ECLI:NL:RBOBR:2025:3633

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummer: SHE 24/2216 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2025 in de zaak tussen [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: [naam] ), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college (gemachtigden: mr. E.C.F.S. Frenken en mr. A. Speekenbrink). Als derde partijen nemen aan de zaak deel: [naam] BV uit [vestigingsplaats] (hierna gezamenlijk: de derde partij) (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering om handhavend op te treden tegen de derde partij wegens handelen in strijd met artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming aan de [adres] in [vestigingsplaats] . 1.1. Het college heeft de aanvraag van eiseres om handhaving met het besluit van 30 november 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 mei 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook de derde partij heeft schriftelijk op het beroep gereageerd.1.3. De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college, de gemachtigde van de derde partij en [naam] en zijn adviseur, [naam] .

2. De rechtbank beoordeelt de weigering om tot handhaving over te gaan aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Het college gaat er ten onrechte van uit dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 10 augustus 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.3.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. De derde partij exploiteert veehouderijen op verschillende locaties in [vestigingsplaats] , waaronder op de [adres] (de locatie [naam] ) en de [adres] (de locatie [naam] ). De locaties liggen in de nabijheid van verschillende Natura 2000-gebieden, waaronder [naam] , [naam] , [naam] en [naam] . Op de locatie [naam] is een varkenshouderij in werking met een mestverwaardingsinstallatie en vier varkensstallen waarvan er twee (de stallen 1 en 4) zijn voorzien van een luchtwassysteem. Op de locatie [naam] zijn twee varkensstallen met een luchtwassysteem in werking. Op 20 augustus 2014 heeft het college aan de derde partij een natuurvergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van de vleesvarkenshouderij op de locatie [naam] . Vergund is het houden van 2.928 stuks vleesvarkens in de stallen 1 en 4, waarbij stal 4 wordt voorzien van een biologische combiluchtwasser, resulterend in een ammoniakemissie van in totaal 3.753,6 kg per jaar. Op 7 oktober 2014 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland een natuurvergunning verleend op grond van de Nbw 1998 voor het wijzigen van de varkenshouderij op de locatie [naam] . Vergund is het houden van 8.304 vleesvarkens en 2.880 stuks gespeende biggen. Vergund is ook het realiseren van een installatie voor de vergisting van drijfmest met een capaciteit van 100.000 ton drijfmest, waarvan maximaal 65.000 ton afkomstig is van binnen de inrichting. Op 15 december 2014 heeft het college aan de derde partij een natuurvergunning verleend op grond van de Nbw 1998 voor het uitbreiden/wijzigen van de varkenshouderij op de locatie [naam] . Vergund is het houden van 8.958 stuks vleesvarkens en 1.440 gespeende biggen in vier stallen en het realiseren van een mestverwaardingsinstallatie in stal 5, waarin uitsluitend drijfmest van de eigen locatie wordt vergist. Deze activiteiten veroorzaken een ammoniakemissie van in totaal 6.638,34 kg per jaar. Op 16 juni 2020 heeft het college aan de derde partij een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten milieu (revisie), handelen in strijd met het bestemmingsplan en het uitvoeren van werk of werkzaamheden in de inrichting op de locatie [naam] , voor een opschaling van de capaciteit van de verwerkingscapaciteit bij de bestaande varkenshouderij met biomassavergistings- en verwaardingsinstallatie van 65.000 ton drijfmest per jaar naar 100.000 ton drijfmest en co-producten per jaar. Op 11 januari 2020 heeft de derde partij een nieuwe natuurvergunning aangevraagd voor het uitbreiden/wijzigen van een varkenshouderij met mestverwaardingsinstallatie, op de locaties [naam] en [naam] . In de beoogde situatie worden op de locatie [naam] geen gespeende biggen meer gehouden maar wel 9.420 vleesvarkens. Verder wordt de verwerkingscapaciteit van de mestverwaardingsinstallatie op de locatie [naam] verhoogd tot 100.000 ton drijfmest en co-producten per jaar. Op de locatie [naam] worden nog steeds 2.928 vleesvarkens gehouden en wordt ook stal 1 voorzien van een (chemische) luchtwasser. De activiteiten op de locaties samen resulteren in een ammoniakemissie van in totaal 10.618,50 kg per jaar en een NOx-emissie van 22.254,30 kg per jaar. Volgens de Aerius-berekeningen van 23 juni 2022 bedroeg de totale emissie van beide locaties gezamenlijk 13.316,00 kg NH3 per jaar en 22.311,70 kg NOx per jaar. Met het besluit van 28 juni 2022 heeft het college de aangevraagde vergunning voor de beide locaties gezamenlijk geweigerd (hierna ook: de positieve weigering). Volgens het college is geen natuurvergunning nodig omdat sprake is van intern salderen. Tegen de positieve weigering is geen bezwaar of beroep ingesteld. Dat besluit is onherroepelijk Op 10 augustus 2023 heeft eiseres het college gevraagd handhavend op te treden tegen de activiteiten van de derde partij op de locatie [naam] wegens handelen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Zij wijst er in dit verzoek onder meer op dat bij besluit van 15 december 2014 een emissie van 6.683,34 kg NH3 per jaar passend is beoordeeld, maar dat het bedrijf daarna aanzienlijk is uitgebreid. Er worden nu ook bijproducten en mest van andere bedrijven vergist, de doorzet van mest is verhoogd en er zijn op het bedrijf onvergunde WKK’s aanwezig. Op 3 november 2023 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Brabant-Noord een controle verricht op de locaties [naam] en [naam] . Volgens de op 18 november 2023 uitgevoerde Aerius-berekening bedroeg de hoogste bijdrage op het Natura 2000-gebied [naam] in de feitelijke situatie tijdens de op 3 november 2023 gehouden controle vanuit beide locaties gezamenlijk 2,04 mol/ha/jr. Dit was in de vergunde (referentie)situatie 3,09 mol/ha/jr. Met het besluit van 30 november 2023 heeft het college de aanvraag van eiseres om handhavend op te treden tegen de activiteiten van de derde partij op de locatie [naam] afgewezen. Bestreden besluit 5. Het college heeft in het bestreden besluit vastgehouden aan de afwijzing van het handhavingsverzoek. Het college acht zich niet bevoegd om handhavend op te treden omdat voor de activiteiten op de locatie [naam] geen natuurvergunning nodig is. Uit de op 3 november 2023 gehouden controle blijkt dat het bedrijf in werking is volgens de positieve weigering van 28 juni 2022. Is sprake van een overtreding? 6. In dit kader is van belang dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar jurisprudentie over intern salderen heeft gewijzigd. Dit is uiteengezet in de uitspraak van 18 december 2024 in de zaak Rendac (hierna: de 18 december-uitspraak). De wijziging houdt onder meer in dat voor intern salderen een natuurvergunning is vereist.6.1. Uit de 18 december-uitspraak volgt dat het nieuwe project in zijn geheel beoordeeld moet worden. Het nieuwe project is de activiteit zoals die na de wijziging wordt voorgezet, inclusief de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd. Van belang is of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het nieuwe project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Intern salderen mag niet worden betrokken bij de beantwoording van deze vraag. Als significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een natuurvergunning nodig voor het project. Intern salderen kan wel als mitigerende maatregel aan de orde komen bij de vraag of een natuurvergunning kan worden verleend.6.2. Dit kader voor de beoordeling van de vergunningplicht is direct van toepassing in lopende handhavingsprocedures. De rechtbank moet dus beoordelen of de activiteit die feitelijk plaatsvindt nog kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunning. Als dat niet het geval is, moet op basis van het kader in de 18 december-uitspraak worden beoordeeld of een natuurvergunning nodig is voor het nieuwe project. Als een natuurvergunning nodig is en de activiteit zonder natuurvergunning wordt verricht, is het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft die bevoegdheid niet gedurende een overgangsperiode van vijf jaar als het gaat om gevallen die hierna nog zullen worden beschreven. 7. In deze zaak staat vast dat de activiteiten waarvoor in 2014 natuurvergunningen zijn verleend daarna zijn gewijzigd. De activiteiten die na de wijzigingen plaatsvinden, kunnen niet meer worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunningen. Dit geldt in ieder geval voor de locatie [naam] . Niet kan worden uitgesloten dat de gewijzigde activiteiten op de locatie [naam] significante gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat de derde partij haar activiteiten op de locatie [naam] verricht zonder de benodigde natuurvergunning.

14. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit daarom wegens schending van artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank bepaalt dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak, in het bijzonder ook rechtsoverweging 10.4. 14.1. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 6 mei 2024; draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden; veroordeelt het college tot betaling van € 1.841,- aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2025. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Aanvullingswet natuur Omgevingswet Artikel 2.9 1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing: a. als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is, b. als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is. (…) Wet natuurbescherming Artikel 2.7 (…) 2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. 3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8. (…) Artikel 2.8. 1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. 2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project. 3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. (…) Een WKK is een warmtekrachtkoppeling. ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac). Zie ook de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale). Dit is uitgewerkt in overwegingen 18-22 van de 18 december-uitspraak. Zie r.o. 24.6 van de 18 december-uitspraak. Zie ook de uitspraak van deze rechtbank van 1 december 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:5232. Zie o.a. de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2017. Dat is de aanvraag die ten grondslag ligt aan de positieve weigering. Zie o.a. de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604. Zie de uitspraak van 30 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5982, waarin de Afdeling oordeelde dat twee varkenshouderijen op een afstand van 340 meter hemelsbreed en 400 meter over de weg gezien de afstand niet in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen.

Daarmee handelt de derde partij in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit handelen is onder het huidige recht nog steeds onrechtmatig, omdat het in strijd is met artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet. Er was en is sprake van een overtreding. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden. 8. Het college is er in het bestreden besluit ten onrechte van uitgegaan dat geen sprake is van een overtreding. Dat betekent dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en om die reden moet worden vernietigd. Daarmee is het geschil echter nog niet afgedaan. Het college moet immers een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres nemen. Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat het volgens de 18 december-uitspraak gedurende vijf jaar niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de huidige bedrijfsactiviteiten op de locatie [naam] . Om die reden wil het college vasthouden aan zijn weigering om tot handhaving over te gaan. Partijen hebben over die nieuwe weigeringsgrond gedebatteerd. Met het oog op het streven naar finale geschilbeslechting, zal de rechtbank ook die weigeringsgrond beoordelen. Geldt een overgangsperiode van vijf jaar waarin het college niet mag handhaven? 9. De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraak uit een oogpunt van rechtszekerheid een overgangsregeling getroffen voor initiatiefnemers die op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen veronderstelden dat geen natuurvergunning nodig was voor hun activiteiten. De overgangsregeling houdt in dat het bevoegd gezag gedurende een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) niet handhavend mag optreden als het gaat om activiteiten: die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart en nog steeds plaatsvinden, én waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak mocht worden aangenomen dat hiervoor geen natuurvergunning nodig was omdat sprake was van intern salderen. Als aan een van deze twee voorwaarden niet is voldaan, betekent dit dat er geen overgangsperiode geldt. 10. De rechtbank zal eerst ingaan op de betekenis die de positieve weigering uit 2022 bij de toepassing van deze overgangsregeling heeft. 10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de Afdeling een nuancering heeft aangebracht voor bedrijven die beschikken over een positieve weigering. Die bedrijven krijgen vijf jaar de tijd om te onderzoeken of een vergunningplicht bestaat en zo nodig een vergunning aan te vragen. Aan de voorwaarde dat sprake is van intern salderen is volgens het college voldaan omdat er een onherroepelijke positieve weigering ligt. Het college betwijfelt of de voorwaarde over de periode waarin de activiteiten zijn gestart wel aan de derde partij kan worden tegengeworpen. De derde partij wilde wel een vergunning, maar kon die toen niet krijgen. Voor zover dit een harde voorwaarde is, is het moeilijk voor het college om te controleren of alle wijzigingen voor of na 1 januari 2020 zijn gestart. 10.2. De Afdeling heeft bepaald dat de overgangsregeling ook geldt voor initiatiefnemers die voor of na 1 januari 2020 een aanvraag voor een natuurvergunning voor een activiteit hebben gedaan, waarop het bevoegd gezag na 1 januari 2020 maar voor de datum van deze uitspraak op basis van intern salderen heeft beslist dat een natuurvergunning niet nodig is (positieve weigering). De voorwaarden die in rechtsoverweging 9 zijn genoemd, maken deel uit van de overgangsregeling. Die voorwaarden gelden dus ook bij een positieve weigering. 10.3. De positieve weigering uit 2022 speelt naar het oordeel van de rechtbank geen rol bij de toepassing van deze voorwaarden. De aanvraag van de derde partij om een natuurvergunning is afgewezen omdat er volgens het college geen natuurvergunning nodig is. Deze beslissing van het college heeft geen rechtsgevolgen. Het college heeft immers geen rechten toegekend en geen verplichtingen opgelegd. De beslissing heeft evenmin tot een nieuwe referentiesituatie geleid. Het gaat alleen om een bestuurlijk rechtsoordeel. De positieve weigering is destijds niet beoordeeld door de rechtbank. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank het college niet in het standpunt dat alleen al sprake is van intern salderen omdat er een onherroepelijke positieve weigering aan ten grondslag ligt. De formele rechtskracht van een positieve weigering kan eiseres dus niet worden tegengeworpen. 10.4. Ook het vertrouwen dat door de positieve weigering is gewekt, staat niet in de weg aan een volledige beoordeling van de voorwaarden. De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraak een generieke overgangsregeling in het leven geroepen met het oog op de rechtszekerheid. Daarbij gaat het om bescherming van het vertrouwen dat door de oude rechtspraak over intern salderen is ontstaan. Anders dan het college en de derde partij menen, wordt het vertrouwen dat door de positieve weigering is gewekt niet beschermd door deze generieke overgangsregeling. Als sprake is van een overtreding en de overgangsregeling niet van toepassing is, dient in beginsel handhavend te worden opgetreden. Het vertrouwen dat aan de positieve weigering is ontleend, kan naar het oordeel van de rechtbank wel aan de orde komen bij de vraag of daaraan in het licht van alle relevante omstandigheden en belangen een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. 11. De rechtbank zal nu bespreken of is voldaan aan de voorwaarde dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was voor de gewijzigde activiteiten, omdat sprake was van intern salderen. Van belang is dat alleen sprake kan zijn van intern salderen binnen één project. Als sprake is van twee projecten, kan niet intern worden gesaldeerd. Dan moeten de gevolgen van elk project afzonderlijk worden beoordeeld. 11.1. Uit de in 2020 ingediende aanvraag om een natuurvergunning blijkt dat op de locatie [naam] 9.420 vleesvarkens zullen worden gehouden in plaats van 8.958 in de in 2014 vergunde situatie. Dat leidt tot een NH3-emissie van 9603,3 kg per jaar. Dit is aanzienlijk meer dan vergund was in 2014. Niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Voor het project is gebruik gemaakt van intern salderen met een wijziging op de locatie [naam] . Op de locatie [naam] wordt een luchtwasser in stal 1 gerealiseerd, waardoor de NH3-emissie daalt. De gestelde daling is in beginsel voldoende om de stijging van de NH3-emissie op de locatie [naam] te ondervangen. 11.2. Volgens eiseres is geen sprake van intern salderen omdat de veehouderijen op de locaties [naam] en [naam] niet samen één project vormen. De twee veehouderijen liggen hemelsbreed op ongeveer 500 meter van elkaar met daartussen ook andere veehouderijen. Over de weg is de afstand nog groter. Mest is een vrij verhandelbaar goed dat ook elders kan worden betrokken. Het afnemen van mest geeft onvoldoende samenhang om intern te kunnen salderen. Er is geen sprake van noodzakelijk met elkaar verbonden projectonderdelen. 11.3. Volgens het college en de derde partij is sprake van één project op twee locaties, die zich in elkaars directe nabijheid bevinden. De locaties zijn organisatorisch, functioneel en technisch zodanig met elkaar verbonden dat ze niet los van elkaar kunnen functioneren. Op de locatie [naam] wordt voer gemaakt voor de vleesvarkens op de locatie [naam] . De mest die op de locatie [naam] wordt verwerkt, moet op grond van het “Partiële bestemmingsplan [naam] ” afkomstig zijn van een tot dezelfde veehouderij behorende locatie en mag niet van een andere locatie komen. Alle mest die afkomstig is van de locatie [naam] wordt op de locatie [naam] verwerkt.