschappelijk) opgeleid persoon, gericht op het genezen van ziektes. Naar het oordeel van de rechtbank impliceert gebruik ten behoeve van medische doeleinden dat dit medisch handelen wordt uitgevoerd in een daartoe ingerichte medische omgeving. Dit, ter onderscheid van incidenteel medisch handelen dat plaatsvindt in een niet-medische omgeving, zoals bijvoorbeeld het thuis bezoeken en behandelen van een patiënt door een huisarts. Immers, dit medische handelen door een daartoe opgeleid persoon, betekent niet dat daarmee het woongebruik van de woning (tijdelijk) wordt omgezet in gebruik ten behoeve van medische doeleinden. Het gebruik is wonen en blijft wonen. Het behandelen van een patiënt door de huisarts in zijn/haar praktijk is daarentegen wel te duiden als gebruik ten behoeve van medische doeleinden. In deze zaak bestaan de gestelde medische handelingen uit het aan enkele kinderen toedienen van medicijnen, het aan enkele kinderen geven van sondevoeding en het bij enkele kinderen vervangen/reinigen van een stoma. Voor het verrichten van deze handelingen is geen medische opleiding vereist. Deze handelingen worden normaliter door de ouders thuis (dus in een niet-medische omgeving) gedaan en de ouders hebben geen medische opleiding nodig om deze handelingen bij hun kinderen te kunnen verrichten. De ouders krijgen hiervoor een training, zo is ter zitting door de stichting betoogd. Dat medewerkers van [naam 2] (enkele) opgevangen kinderen medicijnen toedienen, sondevoeding geven en stoma’s vervangen, maakt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet dat de activiteiten van [naam 2] moeten worden geduid als gebruik ten behoeve van medische doeleinden. Dat in het jaarverslag het project ‘medische zorg’ wordt genoemd, maakt dit niet anders. De stelling van eisers dat [naam 2] de medische eindverantwoordelijkheid draagt voor kinderen met een zorgzwaartepakket 6 of 7, is door de stichting toereikend bestreden. Ter zitting heeft de stichting toegelicht dat zij ook woonvormen exploiteert waarin 24/7 zorg wordt verleend. Als voorbeeld is onder andere verwezen naar [naam 3] in Tubbergen. Deze cliënten wonen in een woonvorm van de stichting en de stichting is eindverantwoordelijke voor de medische zorg aan deze cliënten. [naam 2] vangt geen kinderen op met een dergelijk zorgzwaartepakket. De kinderen die worden opgevangen bij [naam 2] wonen bij hun ouders of elders, niet zijnde een woonvorm van de stichting. De medische eindverantwoordelijkheid ligt bij de huisarts en/of de behandelend specialist en niet bij [naam 2] . Het behandelen van enkele kinderen ter plaatse door een fysiotherapeut kan naar het oordeel van de rechtbank eveneens niet worden geduid als gebruik ten behoeve van (sociaal-) medische doeleinden. Het is gebruikelijk dat fysiotherapeuten niet mobiele cliënten thuis (dus geen medische omgeving) behandelen. De activiteiten van [naam 2] kunnen dan ook niet worden geduid als gebruik ten behoeve van sociaal-medische doeleinden. 15. De activiteiten van [naam 2] zijn gericht op het bieden van de mogelijkheid dat kinderen met een beperking zich, binnen hun beperkte mogelijkheden, maximaal kunnen ontwikkelen. Daarnaast worden de ouders, en daarmee ook de overige gezinsleden, ontlast. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit worden geschaard onder de in de Van Dale opgenomen omschrijving ‘maatregelen t.a.v. hen die in moeilijke sociaaleconomische omstandigheden verkeren’. De activiteiten van [naam 2] kunnen dan ook worden geduid als gebruik ten behoeve van sociaal-maatschappelijke doeleinden. 16. Omdat de activiteiten van [naam 2] kunnen worden geduid als gebruik ten behoeve van sociaal-maatschappelijke doeleinden en dit gebruik in overeenstemming is met artikel 6.1, onder a, 4e gedachtestreepje, van bestemmingsplan 2007, wordt het gebruiksverbod, neergelegd in artikel 6.5.1 van bestemmingsplan 2007 niet overtreden. Verweerder heeft zich terecht niet bevoegd geacht om handhavend op te treden. 17. Het beroep is ongegrond. 18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.