ECLI:NL:RBOBR:2024:5393

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummers: SHE 23/2288, SHE 23/3378 en SHE 23/3379 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2024 in de zaken tussen [eiseres] , gevestigd in [vestigingsplaats] (hierna: eiseres) (gemachtigde: mr. M.C.A.M. van der Meer) en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) (gemachtigde: mr. R.H Verheijen).

SHE 23/2288 1. Met een besluit van 15 november 2022 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,– wegens twee overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav), met voor elke overtreding een boetebedrag van € 6.000,–. 2. Met het bestreden besluit van 25 juli 2023 heeft de minister het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en de bestuurlijke boete vastgesteld op € 10.000,–, bestaande uit een boete van € 4.000,– en een boete van € 6.000,–. SHE 23/3378 3. Met twee afzonderlijke besluiten van 3 januari 2023 heeft de minister aan eiseres:  een boete opgelegd van € 7.000,–, voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml) en besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken;  een waarschuwing preventieve stillegging opgelegd op grond van artikel 18i van de Wml. 4. Met het bestreden besluit van 25 juli 2023 heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de besluiten van 3 januari 2023 gehandhaafd. SHE 23/3379 5. Met een besluit van 10 januari 2023 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 7.500,–, voor een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw). 6. Met het bestreden besluit van 3 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 10 januari 2023 gehandhaafd. 7. Eiseres heeft afzonderlijk beroep ingesteld tegen de drie bestreden besluiten. 8. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 9. De rechtbank heeft de drie beroepen op 17 oktober 2024 gelijktijdig op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] als de (voormalige) vennoot van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Wettelijk kader 10. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. Inleiding 11. Eiseres is op 21 december 2016 opgericht als vennootschap onder firma en is op 1. september 2023 voortgezet als een eenmanszaak. Eiseres exploiteert een steakhouse, pizzeria en eetcafé (hierna: de pizzeria). Op 15 mei 2021 hebben arbeidsinspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een controlebezoek uitgevoerd in de pizzeria. Naar aanleiding van dit onderzoek hebben de arbeidsinspecteurs drie op ambtsbelofte opgemaakte en op 28 februari 2022 gedagtekende boeterapporten opgesteld: het boeterapport Wml, het boeterapport Wav en het boeterapport Atw. In de boeterapporten is vermeld dat tijdens het controlebezoek in de pizzeria twee personen (genaamd [naam] , hierna: [naam] en [naam] , hierna: [naam] ) werkzaam waren, dat deze personen als vreemdelingen niet beschikten over een vergunning voor verblijf en arbeid bij eiseres en dat eiseres evenmin beschikte over tewerkstellingsvergunningen voor hen. Dit is aangemerkt als een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Op grond van de bevindingen in het boeterapport Wml heeft de minister verder vastgesteld dat eiseres voor [naam] niet de door de arbeidsinspecteurs gevorderde bescheiden heeft verstrekt, waaruit daadwerkelijk de door die werknemer in de onderzoeksperiode van november 2020 tot en met april 2021 gewerkte uren en uitbetaalde loon blijken. Dit is aangemerkt als een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Naar aanleiding van de bevindingen in het boeterapport Atw heeft de minister ook vastgesteld dat de registratie van arbeidstijden, die in een brief van 20 mei 2021 was gevorderd, ten aanzien van [naam] niet deugdelijk was en dat daarom toezicht op de naleving van de Atw over de beoordelingsperiode van 2 april 2021 tot en met 9 mei 2021 niet mogelijk was. Dit is aangemerkt als een overtreding van artikel 4:3, eerste lid van de Atw. Gelet op de aangenomen overtredingen van de Wav, Atw en Wml heeft de minister eiseres respectievelijk op 31 augustus 2022, 5 december 2022 en 15 december 2022 op de hoogte gebracht van het voornemen om boetes op te leggen. Eiseres heeft op 29 september 2022 haar zienswijze gegeven op het voornemen in het kader van de Wav. Hierna heeft de minister de in het procesverloop vermelde boetebesluiten en bestreden besluiten genomen. De hoogte van de boetes heeft de minister vastgesteld aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (hierna: Beleidsregel Wav), beoordeeld in samenhang met de op die beleidsregel betrekking hebbende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1973), de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wml 2018 (Beleidsregel Wml) en de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (hierna: Beleidsregel Atw).

12. De rechtbank beoordeelt of de bestreden besluiten in stand kunnen blijven en overweegt daarover als volgt. 13. De minister heeft het opleggen van de boetes wegens overtredingen van de Wav, de Wml en de Atw gebaseerd op de respectievelijke boeterapporten. Heeft eiseres artikel 2, eerste lid van de Wav overtreden? 14. Gelet op de bevindingen in het boeterapport stelt de minister zich op het standpunt dat zowel [naam] als [naam] op 15 mei 2021 (datum van het controlebezoek) als vreemdelingen zonder de vereiste vergunningen werkzaamheden hebben verricht voor eiseres. Daarbij heeft de minister onder meer betrokken dat [naam] en [naam] op 15 mei 2021 zijn aangetroffen in de pizzeria, respectievelijk op de binnenplaats van de pizzeria en dat twee 16-jarige werknemers van eiseres na het tonen van foto’s van [naam] en [naam] aan de arbeidsinspecteurs hebben verklaard dat [naam] en [naam] werkzaam zijn bij eiseres. Eiseres bestrijdt niet dat [naam] op 15 mei 2021 ten behoeve van haar werkte in de pizzeria en dat in die zin sprake is van een overtreding van de Wav. Evenmin is in geschil dat ook [naam] niet beschikte over een vergunning voor verblijf en arbeid bij eiseres en dat eiseres niet beschikte over een tewerkstellingsvergunning voor hem. Eiseres betwist echter dat [naam] werkzaamheden voor haar verrichtte in de pizzeria. Zij stelt dat [naam] slechts op bezoek was als gast van de vennoot. Eiseres betoogt dat aan de getuigenverklaringen van de twee minderjarige werknemers niet de betekenis kan worden toegekend die de minister daaraan toekent. Eiseres heeft zelf verklaringen ingebracht van een meerderjarige werknemer, die vanaf 2014 bij haar in dienst is, en stelt dat daaruit niet blijkt dat [naam] als werknemer aanwezig was. Mede onder verwijzing naar een door haar ingebrachte schriftelijke verklaring van de moeder van een van de minderjarige werknemers, vindt eiseres verder dat het onderzoek van de arbeidsinspecteurs onvolledig en onzorgvuldig is geweest, dat zij de minderjarige getuigen onder druk hebben gezet en dat mogelijk sprake was van een persoonsverwisseling. 15. De rechtbank wijst erop dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 16. In een uitspraak van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818, heeft de Afdeling overwogen dat het in beginsel toelaatbaar is dat in een later stadium van de procedure afwijkende verklaringen worden overgelegd, dat het aan de rechter is om die verklaringen feitelijk te waarderen en dat daarbij mag worden betrokken dat de afwijkende verklaringen niet ten overstaan van de toezichthouder zijn afgelegd. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat voor een grotere betrouwbaarheid van de eerste, ten overstaan van de toezichthouder afgelegde, verklaring in het algemeen de vooronderstelling pleit dat de gehoorde persoon in dat stadium meer geneigd zal zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren en zich minder zal laten leiden door ongewenste consequenties die bepaalde antwoorden voor derden zouden kunnen hebben. 17. De rechtbank stelt vast dat de door de arbeidsinspecteurs verhoorde minderjarige werknemers, los van elkaar, op hoofdlijnen hetzelfde hebben verklaard over [naam] en [naam] en hun aanwezigheid in de pizzeria. De rechtbank oordeelt dat de arbeidsinspecteurs bij de totstandkoming van deze verklaringen voldoende zorgvuldig te werk zijn gegaan en dat de minister terecht is uitgegaan van de juistheid van deze verklaringen. De stellingen van eiseres bieden geen overtuigende reden waarom de door haar overgelegde, nadere verklaringen, die op een aantal punten de bij het boeterapport gevoegde verklaringen weerspreken, in het bijzonder waar het gaat om de vraag of [naam] en [naam] werkzaamheden hebben verricht voor eiseres, als juist moeten worden aanvaard. Aan de door eiseres overgelegde, nadere verklaringen als onderbouwing van haar stelling dat [naam] niet als werknemer aanwezig was, kan daarom niet de bewijskracht worden gehecht die zij daaraan gehecht wil zien. 18. De minister heeft terecht geoordeeld dat zowel met betrekking tot [naam] als [naam] artikel 2, eerste lid, van de Wav is overtreden. De beroepsgrond slaagt niet. Heeft eiseres artikel 18b, tweede lid, van de Wml overtreden? 19. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1609, heeft overwogen, wordt voor de toepassing van artikel 18b, tweede lid, van de Wml als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden (cursivering door de rechtbank) een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald, geldt behoudens tegenbewijs. 20. De minister heeft aangegeven dat het onderhavige onderzoek naar de naleving van de bepalingen van de Wml ziet op de maanden van november 2020 tot en met april 2021. Gelet op de onderzoeksbevindingen heeft de minister bij de besluitvorming aangenomen dat [naam] voor het eerst werkzaam was voor eiseres op de dag van de controle, 15 mei 2021. Omdat die datum geen deel uitmaakt van de onderzoeksperiode heeft de minister ten aanzien van [naam] geen boete opgelegd voor overtreding van de Wml. De minister heeft wel een overtreding vastgesteld en een boete opgelegd ten aanzien van [naam] en heeft daarbij betrokken dat een van de minderjarige getuigen op 10 juni 2021 heeft verklaard dat de door haar op een foto herkende [naam] gedurende de periode maart en april 2021 voor eiseres heeft gewerkt. 21. De rechtbank oordeelt dat de door de arbeidsinspecteurs vastgestelde aanwezigheid van [naam] in de pizzeria, bezien in samenhang met de verklaring van de minderjarige werknemer, het redelijke vermoeden rechtvaardigen dat [naam] niet alleen op 15 mei 2021, maar ook in de onderzoeksperiode arbeid verrichtte. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiseres artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden omdat zij als werkgever niet de bescheiden heeft verstrekt, waaruit daadwerkelijk de door [naam] in de onderzoeksperiode gewerkte uren en het uitbetaalde loon blijken. Gelet op die overtreding was de minister bevoegd om een boete en ook een waarschuwing preventieve stillegging van werk opleggen. De beroepsgronden geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Heeft eiseres artikel 4:3, eerste lid, van de Atw overtreden? 22. Op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw dient een werkgever een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren, zodat het toezicht op naleving van de Atw mogelijk wordt gemaakt. De minister heeft aangegeven dat de beoordeling van de naleving van deze bepaling in dit geval ziet op de periode van 12 april 2021 tot en met 9 mei 2021. De minister heeft aangenomen dat eiseres in die periode niet kan worden aangemerkt als werkgever van [naam] , omdat deze persoon pas op 15 mei 2021 voor het eerst in de pizzeria werkzaam was. De minister heeft wel een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw door eiseres aangenomen ten aanzien van [naam] . Daarbij heeft de minister de verklaringen van de minderjarige getuigen betrokken en de omstandigheid dat de arbeidsinspecteurs [naam] op 15 mei 2021 hebben aangetroffen op de binnenplaats van de pizzeria. 23.

34. De conclusie is dat de beroepen gegrond zijn. De rechtbank zal de bestreden besluiten op grond van de Wav en Atw van 25 juli 2023 en 3 augustus 2023 vernietigen. Ook zal de rechtbank het bestreden besluit op grond van de Wml van 25 juli 2023 vernietigen, voor zover dat betrekking heeft op de bestuurlijke boete. De rechtbank zal verder het boetebesluit op grond van de Wav van 15 november 2022 herroepen en de hoogte van de boete vaststellen op € 6.650,–, het boetebesluit op grond van de Wml van 3 januari 2023 herroepen en de hoogte van de boete vaststellen op € 4.665,– en het boetebesluit op grond van de Atw herroepen. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten van 25 juli 2023 en 3 augustus 2023. 35. Omdat de beroepen gegrond zijn, zal de rechtbank de minister veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken voor de behandeling van het beroep . Daarbij stelt de rechtbank vast dat de drie zaken gelijktijdig zijn behandeld, dat daarin dezelfde rechtsbijstandverlener rechtsbijstand heeft verleend en dat deze in elke zaak (nagenoeg) identieke bezwaar- en beroepschriften heeft ingediend. Daarom is zowel in bezwaar als in beroep sprake van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb), die voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bbp worden beschouwd zowel als één zaak. De minister heeft de proceskosten voor de behandeling van het bezwaar al aan eiseres toegekend in het bestreden besluit op grond van de Wav van 25 juli 2023. De rechtbank stelt de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,– (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,– en wegingsfactor 1). De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht van € 1095,– (3 x € 365,–) terugbetalen.

De rechtbank:  verklaart de beroepen gegrond;  vernietigt het bestreden besluit op grond van de Atw van 3 augustus 2023;  vernietigt het bestreden besluit op grond van de Wav van 25 juli 2023;  vernietigt het bestreden besluit op grond van de Wml van 25 juli 2023, voor zover dit betrekking heeft op de bestuurlijke boete;  verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen de openbaarmaking van inspectiegegevens en de waarschuwing preventieve stillegging op grond van de Wml, ongegrond;  herroept het boetebesluit op grond van de Wav van 15 november 2022;  stelt het bedrag van de op grond van de Wav opgelegde boete vast op € 6.650,–;  herroept het boetebesluit op grond van de Wml van 3 januari 2023;  stelt het bedrag van de op grond van de Wml opgelegde boete vast op € 4.665,–;  herroept het boetebesluit op grond van de Atw van 10 januari 2023;  bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten van 25 juli 2023 en 3 augustus 2023 op grond van de Wav en de Wml;  veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,–;  bepaalt dat de minister aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht van € 1095,– vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. S.D.M. Michael en mr. R.P.A. Kraaijeveld, leden, in aanwezigheid van P.L.M.M. Mulders, griffier. De beslissing is in het openbaar geschied op 13 november 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: de voor de beoordeling van deze zaak belangrijke regels Wet arbeid vreemdelingen Artikel 2 1 Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. (…) Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag Artikel 18b (…) 2 Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van: a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken; b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan; c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt; d. bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon; e. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken: 1°. de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel; 2°. de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn; f. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken: 1°. de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan; 2°. de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur; 3°. het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald; 4°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur. Artikel 18i 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 18a, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing. 2 Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd. 3 De constatering van de overtreding, bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt vastgelegd in een boeterapport. 4 De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. 5 De ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, is bevoegd met betrekking tot het bevel, bedoeld in het tweede lid, met inbegrip van de oplegging van een last onder bestuursdwang, de nodige maatregelen te treffen, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen. 6 Ieder wie zulks aangaat is verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel als bedoeld in het tweede lid en een maatregel of aanwijzing als bedoeld in het vijfde lid. 7 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid. Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag Artikel 3 1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. 2 Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. 3 Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt de overtreding waarbij: a.

De op 10 juni 2021 door een minderjarige getuige gegeven verklaring dat de door haar herkende persoon ongeveer drie maanden in de keuken van de pizzeria heeft gewerkt en dat zij hem de afgelopen maand niet meer heeft gezien, draagt bij aan het redelijke vermoeden dat [naam] een bepaalde periode werkzaam was voor eiseres, zoals de rechtbank ook in rechtsoverweging 21 heeft geoordeeld. Voor de vaststelling van een overtreding in de zin van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw volstaat een redelijk vermoeden echter niet. Voor het aannemen van een overtreding van die bepaling geldt een zwaardere bewijslast en moet in dit geval specifieker vast kunnen worden gesteld dat [naam] in de door de minister aangegeven onderzoeksperiode van 12 april 2021 tot en met 9 mei 2021 onder het gezag van eiseres arbeid heeft verricht. De beschikbare gegevens en verklaringen rechtvaardigen die vaststelling echter onvoldoende. 24. De rechtbank concludeert dat een overtreding van 4:3, eerste lid, van de Atw niet kan worden aangenomen en dat de minister daarom niet bevoegd was om op grond van die bepaling een boete op te leggen. Het beroep tegen het bestreden besluit van 3 augustus 2023 is daarom gegrond, dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking en het boetebesluit van 10 januari 2023 wordt herroepen. Bestaat er aanleiding om de boetes op grond van de Wav en de Wml te matigen? 25. De minister moet bij de toepassing van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete wegens overtreding van de Wav en Wml de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. De Wav 26. Bij het bestreden besluit van 25 juli 2023 heeft de minister de overwegingen in de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, over de Beleidsregel Wav betrokken. De minister wijst erop dat uit die uitspraak volgt dat bij een opzettelijke overtreding 100% van het boetenormbedrag het uitgangspunt is, bij grove schuld is dat 75%, bij normale verwijtbaarheid (afwezigheid van opzet en grove schuld) 50% en bij verminderde verwijtbaarheid 25%. Ten aanzien van de overtreding met betrekking tot [naam] heeft de minister overwogen dat eiseres eerder betrokken was bij een overtreding van de Wav, maar dat anderzijds is komen vast te staan dat de arbeid van [naam] marginaal en incidenteel van aard was en eenmalig plaatsvond en dat eiseres in de veronderstelling was dat [naam] mocht werken omdat hij een arbeidsovereenkomst, loonstroken en een filmpje over zijn ervaring als pizzabakker van een andere onderneming had laten zien. Gelet op die omstandigheden heeft de minister ten aanzien van de overtreding met betrekking tot [naam] normale verwijtbaarheid van eiseres aangenomen. Ten aanzien van de overtreding met betrekking tot [naam] neemt de minister grove schuld aan. 27. In beroep betoogt eiseres dat ten aanzien van de overtreding met betrekking tot [naam] aanleiding is om de eventuele boete te matigen tot 25% van het boetenormbedrag, omdat de in aanmerking genomen omstandigheden ten hoogste verminderd verwijtbaar zijn. De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Gelet op de in het bestreden besluit vermelde omstandigheden heeft de minister terecht aangenomen dat sprake is van normale verwijtbaarheid. De rechtbank volgt de minister ook in het standpunt dat ten aanzien van de overtreding met betrekking tot [naam] als uitgangspunt grove schuld van eiseres kan worden aangenomen. De Wml 28. De rechtbank acht de Beleidsregel Wml, die de minister heeft toegepast, in zijn algemeenheid niet onrechtmatig. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2320, strekken de bepalingen uit de beleidsregels ertoe dat aan een werkgever de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden heeft verstrekt, op grond waarvan kan worden gecontroleerd of zij ten behoeve van deze werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. Dit beleid is niet kennelijk onredelijk. 29. Artikel 18b, tweede lid, van de Wml bevat geen opzet of schuld als bestanddeel van de overtreding. Daarom is sprake van een overtreding als aan de materiële voorwaarden van die bepaling is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan wel aanleiding geven om de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. In dit geval is dat ten aanzien van de boete als gevolg van de overtreding met betrekking tot [naam] niet gesteld of gebleken. Is er reden voor verdere matiging? 30. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de minister in redelijkheid heeft kunnen afzien van verdere matiging van de boetes op grond van de Wav en de Wml en er dus een evenredige sanctie is opgelegd. Daarbij overweegt de rechtbank als volgt. 31. Bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete en dus bij de beoordeling of de matiging van de boete passend en geboden is, kan de omstandigheid worden betrokken dat een grote hoeveelheid boetes ter zake van één feitelijke handeling wordt gecumuleerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362). De minister heeft aan eiseres meerdere boetes opgelegd voor overtredingen die voortkomen uit de feitelijke handeling dat vreemdelingen onder het gezag van eiseres hebben gewerkt in de pizzeria. Het oordeel dat de overtredingen in beginsel afzonderlijk beboetbaar zijn, neemt niet weg dat de cumulatie van de boetes op grond van de Wav en de Wml als gevolg van dezelfde feitelijke handeling niet evenredig is en dat matiging daarom geboden is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3303, betrekt de rechtbank bij dat oordeel ook als relevante factor dat een grote mate van samenhang bestaat tussen de overtredingen. 32. Gelet op het oordeel in de vorige overweging zijn ook de beroepen, die betrekking hebben op de boetes in de bestreden besluiten van 25 juli 2023, gegrond en komen deze voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal de boetebesluiten van 15 november 2022 en 3 januari 2023 voor wat betreft de hoogte ervan herroepen. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf een beslissing nemen over de hoogte van de boete. Op grond van de hiervoor weergegeven overwegingen, oordeelt de rechtbank allereerst dat matiging van de aan eiseres opgelegde boetes op grond van de Wav en Wml met 30% passend en geboden is. Dat betekent dat de boete op grond van de Wav naar € 7.000,– wordt gematigd en de boete op grond van de Wml naar € 4.900,–. De rechtbank ziet in een tijdens de zitting door de minister gegeven mededeling aanleiding om de boetebedragen verder te matigen.