ECLI:NL:RBOBR:2023:3426
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/269
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
en
de commissaris van de Koning in de provincie Noord-Brabant, de commissaris
(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich en mr. M. Bonewit).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om openbaarmaking.
2. Met het bestreden besluit van 5 december 2022 op het bezwaar van eiseres is de commissaris bij dat besluit gebleven.
3. De commissaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 1 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigden van de commissaris, bijgestaan door [naam] .
Totstandkoming van het besluit
5. Eiseres was in dienst van gemeente Waalre ten tijde van de herbenoemingsprocedure van de toenmalige burgemeester. Gaandeweg de herbenoemingsprocedure heeft eiseres gemeld dat de vertrouwenscommissie werd beïnvloed om zo de herbenoeming te frustreren. Die melding heeft geleid tot een conflict tussen eiseres en gemeente Waalre en een bestuurlijke crisis die uitmondde in het terugtreden van de burgemeester en het aanstellen van een waarnemend burgemeester door de commissaris.
6. Eiseres heeft op 25 februari 2022 verzocht om openbaarmaking van alle documenten over haar melding, waaronder documenten tussen de voormalig burgemeester en de waarnemend burgemeester waarbij de commissaris in CC is meegenomen.
7. De commissaris heeft naar aanleiding van het verzoek twee brieven aangetroffen, te weten: een brief van de waarnemend burgemeester aan de voormalig burgemeester van 11 november 2020 en een brief van de voormalig burgemeester aan de waarnemend burgemeester van 18 november 2020. Afschriften van beide brieven zijn naar de commissaris gestuurd.
8. De commissaris heeft openbaarmaking van beide brieven geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en daarbij overwogen dat:
“(…) verstrekken van informatie achterwege [ blijft ] voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel derden. Voor het goed kunnen vervullen van mijn taak als Rijksorgaan, neem ik vertrouwelijkheid in acht. Het is van belang dat personen en functionarissen zo vrijelijk mogelijk kunnen verklaren en mij gevraagd en ongevraagd van informatie kunnen voorzien en niet uit vrees voor openbaarmaking informatie achterhouden. Mijn functioneren als commissaris zou als gevolg van openbaarmaking van die informatie ernstig worden belemmerd”.
9. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt. In de bezwaarfase heeft eiseres de brief van 18 november 2020 ontvangen van de voormalig burgemeester, waarna zij het bezwaar tegen het besluit heeft ingetrokken, voor zover dat betrekking had op die brief.
10. Met het bestreden besluit heeft de commissaris het bezwaar ongegrond verklaard en betoogd dat, vanwege de inmiddels in werking getreden Wet open overheid (Woo), openbaarmaking van de brief van 11 november 2020 wordt geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. De brief kan niet openbaar worden gemaakt omdat het belang van het goed functioneren van de commissaris bij integriteitsvraagstukken op gemeentelijk niveau zwaarwegender is dan het algemene belang bij openbaarmaking van de brief.
11. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om openbaarmaking van de brief van 11 november 2020 (de brief). Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
12. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Het standpunt van eiseres
13. Eiseres stelt dat de belangenafweging in het bestreden besluit en de motivering daarvan onvoldoende zijn. Daarvoor voert zij aan dat de commissaris er alles aan gelegen is om de inhoud van de brief niet bekend te maken, hoewel de commissaris weet dat de brief voor eiseres belangrijk is omdat zij daarmee een strafrechtelijke aangifte tegen de waarnemend burgemeester wil onderbouwen. Verder is volgens eiseres niet inzichtelijk gemaakt waarom openbaarmaking van de brief ervoor kan zorgen dat de adviserende en bemiddelende rol van de commissaris bij integriteitsvraagstukken in het geding komt.
Het standpunt van de commissaris
14. De commissaris voert aan dat het algemene belang van openbaarmaking slechts kan worden afgewogen tegen de belangen die worden beschermd door de weigeringsgrond. Het belang van eiseres bij openbaarmaking van de brief kan dus niet worden meegewogen. De commissaris is belast met advisering en bemiddeling bij integriteitsvraagstukken op gemeentelijk niveau op grond van artikel 182, eerste lid, aanhef en onder c, van de Provinciewet. Bij de uitvoering van die taak neemt de commissaris vertrouwelijkheid in acht. Openbaarmaking van de brief zou de vertrouwelijkheid schaden en het functioneren van de commissaris als gevolg daarvan ernstig belemmeren. Juist in integriteitskwesties moeten betrokkenen kunnen uitgaan van een vertrouwelijke behandeling van informatie. De bereidheid van personen en functionarissen om openhartig te reageren zal afnemen, waardoor de commissaris zijn taak niet naar behoren zal kunnen vervullen. De weigering om de brief openbaar te maken, heeft niet te maken met het verbloemen van misstanden.
15. Tijdens de zitting heeft de commissaris op vragen van de rechtbank uiteengezet dat de bemiddeling op grond van de Provinciewet een interventie door een functionaris met distantie tot het integriteitsvraagstuk inhoudt. De uitoefening daarvan is niet uitgewerkt in protocollen, maar vraagt om maatwerk en handelen naar bevind van zaken. Openbaarmaking van de brief zou een belemmerende werking kunnen hebben voor toekomstige interventies bij integriteitsvraagstukken als betrokkenen daarbij rekening moeten houden met openbaarmaking. De commissaris vindt het daarom van belang dat stukken die in vertrouwen zijn verstrekt ook vertrouwelijk kunnen blijven.
Wat is van belang bij toetsing van de weigeringsgrond ‘het goed functioneren?
16. De rechtbank stelt voorop dat het uitgangspunt van de Woo ‘openbaar, tenzij’ is. Een bestuursorgaan maakt bij de toepassing van de relatieve weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid van de Woo een inhoudelijke afweging tussen het vooropgestelde algemene belang van openbaarheid en de belangen die worden beschermd door de weigeringsgronden. De weigeringsgronden moeten restrictief worden uitgelegd. Een individueel belang bij openbaarheid speelt geen rol in deze belangenafweging. Als een document op grond van de Woo openbaar wordt gemaakt, wordt het document openbaar gemaakt voor iedereen. Dit betekent dat de commissaris de persoonlijke belangen van eiseres bij openbaarmaking van de brief terecht niet heeft betrokken in de belangenafweging voorafgaand aan het bestreden besluit.
17. De commissaris heeft openbaarmaking van de brief geweigerd met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (de weigeringsgrond). Openbaarmaking van informatie blijft bij toepassing van de weigeringsgrond achterwege als het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
18. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo volgt dat het goed functioneren van de overheid in het geding kan komen als een bestuursorgaan bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met andere bestuursorganen of met derden. Het belang van vertrouwelijk overleg als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan kan dan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
19. De rechtbank leidt verder uit de totstandkomingsgeschiedenis af dat de belangenafweging moet worden gemaakt op het moment van besluitvorming, wat betekent dat tijdsverloop van invloed kan zijn op de uitkomst van de belangenafweging. Het bestuursorgaan moet aantonen dat bij openbaarmaking van de gevraagde informatie het goed functioneren van de overheid in het geding komt. Waar in crisissituaties het goed functioneren aan openbaarmaking van informatie nog in de weg kan staan, is voorstelbaar dat na verloop van tijd de situatie in rustiger vaarwater is beland en leidt tot een ander resultaat na weging van het belang van openbaarheid tegen het belang van het goed functioneren.
Staat het goed functioneren van de commissaris openbaarmaking van de brief in de weg?
20. De rechtbank is van oordeel dat de motivering van het bestreden besluit de toepassing van de weigeringsgrond niet kan dragen. De commissaris heeft bij die motivering gewezen op de adviserende en bemiddelende rol die zij, op grond van artikel 182, eerste lid, aanhef en onder c, van de Provinciewet, heeft bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente en wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is en het belang van vertrouwelijkheid om op een goede manier invulling te kunnen geven aan deze taak. Daarbij heeft de commissaris in algemene bewoordingen uiteengezet dat openbaarmaking van de brief toekomstige interventies bij integriteitsvraagstukken zal bemoeilijken.
21. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van de brief. Hoewel de rechtbank oog heeft voor de betekenis van vertrouwelijkheid voor een goede en doelmatige tussenkomst bij integriteitsvraagstukken door de commissaris, is de algemeen gestelde motivering op zichzelf onvoldoende om de weigering tot openbaarmaking in dit geval te rechtvaardigen. De commissaris zal concreter moeten motiveren op welke manier het goed functioneren in het geding komt als zij de brief openbaar maakt.
22. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat twee andere brieven van de waarnemend burgemeester, waarin hij zijn bevindingen over de bestuurlijke situatie en het functioneren van het gemeentebestuur in Waalre deelt met de commissaris, eerder al openbaar zijn gemaakt. Niet valt in te zien waarom openbaarmaking van deze brieven geen afbreuk doet aan het goed functioneren van de commissaris en de brief van 11 november 2020 wel.
23. De rechtbank stelt vast dat een algemeen gestelde motivering als in het bestreden besluit feitelijk neerkomt op een absolute toepassing van de relatieve weigeringsgrond. Zo’n ruime invulling van ‘het goed functioneren’ bij interventies op grond van artikel 182, eerste lid, aanhef en onder c van de Provinciewet druist in tegen de bedoeling van de wetgever die juist een belangenafweging voor ogen had op het moment dat een concreet verzoek om openbaarmaking wordt gedaan. Aan de stelling van de commissaris dat zij als hoeder van de bestuurlijke integriteit een onophoudelijke, almaar voortdurende rol vervult die het ruime gebruik van de weigeringsgrond rechtvaardigt, kent de rechtbank daarom niet de door de commissaris gewenste betekenis toe.
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 5 december 2022;
draagt de commissaris op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat de commissaris het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.J. Verborg, rechter, in aanwezigheid van
P.L.M.M. Mulders, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 13 juli 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2022-2022, 33 328, AB, p. 83.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 112, nr. 9, p. 48.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 112, nr. 9, p. 49.
24. Het beroep is gegrond omdat de toepassing van de weigeringsgrond in het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen over openbaarmaking van de brief. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de commissaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de commissaris hiervoor zes weken.
25. Omdat het beroep gegrond is, moet de commissaris het griffierecht aan eiseres vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.