ECLI:NL:RBOBR:2023:4250

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummers: SHE 22/2974, 22/2976 en 22/2978 uitspraak van de meervoudige kamer van 28 augustus 2023 in de zaken tussen de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. H.A. Pasveer), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister (gemachtigde: mr. A.D. Brouwers-Wozniak). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee aan haar opgelegde boetes van € 13.500,- en van € 2.250,-. Ook beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak het beroep tegen een aan eiseres opgelegde waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden (hierna ook: de waarschuwing preventieve stillegging). 1.1. De minister heeft na een inspectie van twee arbeidsinspecteurs op de locatie De Run in Veldhoven vastgesteld dat eiseres tijdens haar asbestsaneringswerkzaamheden aan een bedrijfspand twee keer een bepaling uit het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) heeft overtreden. Daarvoor heeft de minister eiseres bij besluit van 22 juni 2022 een boete opgelegd van € 13.500,-. Met het besluit op het bezwaar van 27 oktober 2022 is de minister bij die boete gebleven (bestreden besluit 1). Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit is het beroep in zaak nr. 22/2974. 1.2. Verder heeft de minister na een andere inspectie van twee arbeidsinspecteurs op de locatie Groest in Hilversum vastgesteld dat eiseres tijdens haar werkzaamheden een bepaling uit het Arbobesluit heeft overtreden. Ook daarvoor heeft de minister eiseres bij een apart besluit van 22 juni 2022 een boete opgelegd van € 2.250,-. Met het besluit op het bezwaar van 27 oktober 2022 is de minister bij die boete gebleven (bestreden besluit 2). Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit is het beroep in zaak nr. 22/2976. 1.3. Omdat eiseres volgens de minister herhaaldelijk een bepaling uit het Arbobesluit heeft overtreden, heeft hij eiseres op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) bij besluit van 22 juni 2022, naast de boetes, nog een waarschuwing preventieve stillegging opgelegd. Met het besluit op bezwaar van 27 oktober 2022 is de minister bij de waarschuwing preventieve stillegging gebleven (bestreden besluit 3). Ook tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Dit is het beroep in zaak nr. 22/2978. 1.4. De minister heeft in elke zaak een verweerschrift ingediend. 1.5. De rechtbank heeft de beroepen op 21 april 2023 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam] (bedrijfsleider bij eiseres), en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [naam] (arbeidsinspecteur). De totstandkoming van de besluiten 2. Hieronder zal de rechtbank eerst de achtergronden van de twee boetes en de waarschuwing preventieve stillegging beschrijven. Zij zal daarbij beginnen met de boete die is opgelegd voor de overtredingen bij de asbestsaneringswerkzaamheden op de locatie De Run in Veldhoven. Daarna volgen de boete voor de overtreding bij de werkzaamheden op de locatie Groest in Hilversum en de waarschuwing preventieve stillegging. Vervolgens zal de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de drie bestreden besluiten bespreken, waarbij zij dezelfde volgorde zal aanhouden. 2.1. De precieze tekst van de relevante artikelen uit de wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. De Run in Veldhoven 2.2. Op 12 juli 2021 hebben twee arbeidsinspecteurs de locatie De Run in Veldhoven bezocht voor een inspectie. Na die inspectie heeft één van de inspecteurs een “Boeterapport Arbeidsomstandighedenwet” (hierna ook: boeterapport 1) opgemaakt. Uit dit boeterapport volgt dat eiseres asbestsaneringswerkzaamheden aan een bedrijfspand verrichtte dat zou worden gesloopt. In het woongedeelte van het bedrijfspand heeft eiseres saneringswerkzaamheden uitgevoerd in de woonkamer. Eén van de inspecteurs heeft, zo staat in boeterapport 1, geconstateerd dat de schouw die zich voor een asbesthoudend rookgaskanaal bevond, was weggehakt. Daarbij zijn asbesthoudende restanten van het rookgaskanaal in de puinresten die aan de linkerkant van de open haard lagen, terechtgekomen. De inspecteur heeft daaruit geconcludeerd dat de werkmethoden niet zo waren ingericht dat er geen asbeststof werd geproduceerd of als dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkwam. Verder staat in boeterapport 1 dat de arbeidsinspecteurs in het voormalige CV-hok hebben geconstateerd dat op de plek waar de vloer tegen het knieschot liep kleine brokstukjes plaatmateriaal lagen. Dat waren vermoedelijk resten van de eerder in het CV-hok gesaneerde asbesthoudende vlakke plaat. Bij het verder wegnemen van de stucloper zagen de arbeidsinspecteurs nog een brokstukje vermoedelijk asbesthoudend plaatmateriaal. De arbeidsinspecteurs hebben hieruit geconcludeerd dat de concentratie van asbestvezels in de lucht niet zo laag mogelijk werd gehouden. Verder hebben de arbeidsinspecteurs in boeterapport 1 vastgesteld dat de tijdens de inspectie in de woonkamer en het CV-hok aangetroffen afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of het bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, niet zo spoedig als mogelijk werden verzameld en afgevoerd in een daarvoor geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud ervan asbest bevat. 2.2.1. In de constateringen uit boeterapport 1 heeft de minister reden gezien om eiseres bij besluit van 22 juni 2022 een boete op te leggen van in totaal € 13.500,-. Volgens de minister heeft eiseres bij de werkzaamheden aan de open haard in de woonkamer artikel 4.45, eerste en tweede lid, onder a en d, van het Arbobesluit overtreden. Voor deze overtreding (overtreding 1) heeft de minister een boete opgelegd van € 6.750,-. Ook bij de werkzaamheden in het CV-hok heeft eiseres volgens de minister artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden. Voor deze overtreding (overtreding 2) heeft de minister een boete opgelegd van € 6.750,-. De minister heeft de totaalboete overeenkomstig de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel boeteoplegging) gematigd, omdat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij aan een matigingsgrond heeft voldaan. 2.2.2. Met bestreden besluit 1 is de minister bij de eerder opgelegde boete gebleven. Hij heeft over overtreding 1 gesteld dat het verwijderen van de schouw in de woonkamer een werkzaamheid was in het kader van het verwijderen van asbest, omdat eiseres het asbesthoudende rookgaskanaal niet kon verwijderen zonder de schouw eerst te verwijderen. Eiseres moest dus ook de schouw in containment verwijderen. De minister is eiseres hiermee niet gevolgd in haar stelling dat het verwijderen van de schouw een voorbereidende handeling was en daarom geen asbestverwijderingswerkzaamheden zijn. Omdat de bij de verwijdering van de schouw vrijgekomen asbesthoudende restanten zijn aan te merken als een afvalstof als bedoeld in artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit en zij deze restanten niet direct heeft verzameld en afgevoerd, heeft zij artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden. Over overtreding 2 heeft de minister gesteld dat hij het standpunt van eiseres dat de in het CV-hok aangetroffen brokstukjes niet als gevolg van haar werkzaamheden zijn vrijgekomen niet aannemelijk vindt. Niet alleen onder de stucloper zijn asbesthoudende brokstukjes aangetroffen, maar ook op de stucloper.

3. De rechtbank beoordeelt of de minister de twee boetes en de waarschuwing preventieve stillegging aan eiseres heeft mogen opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 3.1.

De Run in Veldhoven Overtreding 1 (de schouw in de woonkamer) 4. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte een overtreding heeft aangenomen bij de werkzaamheden aan de schouw in de woonkamer. Zij stelt in de eerste plaats dat deze werkzaamheden geen asbestverwijderingswerkzaamheden zijn, maar dat het om voorsloop gaat. Daarom is artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit in deze situatie niet van toepassing en hoefden de werkzaamheden niet in containment plaats te vinden. Eiseres heeft in dit kader gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat voorbereidende werkzaamheden niet vallen onder de regels die gelden voor asbestverwijdering. In de tweede plaats stelt eiseres dat er geen asbestvezels in de lucht zijn vrijgekomen, omdat de schouw geen asbest bevatte. Ten derde stelt eiseres dat de losse asbeststukjes zijn vrijgekomen toen het rookgaskanaal kapot werd gestookt. Ze zijn niet vrijgekomen als gevolg van de werkzaamheden van eiseres. Volgens eiseres is artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit over het direct afvoeren van afvalstoffen alleen van toepassing als het gaat om asbest dat als afvalstof is ontstaan als gevolg van de saneringswerkzaamheden van eiseres. Die situatie doet zich hier voor en daarom heeft zij ook in zoverre geen overtreding begaan, aldus eiseres. 4.1. De rechtbank moet eerst beoordelen of de werkzaamheden aan de schouw zijn aan te merken als asbestverwijderingswerkzaamheden. Als deze werkzaamheden niet zijn aan te merken als asbestverwijderingswerkzaamheden, zoals eiseres stelt, dan heeft zij artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit op dit punt niet overtreden. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 20 april 2022 heeft overwogen, moet onder asbestverwijderingswerkzaamheden worden verstaan de werkzaamheden als bedoeld in artikel 4:54a van het Arbobesluit. Dat betekent dat asbestverwijderingswerkzaamheden zijn a) het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken waarin asbest of asbesthoudende producten zijn verwerkt, b) het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten en c) het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen. Bij deze beoordeling is verder van belang dat, zoals ook uit genoemde uitspraak van de Afdeling volgt, voor extensieve interpretatie van wettelijke regels geen plaats is als het gaat om handhavingsmaatregelen. 4.1.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de schouw is aan te merken als een bouwwerk of object waarin asbest of asbesthoudende producten zijn verwerkt, als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. De werkzaamheden zijn dan ook niet aan te merken als asbestverwijderingswerkzaamheden. De rechtbank overweegt daarover als volgt. Uit het asbestinventarisatierapport van 2 december 2020 volgt dat tijdens de inventarisatie als asbesthoudende en asbestverdachte toepassing bron 8 - M05 is waargenomen, zijnde een acbuis/rookgaskanaal (hierna aangeduid als rookgaskanaal) met als locatie schouw en schoorsteen. In paragraaf 4 ‘Overzicht analyseresultaten’ van het inventarisatierapport staat bij deze bron vermeld dat het gaat om een rookgaskanaal dat uit twee delen bestaat en in de schouw is ingemetseld. Het gedeelte van het kanaal dat in de schouw zit, moet in een binnen situatie worden verwijderd. Op de buis staat een volgende buis, die door het golfplaten dak naar buiten gaat. Dit gedeelte van het kanaal staat los en kan als geheel naar buiten worden verwijderd, aldus het rapport. Verder volgt uit het rapport dat het rookgaskanaal niet is beschadigd. Uit de tweede versie van het asbestinventarisatierapport van 13 juli 2021, dat is opgemaakt nadat eiseres werkzaamheden aan de schouw had verricht, volgt dat de buis in de schouw was vrij gehakt. Het rookgaskanaal is door de hitte beschadigd en dit is zichtbaar geworden na het vrij hakken van het kanaal. Verder staat in de tweede versie van het rapport dat stukjes buis van ongeveer 0,1 m² zijn aangetroffen tussen het puin van de schouw en op de vloer verspreid over een gebied van 2,5m x 6m. De rechtbank stelt vast dat uit de asbestinventarisatierapporten volgt dat de schouw die om het rookgaskanaal heen was gemetseld geen asbest bevatte. Dit valt af te leiden uit het feit dat de schouw was aangeduid als locatie van de asbesthoudende toepassing. Dit staat tussen partijen ook niet ter discussie. Verder staat tussen partijen niet ter discussie dat het rookgaskanaal los in de schouw stond. Dat heeft ook de minister ter zitting van de rechtbank bevestigd. Gelet hierop gaat de rechtbank niet mee met het standpunt van de minister dat in de schouw asbest of asbesthoudende producten zijn verwerkt. Dat de schouw eerst moest worden gesloopt, voordat het asbesthoudende rookgaskanaal kon worden verwijderd, leidt niet tot een ander oordeel. Met deze stelling houdt de minister naar het oordeel van de rechtbank een te onzekere en daarmee te extensieve interpretatie aan van het begrip “verwerken” in artikel 4.54a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. Het is bij deze interpretatie onduidelijk wanneer het, bij los van elkaar staande en gescheiden objecten, waarvan één object asbest bevat, gaat om het verwerken van asbest of asbesthoudende producten. De rechtbank gaat in zoverre dus mee met het standpunt van eiseres. 4.1.2. Het oordeel hierboven tast echter de bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen voor het overtreden van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit niet aan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat eiseres de restanten asbest die waren vrijgekomen na het vrij hakken van het rookgaskanaal niet zo spoedig mogelijk heeft verzameld en afgevoerd. 4.1.3. Gelet op artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit rustte op eiseres de verplichting om afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten zo spoedig te verzamelen en af te voeren in een daarvoor geschikte en gesloten verpakking voorzien van een etiket met de duidelijk en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat. Anders dan eiseres stelt, zijn de restanten asbest die zijn vrijgekomen bij de werkzaamheden aan de schouw aan te merken als afvalstoffen. Deze restanten zijn ontstaan als gevolg van het toepassen van het rookgaskanaal. Het rookgaskanaal is, zoals uit de tweede versie van het asbestinventarisatierapport volgt, door de hitte beschadigd en daardoor zijn stukjes van het rookgaskanaal en daarmee dus restanten asbest vrijgekomen. Artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit biedt geen grondslag voor de stelling van eiseres dat de restanten asbest alleen als afvalstof zijn aan te merken als ze zijn ontstaan als gevolg van de saneringswerkzaamheden. In die bepaling wordt geen verband gelegd tussen de afvalstof en degene die de werkzaamheden verricht. Het moet gaan om een afvalstof, ontstaan als gevolg van het toepassen van asbesthoudende producten en die situatie doet zich hier voor. Uit boeterapport 1 blijkt verder dat de persoon die namens eiseres de werkzaamheden heeft verricht, de restanten asbest heeft gezien, maar ze heeft laten liggen. De arbeidsinspecteur heeft de restanten vervolgens een week later aangetroffen tijdens zijn inspectie. Gelet hierop heeft minister terecht gesteld dat eiseres de restanten niet zo spoedig mogelijk heeft verzameld en afgevoerd. Daarmee heeft zij niet alles gedaan wat mogelijk was om emissie van asbest zoveel mogelijk te voorkomen en heeft zij artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden.

7. De rechtbank komt tot de conclusie dat de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond zijn. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde boetes van € 13.500,- en van € 2.250,- in stand blijven en dat zij deze, voor zover zij dat nog niet heeft gedaan, zal moeten betalen. Het beroep tegen bestreden besluit 3 over de waarschuwing preventieve stillegging is gegrond. Bestreden besluit 3 is in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht en komt daarom voor vernietiging in aanmerking. De minister zal een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moeten nemen. Hij moet bij dat besluit rechtsoverweging 6.2 van deze uitspraak in acht nemen. 7.1. De rechtbank zal de minister veroordelen in de kosten die eiseres heeft moeten maken voor de behandeling van het beroep. De rechtbank stelt deze kosten in totaal vast op € 1.674,- (een punt voor het indienen van een beroepschrift in zaak nr. 22/2978 en een punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Ook moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden.

De rechtbank: verklaart de beroepen in de zaken met nrs. 22/2974 en 22/2976 ongegrond; verklaart het beroep in zaak nr. 22/2978 gegrond; vernietigt het besluit van 27 oktober 2022 met kenmerk WBJA/SVIA/3.2022.0788.001 (bestreden besluit 3); bepaalt dat de minister met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres neemt; veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres ter hoogte van € 1.674,-; bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. BIJLAGE Arbeidsomstandighedenwet Artikel 16 […]. 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. […]. Artikel 28a 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld […] aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. […]. 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. […]. Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 4.45 1. De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden. 2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen: de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt; gebouwen, installaties en uitrustingen die dienen voor het toepassen of het bewerken van asbest of van asbesthoudende producten worden doeltreffend en regelmatig gereinigd en onderhouden; asbest, een asbesthoudend product en een product waaruit asbeststof vrijkomt worden opgeborgen en vervoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking; afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, worden zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat. […]. Artikel 4.46 1. De concentratie van asbestvezels van het type chrysotiel overschrijdt niet de grenswaarde van 2.000 vezels per kubieke meter, berekend over een referentieperiode van acht uur per dag. 2. De concentratie van de amfibole asbestvezels actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet overschrijdt gezamenlijk niet de grenswaarde van 2.000 vezels per kubieke meter, berekend over een referentieperiode van acht uur per dag. Artikel 4.54a 1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden: a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt; b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a; c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen. […]. Artikel 9.9b 1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: […] d. van hoofdstuk 4: de artikelen […] 4.45, eerste lid […]. Artikel 9.10a 1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. […]. 4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid. Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel boeteoplegging, in samenhang gelezen met de bijlage bij deze beleidsregel, bepaalt dat overtreding van artikel 4:45, eerste lid, van het Arbobesluit een zware overtreding (ZO) is, waarbij als boetenormbedrag een boete van de zesde categorie, te weten € 9.000, als uitgangspunt geldt (lid 3a, onder 6°). Dit is het normbedrag voor instellingen of bedrijven met 500 of meer werknemers. In artikel 1, achtste lid, is geregeld wat een bedrijf of instelling met een geringer aantal werknemers moet betalen (a tot en met f). In artikel 1, tiende lid, aanhef en onder e is bepaald dat in het geval van een zware overtreding (ZO) het boetenormbedrag met twee wordt vermenigvuldigd. In artikel 1, elfde lid is geregeld welke inspanningen van de werkgever, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag.

Dat de brokstukjes er al lagen, voordat eiseres met de werkzaamheden was begonnen, gaat hiermee volgens de minister niet op. Daar komt volgens de minister nog bij dat de vlakke asbesthoudende plaat niet beschadigd was en dat het materiaal hechtgebonden was. Het is dus niet aannemelijk dat de brokjes spontaan van de vlakke plaat zijn gevallen. De minister heeft in de bezwaargronden van eiseres verder geen reden gezien om de boete lager vast te stellen. Groest in Hilversum 2.3. Twee arbeidsinspecteurs hebben op 2 november 2021 een inspectie uitgevoerd op de locatie Groest in Hilversum. Eén van de arbeidsinspecteurs heeft na de inspectie een “Boeterapport Arbeidsomstandighedenwet” (hierna ook: boeterapport 2) opgesteld. Uit dat boeterapport volgt dat de twee arbeidsinspecteurs langs de naastgelegen straat stonden en zo zicht hadden op de saneringswerkzaamheden die werden uitgevoerd aan het voormalig politiebureau vanuit twee hoogwerkers met twee werkbakken. Zij zagen dat een werknemer materiaal met een klophamer verwijderde, waarbij stroken van zwart bitumenachtig materiaal op de vloer van de werkbak vielen. De klophamer was niet uitgerust met een geïntegreerde puntafzuiging en de werknemer paste geen stofzuiger of andere bronmaatregelen toe tijdens de werkzaamheden. Verder werd direct door de onderliggende lijmlaag gestoken met de beitel. De onderliggende lijmlaag direct onder de asbesthoudende lodorietstroken was droog. De inspecteurs zagen bij deze werkzaamheden stofwolken optrekken vanaf de plek waar de werknemer de klophamer in de gevel zette. De arbeidsinspecteurs hebben hieruit geconcludeerd dat eiseres tijdens de saneringswerkzaamheden van de asbesthoudende lodorietstroken geen preventieve- en bronmaatregelen heeft toegepast, waardoor zij de emissie van asbestvezels niet zoveel mogelijk heeft voorkomen. Daarmee was de werkmethode niet zo ingericht dat er geen asbeststof werd geproduceerd of als dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrij kwam. 2.3.1. De minister heeft in deze constateringen reden gezien om eiseres bij besluit van 22 juni 2022 een boete op te leggen van € 2.250,-. Volgens de minister heeft eiseres bij de werkzaamheden artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, onder a, van het Arbobesluit overtreden. De minister heeft de boete overeenkomstig de Beleidsregel boeteoplegging gematigd, omdat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij aan matigingsgronden heeft voldaan. 2.3.2. Met bestreden besluit 2 is de minister bij deze boete gebleven. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het asbestinventariseringsrapport volgt dat zowel de lodorietstroken als de onderliggende lijmlaag als asbesthoudend zijn geïnventariseerd. Bovendien was het verwijderen van deze toepassingen ingedeeld in risicoklasse 2. Gelet hierop was het volgens de minister des te meer van belang dat eiseres deze toepassingen met inachtneming van de daarbij voorgeschreven maatregelen had moeten verwijderen. De minister heeft het betoog van eiseres, dat de lodorietstroken nat waren van de regen en dat de werknemer daarom de puntafzuiging niet heeft hoeven gebruiken, niet gevolgd. De lodorietstroken waren weliswaar nat, maar niet doorweekt. De onderliggende lijmlaag was droog en de werknemer heeft ook die lijmlaag geraakt. Dat verklaart, aldus de minister, waarom de arbeidsinspecteurs een stofwolk zagen ontstaan op de plek waar de werknemer de klophamer in de gevel zette. De minister heeft de stelling van eiseres dat de arbeidsinspecteurs deze stofwolk niet hebben kunnen zien, niet aannemelijk gevonden. Hij heeft geconcludeerd dat de werknemers bij de werkzaamheden konden worden blootgesteld aan asbestvezels in de lucht en daarom hadden er bronmaatregelen genomen moeten worden. Omdat eiseres die maatregelen niet heeft genomen, heeft zij artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden. De minister heeft in de bezwaargronden verder geen reden gezien om de boete lager vast te stellen. De waarschuwing preventieve stillegging 2.4. De minister heeft, gelet op de bevindingen van de arbeidsinspecteurs in boeterapporten 1 en 2, vastgesteld dat eiseres artikel 4,45, eerste lid, van het Arbobesluit herhaaldelijk heeft overtreden. Daarom heeft de minister reden gezien om eiseres, naast de boetes, ook een waarschuwing preventieve stillegging op te leggen. Dit betekent dat als eiseres artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit opnieuw overtreedt, de minister eiseres kan bevelen de werkzaamheden te staken of niet aan te vangen om zo verdere herhaling van overtredingen te voorkomen. Deze waarschuwing geldt voor vijf jaar. 2.4.1. Met bestreden besluit 3 is de minister bij de waarschuwing gebleven. Hij heeft onder verwijzing naar bestreden besluiten 1 en 2 vastgesteld dat eiseres artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit herhaaldelijk heeft overtreden. Daarom was hij, anders dan eiseres heeft gesteld, bevoegd om de waarschuwing op te leggen. In het feit dat de boetes zijn gematigd, heeft de minister geen reden gezien om af te zien van de waarschuwing. Hoewel artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel preventieve stillegging) de mogelijkheid biedt om af te zien van een waarschuwing, bestaat hiervoor geen verplichting. Volgens de minister wegen de belangen die worden beschermd met de bepalingen uit het Arbobesluit zwaarder dan de belangen van eiseres. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat het niet gaat om kleine overtredingen, dat eiseres de waarschuwing heeft gekregen voor het herhaaldelijk overtreden van de bepalingen uit het Arbobesluit en dat zij er niet alles aan heeft gedaan om de overtredingen te voorkomen. Verder is de minister niet meegegaan met het betoog van eiseres dat toepassing van de norm, neergelegd in artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit neerkomt op willekeur. De minister heeft geconcludeerd dat de nadelige gevolgen voor eiseres in verhouding tot het met de waarschuwing te dienen doel, te weten het verder voorkomen van overtredingen, niet onevenredig zijn.

4.1.4. De rechtbank komt gelet op het voorgaande dan ook tot de conclusie dat, hoewel de werkzaamheden aan de schouw niet zijn aan te merken als asbestverwijderingswerkzaamheden, eiseres toch artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden door de restanten asbest niet zo spoedig als mogelijk af te voeren. De rechtbank ziet geen reden om de boete voor dit onderdeel van bestreden besluit 1 te verlagen. Daarvoor is allereerst van belang dat, zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, ook alleen voor het niet zo spoedig verzamelen en afvoeren van restanten asbest al een boete van € 6.750,- kan worden opgelegd. De rechtbank neemt hierbij verder nog in aanmerking dat de persoon die namens eiseres de werkzaamheden aan de schouw heeft verricht, de restanten asbest die tussen het puin lagen, heeft gezien. Deze persoon heeft vervolgens bewust de afweging gemaakt om de situatie ongemoeid achter te laten en de restanten asbest een week te laten liggen. Dat valt eiseres te verwijten. 4.1.5. De rechtbank ziet dan ook geen reden om bestreden besluit 1 op dit onderdeel te vernietigen. Overtreding 2 (het CV-hok) 4.2. Eiseres betoogt dat de minister ook ten onrechte een overtreding heeft aangenomen van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit bij de werkzaamheden in het CV-hok. Zij meent dat zij deze bepaling niet heeft overtreden, omdat de restanten asbest niet als gevolg van haar werkzaamheden zijn vrijgekomen. Zij heeft binnen het CV-hok een containment opgebouwd en op de vloer van dit containment een stucloper geplaatst om de asbesthoudende vlakke plaat te verwijderen. Eén van de arbeidsinspecteurs heeft onder de stucloper kleine restanten asbest gevonden. Omdat deze stucloper is geplaatst bij het opbouwen van het containment, dus nog vóórdat eiseres begon met de asbestverwijderingswerkzaamheden, zijn de restanten asbest niet vrijgekomen bij de werkzaamheden van eiseres. De restanten asbest konden niet onder de stucloper terecht zijn gekomen. Omdat deze restanten niet zijn vrijgekomen als gevolg van de werkzaamheden van eiseres, heeft zij artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit over het direct verzamelen en afvoeren niet overtreden. Deze bepaling is alleen van toepassing als het gaat om asbest die is vrijgekomen als gevolg van saneringswerkzaamheden, aldus eiseres. 4.2.1. De minister heeft, zoals hiervoor uit overwegingen 2.2 en 2.2.1 volgt, boeterapport 1 aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 4.2.2. In boeterapport 1 staat dat de arbeidsinspecteurs in het voormalige CV-hok hebben gezien dat op de plek waar de vloer tegen het knieschot liep kleine brokstukjes plaatmateriaal lagen. Bij het verder wegnemen van de stucloper zagen de arbeidsinspecteurs nog een brokstukje vermoedelijk asbesthoudend plaatmateriaal. De arbeidsinspecteurs hebben als bijlage bij boeterapport 1 een fotorapportage gevoegd. Ter zitting heeft de arbeidsinspecteur namens de minister gewezen op foto 5 en daarbij toegelicht dat hij ter plaatse was en dat de brokstukjes asbest op plaatsen lagen waar geen stucloper lag. Ook onder de stucloper lagen nog brokstukjes asbest, aldus de arbeidsinspecteur. De rechtbank ziet in de enkele stelling van eiseres dat de restanten asbest niet zijn vrijgekomen als gevolg van haar werkzaamheden geen reden om aan de bevindingen uit het boeterapport en aan de toelichting van de arbeidsinspecteur ter zitting te twijfelen. De minister mocht zijn besluitvorming dus baseren op boeterapport 1. Verder heeft de minister in bestreden besluit 1 onbetwist aangenomen dat uit de analyse in het laboratorium bleek dat de aangetroffen brokstukjes van hetzelfde materiaal als de asbesthoudende vlakke plaat waren, dat de vlakke plaat tijdens de inventarisatie niet beschadigd was en dat het materiaal hechtgebonden was. De minister heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat het ging om afvalstoffen als gevolg van het bewerken van asbest of asbesthoudende producten, als bedoeld in artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit. Omdat de brokstukjes asbest niet zo spoedig mogelijk zijn verzameld en afgevoerd, overeenkomstig artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit, heeft de minister terecht een overtreding aangenomen van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit en was hij bevoegd om daarvoor een boete op te leggen. 4.2.3. Ook op dit onderdeel ziet de rechtbank geen reden om bestreden besluit 1 te vernietigen. Groest in Hilversum 5. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte heeft gesteld dat zij artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit bij de werkzaamheden aan het oude politiebureau in Hilversum heeft overtreden. Zij stelt in de eerste plaats dat de minister niet heeft onderbouwd dat emissie van asbestvezels heeft plaatsgevonden. Voor zover stof zichtbaar zou zijn geweest, ging het niet om asbeststof, maar om betonstof. De lodorietstroken en de bitumen afsmeerlaag hebben een zodanige structuur en samenstelling dat zij eenvoudigweg geen stofwolken kunnen veroorzaken, aldus eiseres. Bovendien zat niet overal achter de lodorietstroken een afsmeerlaag. De stroken zaten aan de rand vast met een afsmeerlaag en konden in hun geheel verwijderd worden. Het was eenvoudig om daar achterlangs te boren om het materiaal vrij te maken. Eiseres stelt dat zij niet hoeft te bewijzen dat er asbestvezels in de lucht zijn gekomen, maar dat het aan de minister is om dat aan te tonen en daar is hij niet in geslaagd. De arbeidsinspecteurs stonden bovendien te ver van het gebouw om overtredingen bij de werkzaamheden te kunnen constateren. De minister heeft de boete dan ook ten onrechte op deze constateringen uit boeterapport 2 gebaseerd. In de tweede plaats stelt eiseres dat zij wel degelijk bronmaatregelen heeft toegepast. Artikel 43 van het Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering (hierna: Certificatieschema) geeft twee standaard bronmaatregelen, te weten bevochtiging of puntafzuiging. De lodorietstroken waren door de regen op die dag doorweekt. Daarom heeft de werknemer die de stroken verwijderde geen puntafzuiging toegepast. Dat heeft hij ook verklaard aan de arbeidsinspecteurs. Voor zover de minister heeft gesteld dat bevochtiging niet een juiste werkwijze was, omdat de onderliggende afsmeerlaag nog droog zou zijn, stelt eiseres dat deze stelling is gebaseerd op de onjuiste aanname dat er overal onder de lodorietstroken een afsmeerlaag zou hebben gezeten. De afsmeerlaag lag volgens eiseres open en bloot in de regen en was daarom voldoende nat. 5.1. De minister heeft, zoals hiervoor uit overwegingen 2.3 en 2.3.1 volgt, boeterapport 2 aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

5.2. In boeterapport 2 staat dat de arbeidsinspecteurs hebben gezien dat een werknemer materiaal met een klophamer verwijderde, waarbij stroken van zwart bitumenachtig materiaal op de vloer van de werkbak vielen. De klophamer was niet uitgerust met een geïntegreerde puntafzuiging en de werknemer paste geen stofzuiger of andere bronmaatregelen toe tijdens de werkzaamheden. Verder werd direct door de onderliggende lijmlaag gestoken met een beitel. De onderliggende lijmlaag direct onder de asbesthoudende lodorietstroken was droog. De inspecteurs zagen bij deze werkzaamheden stofwolken optrekken vanaf de plek waar de werknemer zijn klophamer in de gevel zette. De rechtbank ziet geen reden om aan deze bevindingen van de arbeidsinspecteurs te twijfelen. De bevindingen komen ook overeen met het ter zitting van de rechtbank getoonde videomateriaal. De enkele stelling van eiseres dat de arbeidsinspecteurs te ver van de werkzaamheden stonden om de constateringen te doen, geeft de rechtbank geen reden voor een ander oordeel. Daarbij komt dat, zoals de minister in bestreden besluit 2 heeft toegelicht, ook één van de werknemers heeft verklaard dat de onder de lodorietstrook liggende laag droog was en dat daarom een stofzuiger op de frees was aangesloten. Voor zover eiseres stelt dat de lodorietstroken alleen aan de rand vastzaten met een afsmeerlaag en dat er gemakkelijk achterlangs kon worden geboord, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze werkwijze niet is opgeschreven in het ‘Projectplan asbestverwijdering’ (hierna: het projectplan) van eiseres. 5.3. De rechtbank gaat ook niet mee met het standpunt van eiseres dat de minister niet heeft aangetoond dat de stof die vrijkwam bij de werkzaamheden asbestvezels bevatte. Omdat de in artikel 4:45, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit gestelde norm de inrichting van werkmethoden betreft, hoefde de minister slechts aan te tonen dat de werkmethoden niet overeenkomstig die bepaling waren ingericht en niet dat daadwerkelijk asbest is vrijgekomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dat aangetoond. Aan eiseres kan worden toegegeven dat ook bevochtiging vanwege de weersomstandigheden een mogelijke bronmaatregel was, maar zij had het daarbij niet mogen laten. Op grond van artikel 45, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit had zij een inspanningsverplichting om de concentratie van asbeststof in de lucht zo laag mogelijk te houden. Puntafzuiging had daaraan, zoals de minister terecht heeft gesteld in bestreden besluit 2, bijgedragen. In het projectplan heeft eiseres bovendien uitdrukkelijk onder verwijzing naar artikel 43 van het Certificeringsschema vermeld dat het onmogelijk is om complete stofvorming te voorkomen en dat er maximaal op zal worden ingezet om dat te voorkomen. 5.4. De rechtbank ziet dan ook geen reden voor vernietiging van bestreden besluit 3. De waarschuwing preventieve stillegging 6. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte geen reden heeft gezien om van de waarschuwing af te zien. Op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging kan een waarschuwing achterwege blijven als de opgelegde boetes zijn gematigd. De boete voor de overtreding in Veldhoven is gematigd met 25% en die voor de overtreding in Hilversum met 75%. Dat eiseres nog steeds een verwijt kan worden gemaakt voor de overtredingen, kan volgens haar niet als motivering gelden om deze bepaling uit de Beleidsregel niet toe te passen. Deze motivering leidt er volgens eiseres toe dat deze bepaling nooit kan worden toegepast, omdat de oplegging van een boete altijd verwijtbaarheid impliceert. Verder heeft de minister volgens eiseres ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat zij als gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf het risico loopt dat haar asbestcertificaat wordt geschorst, waardoor zij haar bedrijf gedurende 30 dagen stil zou moeten leggen. Om daarnaast ook artikel 28a van de Arbowet toe te passen, betekent een dubbele sanctionering. De waarschuwing ziet verder op toekomstige overtredingen van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit. Dat is volgens eiseres een zodanig vage bepaling dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel om hiervoor een waarschuwing preventieve stillegging op te leggen. 6.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de waarschuwing preventieve stillegging niet deugdelijk gemotiveerd. Zoals uit de overwegingen hiervoor volgt, heeft de minister op zichzelf terecht gesteld dat eiseres zowel bij de werkzaamheden op de locatie De Run in Veldhoven, als op de locatie Groest in Hilversum artikel 45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. De minister had, gelet op artikel 28a van de Arbowet, dus de bevoegdheid om de waarschuwing op te leggen. Uit artikel 9.10a, tweede lid, van het Arbobesluit en artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging volgt vervolgens dat de minister bij het toepassen van die bevoegdheid een aantal belangen moet afwegen. Het gaat daarbij om de aard van de overtreding, de met de overtreding samenhangende omstandigheden, de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden en of een boete is gematigd. 6.2. De rechtbank stelt in dit verband vast dat de minister zich in bestreden besluit 3 vooral heeft toegespitst op de matiging van de boetes. Hij heeft in dit kader in algemene zin gesteld dat eiseres nog altijd een verwijt kan worden gemaakt van de overtredingen. Deze motivering impliceert, zoals eiseres ook terecht stelt, dat het belang van matiging van een boete geen betekenis heeft, omdat bij de oplegging van een boete de overtreder altijd een verwijt kan worden gemaakt. Op dit punt is bestreden besluit 3 ondeugdelijk gemotiveerd. Bovendien heeft de minister in bestreden besluit 3 niet kenbaar de gevolgen van een mogelijke stillegging van de werkzaamheden voor eiseres bij zijn afweging betrokken, terwijl eiseres heeft gesteld dat het opleggen van een waarschuwing niet proportioneel is. Hij heeft alleen in algemene zin gesteld dat hij op basis van de feiten en omstandigheden tot de conclusie komt dat het geven van een waarschuwing proportioneel en evenredig is. Ter zitting van de rechtbank is verder komen vast te staan dat er een uitwisseling van informatie heeft plaatsgevonden tussen de minister en de instantie die het asbestcertificaat aan eiseres heeft verstrekt. Het asbestcertificaat is naar aanleiding van de in deze zaak geconstateerde overtredingen voorwaardelijk geschorst. Zoals eiseres terecht heeft gesteld, gaat het bij de voorwaardelijke schorsing van een asbestcertificaat om een sanctie die, net als de waarschuwing op grond van artikel 28a van de Arbowet, als doel heeft toekomstige overtredingen te voorkomen. Dit is een met de overtredingen samenhangende omstandigheid die de minister ook kenbaar had moeten meewegen bij zijn beoordeling of hij zijn bevoegdheid tot oplegging van een waarschuwing had moeten toepassen. De minister heeft ook het bestreden besluit 3 ook op dit punt ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank gaat verder echter niet mee met de stelling van eiseres dat artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit een zodanig vage bepaling is dat het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is om hiervoor een waarschuwing preventieve stillegging op te leggen. Het gaat bij deze bepaling om een inspanningsverplichting. Die inspanningsverplichting is nader geconcretiseerd in artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder a tot en met d, van het Arbobesluit. Zoals de minister terecht heeft gesteld is het mogelijk om vast te stellen wanneer onvoldoende maatregelen zijn genomen om de vezelemissie zo laag mogelijk te houden. Dat is het geval als er meer maatregelen mogelijk waren geweest om de blootstelling te voorkomen. Gelet hierop is artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit niet zodanig vaag dat eiseres haar toekomstige gedrag hierop niet zou kunnen aanpassen.