ECLI:NL:RBOBR:2026:5612

De minister heeft aan eiseres terecht een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en terecht aan eiseres de waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummers: SHE 25/1280 (boete) en SHE 25/1281 (waarschuwing) uitspraak van de meervoudige kamer van 10 augustus 2026 in de zaken tussen [eiseres] , statutair gezeteld in [vestigingsplaats], eiseres (gemachtigde: mr. L.V. Claassens), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister (gemachtigde: mr. N. Popa – De Boer). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete van € 73.500,- wegens overtreding van de Wml en de aan eiseres gegeven waarschuwing preventieve stillegging van werk. Eiseres is het niet eens met de opgelegde boete en de waarschuwing die aan haar is gegeven. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde boete en de gegeven waarschuwing. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister op goede gronden de boete heeft opgelegd en de waarschuwing heeft gegeven. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 2. Eiseres is een onderneming die zich bezighoudt met de teelt van boomkwekerijgewassen in de volle grond en is een groothandel in bloemen en planten. Enig aandeelhouder en bestuurder van eiseres is [naam] B.V. De enig aandeelhouder en bestuurder van deze holding is de heer [naam]. 2.1. Op 9 maart 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie het bedrijf bezocht in het kader van een onderzoek in verband met, voor zover hier van belang, de naleving van de Wml. Op 12 juni 2023 is van deze controle een boeterapport opgemaakt, waarin de onderzoeksbevindingen van de inspecteurs zijn vermeld. Het onderzoek zag op de periode van 1 september 2020 tot en met 28 februari 2021 en richtte zich op tien werknemers. In het boeterapport wordt geconcludeerd dat eiseres ten aanzien van deze werknemers niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft voldaan aan het verzoek om stukken over te leggen op grond waarvan kan worden vastgesteld hoeveel uur deze werknemers binnen de controleperiode daadwerkelijk hebben gewerkt en of de werknemers volgens de Wml zijn uitbetaald. 2.2. De minister heeft op 2 augustus 2024 aan eiseres het voornemen uitgebracht om aan haar wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml een bestuurlijke boete op te leggen van € 105.000,. De minister heeft op 2 augustus 2024 aan eiseres ook het voornemen uitgebracht om haar op grond van artikel 18i van de Wml een waarschuwing preventieve stillegging van werk te geven. 2.3. Eiseres heeft op beide voornemens gereageerd met een zienswijze. 2.4. De minister heeft met het besluit van 28 november 2024 (het boetebesluit) aan eiseres een boete opgelegd van € 73.500,. De boete wordt opgelegd omdat eiseres ten aanzien van tien werknemers niet een schriftelijke opgave kon overleggen als bedoeld in artikel 7:626 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken, en/of schriftelijke bescheiden overleggen op grond waarvan het door hem betaalde (bruto-) loon of de door hem betaalde (bruto-) vakantiebijslag en/of het aantal gewerkte uren kon worden vastgesteld. Dit is een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. De minister heeft het boetebedrag van € 105.000, met 30% gematigd vanwege het tijdsverloop tussen het onderzoek en het opmaken van het boeterapport (25%) en het tijdsverloop tussen het uitbrengen van het boeterapport en het voornemen tot boeteoplegging (5%). 2.5. De minister heeft met het afzonderlijke besluit van 28 november 2024 (de waarschuwing) aan eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. Dit betekent dat bij een volgende zelfde of soortgelijke overtreding de minister het bedrijf van eiseres tijdelijk kan stilleggen. De waarschuwing geldt voor vijf jaar. 2.6. Met twee afzonderlijke besluiten van 18 april 2025 (de bestreden besluiten) op de bezwaren van eiseres is de minister bij het boetebesluit en de waarschuwing gebleven. 2.7. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beide bestreden besluiten en de beroepen met nadere stukken aangevuld. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 2.8. De rechtbank heeft de beide beroepen op 28 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] en [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. Beoordeling door de rechtbank De bestuurlijke boete Vooraf 3. Eiseres betwist niet dat zij de genoemde overtredingen heeft begaan, zodat de rechtbank gelet op de aangevoerde beroepsgronden, alleen hoeft te beoordelen of er aanleiding bestond om de opgelegde boete voor deze overtredingen verder te matigen. 4. Het verzoek van eiseres om al hetgeen zij eerder heeft aangevoerd in de zienswijze en in het bezwaarschrift als herhaald en ingelast te beschouwen en in de overwegingen te betrekken – zonder daarbij te vermelden in welk opzicht, in haar visie, de reactie van de minister in het bestreden besluit ontoereikend was – is onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in moet gaan. De rechtbank richt zich op wat eiseres in beroep concreet heeft aangevoerd. Matiging van de boete in verband met adequate maatregelen? 5. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte haar beroep op matiging niet heeft gehonoreerd. Primair betoogt eiseres dat de boete moet worden gematigd omdat zij, direct nadat de overtreding was geconstateerd, adequate maatregelen heeft genomen om herhaling van de overtreding te voorkomen. Eiseres heeft geïnvesteerd in een HR informatie- en registratiesysteem (Nmbrs) waarin zij voor iedere medewerker een arbeids- en rusttijdenadministratie bijhoudt. Gelet daarop moet de opgelegde boete volgens haar daarom verder worden gematigd met nog eens 25%. Eiseres vindt verder dat de minister ten onrechte stelt dat de maatregelen die zij heeft genomen, niet adequaat zijn om toekomstige overtredingen te voorkomen. Daarbij betrekt de minister volgens eiseres in zijn motivering ten onrechte of er maatregelen zijn genomen om alle tijd-voor-tijd-uren voor 1 juli te compenseren of uit te betalen, terwijl de boete is opgelegd voor het niet kunnen overleggen van bescheiden. Subsidiair voert eiseres aan dat zij heeft aangetoond dat alle tijd-voor-tijd-uren voor 1 juli worden opgenomen en/of uitbetaald, zodat ook langs die weg aan de voorwaarde voor matiging van de boete met 25% is voldaan. Eiseres betoogt verder dat zij haar medewerkers een aanzienlijk hoger uurloon betaalt dan waartoe de Wml verplicht, zodat zij voldoet aan de verplichting om haar werknemers het minimumloon te garanderen. 6. De rechtbank overweegt dat de minister bij de toepassing van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete wegens overtreding van de Wml, de hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De minister kan omwille van de rechtseenheid en de rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. Het gedeeltelijk voldoen aan een matigingsgrond kan leiden tot matiging van de boete. Ook inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete passend en geboden is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. 7. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij adequate maatregelen heeft getroffen om in de toekomst nieuwe overtredingen te voorkomen en dat er daarmee geen aanleiding is om de opgelegde boete te matigen. Eiseres voert weliswaar aan dat zij met het ingevoerde HR informatie- en registratiesysteem nu alle arbeids- en rusttijden registreert, inclusief de tijd-voor-tijd-registratie en de vaststelling van het werkrooster. Echter heeft eiseres niet met ondersteunende documenten, zoals protocollen, instructies aan het management of toezichtsystemen, aangetoond dat deze maatregelen de situatie daadwerkelijk verbeteren en herstellen én dat hierop wordt toegezien. Zo blijkt uit een van de door eiseres overgelegde uitdraaien van de tijd-voor-tijd-registratie dat, ondanks het nieuwe registratiesysteem, de betreffende werknemer toch niet tijdig is gecompenseerd voor alle opgebouwde tijd-voor-tijd-uren. De stelling van eiseres dat het daarbij om een incidenteel geval gaat en dat met deze werknemer afspraken zijn gemaakt over latere compensatie, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de minister terecht stelt, wordt de betreffende werknemer daarmee niet daadwerkelijk gecompenseerd voor een langere arbeidsduur en bovendien zijn daarmee de tijd-voor-tijd uren voor deze werknemer ook niet conform de Wml opgenomen. 8. Eiseres betoogt verder nog dat de minister ten onrechte heeft beoordeeld of de door eiseres genomen maatregelen adequaat zijn om te voldoen aan de tijd-voor-tijd regeling uit artikel 13a van de Wml, terwijl de boete is opgelegd voor overtreding van artikel 18b van de Wml. Volgens eiseres had de minister moeten beoordelen of de genomen maatregelen adequaat zijn om de door de inspecteurs gevraagde bescheiden te overleggen. De rechtbank volgt dit betoog van eiseres niet. Het doel van de Wml is het waarborgen van een sociaal aanvaardbare tegenprestatie voor de in dienstbetrekking vervulde arbeid. Bovendien volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat pas sprake is van adequate maatregelen die aanleiding kunnen zijn voor matiging, als het gaat om maatregelen die toekomstige overtredingen of soortgelijke overtredingen voorkomen. Het is daarmee voor de beoordeling van de adequaatheid van de getroffen maatregelen niet voldoende dat deze maatregelen ervoor zorgen dat in het vervolg de juiste documenten worden aangeleverd als een toezichthouder die vordert. De getroffen maatregelen dienen, om adequaat te zijn, er ook toe leiden dat de Wml voortaan daadwerkelijk wordt nageleefd en dat dit ook uit de over te leggen documenten blijkt. Er kan niet worden vastgesteld dat eiseres dergelijke verbetermaatregelen heeft genomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht gesteld dat nog altijd niet kan worden vastgesteld hoeveel uur de werknemers van eiseres daadwerkelijk hebben gewerkt, of zij volgens de Wml worden uitbetaald en of de tijd-voor-tijd-uren volgens de Wml worden gecompenseerd. Hierdoor kan niet gecontroleerd worden of de werknemers niet worden onderbetaald en kan de hoogte van de mogelijke onderbetaling niet worden berekend. De enkele stelling van eiseres dat zij een hoger uurloon betaalt dan waartoe zij gehouden is, maakt dat niet anders. 9. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Matiging van de boete in verband met het evenredigheidsbeginsel? 10. Eiseres voert verder aan dat de minister het evenredigheidsbeginsel waarop eiseres zich zowel in de zienswijze als in het bezwaarschrift heeft beroepen, ten onrechte niet heeft betrokken bij het bestreden besluit. Volgens eiseres had de minister rekening moeten houden met de hoogte van de opgelegde boete, met de omstandigheid dat aan een andere vennootschap van eiseres een boete voor dezelfde overtreding is opgelegd en met de cumulatie van de boetes. Eiseres wijst erop dat het naar de letter van de wet gaat om meerdere overtredingen van de Wml, maar dat het in wezen slechts gaat om één gedraging, namelijk het niet voldoen van de urenadministratie aan de gestelde eisen. Omdat een boete per medewerker wordt opgelegd, leidt die ene gedraging vanwege het aantal medewerkers tot een zeer hoog boetebedrag. 11. De rechtbank stelt voorop dat de minister de hoogte van de boete heeft berekend met inachtneming van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wml 2018. Dit beleid is door de Afdeling niet onredelijk bevonden. De rechtbank is met de minister van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om de hoogte van de boete desondanks onevenredig te vinden. De rechtbank wijst in de eerste plaats op de uitgebreide uiteenzetting die de minister in het verweerschrift over deze beroepsgrond heeft gegeven. De rechtbank sluit daarbij aan en voegt daaraan het volgende toe. Eiseres schiet ernstig tekort in de naleving van de Wml. Dit doet zij (in ieder geval) ten aanzien van iedere medewerker die gebruik maakt van een tijd-voor-tijd regeling. Daarmee bestaat geen aanleiding om de boete onevenredig te vinden omdat het volgens eiseres slechts zou gaan om één gedraging. Dat de andere vennootschap een boete voor diezelfde overtreding krijgt opgelegd is niet van belang. Het zijn immers verschillende juridische entiteiten die beboet worden en in dit geval hebben beide vennootschappen zich ieder voor zich schuldig gemaakt aan de beboetbare overtreding. Dat beide vennootschappen vergelijkbare overtredingen hebben begaan, vormt ook geen aanleiding om de boete onevenredig te vinden. Dat eiseres ook de Atw heeft overtreden, vormt tenslotte evenmin aanleiding om de boete voor overtreding van de Wml te matigen. Dat de onderneming de boete niet kan dragen is verder gesteld noch gebleken. 12. De beroepsgrond slaagt niet. De waarschuwing 13. Eiseres voert aan dat de waarschuwing preventieve stillegging moet worden ingetrokken. Volgens eiseres schiet het opleggen van een waarschuwing het doel voorbij omdat zij ruimschoots voordat zij de kennisgeving van de waarschuwing had ontvangen, maatregelen heeft getroffen om voor de toekomst overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml te voorkomen. Ook heeft eiseres lering getrokken uit het verleden. Gelet hierop heeft de minister volgens eiseres onvoldoende belang bij het opleggen van de waarschuwing. Verder voert eiseres aan dat de boete al is gematigd met 30% en naar haar mening nog verder dient te worden gematigd. Dit had aanleiding moeten zijn voor het niet geven van een waarschuwing, dan wel om die in te trekken. Ook betoogt eiseres dat op grond van de evenredigheid aanleiding bestaat om het waarschuwingsbesluit in te trekken. Een stillegging van het bedrijf zal volgens haar grote maatschappelijke en financiële gevolgen hebben. 14. De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat artikel 18b, tweede lid, van de Wml tienmaal door eiseres is overtreden. Op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (het Besluit) is een ernstige overtreding reden om een waarschuwing preventieve stillegging van werk te geven. Overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml valt onder de in artikel 3, derde lid, van het Besluit gegeven definitie van een ernstige overtreding. De minister was daarom op grond van artikel 18i, tweede lid, van de Wml bevoegd tot het geven van de waarschuwing. Deze waarschuwing houdt in dat bij een herhaling van een overtreding als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml of een soortgelijke overtreding, aan eiseres een bevel kan worden opgelegd om werkzaamheden te staken of niet aan te vangen. 15. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval niet gebleken dat de minister in redelijkheid geen waarschuwing heeft kunnen geven.