ECLI:NL:RBOBR:2023:3195

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummer: SHE 22/668 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2023 in de zaak tussen DB Vastgoed B.V., uit Ravenstein, eiseres (gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, het college (gemachtigde: mr. M. van Kaauwen). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de weigering van het college om haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een bedrijfswoning en het daarin vestigen van arbeidsmigranten. 1.1 De omgevingsvergunning is geweigerd met het besluit van 12 mei 2021. Met het bestreden besluit van 10 februari 2022 op het bezwaar van eiseres tegen die weigering is het college bij dat besluit gebleven. 1.2 De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] namens eiseres en de gemachtigde van het college.

2. De rechtbank beoordeelt de weigering van het college om eiseres een omgevingsvergunning te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 3. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels, regels uit het bestemmingsplan en beleidsregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Inleiding 5. Op 3 februari 2021 heeft eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning bij het college ingediend voor de activiteit “bouwen” ten behoeve van de uitbreiding van een bestaande bedrijfswoning (de bedrijfswoning) op het perceel [adres] (het perceel), gelegen op het bedrijventerrein "De Bulk". In de bedrijfswoning wil eiseres een vijftal zelfstandige studio’s realiseren, geschikt voor de huisvesting van één arbeidsmigrant per studio. In de aanvraag heeft eiseres bij “Projectomschrijving” vermeld: "realiseren van kamergewijze bewoning in de bestaande bedrijfswoning, waarbij deze tevens wordt uitgebreid". In zijn besluit van 12 mei 2021 (het primaire besluit) heeft het college geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat hij de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd omdat het plan niet binnen de regels van het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Bulk - Oss - 2013" (het bestemmingsplan) past. Het college heeft de aanvraag tevens aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit "planologische afwijking van het bestemmingsplan". Het college is niet bereid zijn om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat er kort gezegd bewust voor gekozen is om - onder andere voor het bedrijventerrein "De Bulk" - geen nieuwe bedrijfswoningen op bedrijfsterreinen toe te staan. Beroepsgronden 6.1 Eiseres heeft hoofdzakelijk beroepsgronden aangevoerd tegen de beslissing van het college om geen toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. 6.2 De rechtbank stelt voorop dat het college er bij de beoordeling van de omgevingsvergunning terecht vanuit is uitgegaan dat het bouwplan van eiseres strijdig is met het bestemmingsplan. Omdat de vijf studio’s in de bedrijfswoning geschikt zijn voor de huisvesting van één arbeidsmigrant, moet iedere studio aangemerkt worden als een "bedrijfswoning" in de zin van artikel 1.15 van de planregels. De realisering van deze bedrijfswoningen is in strijd met artikel 3.2.3, onder a, van de planregels, dat bepaalt dat op het perceel slechts één bedrijfswoning is toegestaan. 6.3 Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe en moet het de daarbij betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Onvoldoende onderzoek 7.1 Volgens eiseres heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om af te wijken van de (gebruiks)regels van het bestemmingsplan. De bedrijfswoning van eiseres is al geruime tijd als zodanig in gebruik en het bestemmingsplan laat dat toe. De bedrijfswoning is dus al in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening en kan alleen daarom al niet de ontwikkelmogelijkheden van de omliggende bedrijvigheid beperken. Eiseres ziet niet in op welke wijze haar bouwplan de ontwikkelingsmogelijkheden van de omliggende bedrijven zou kunnen beperken. In de nabije omgeving van het perceel zijn uitsluitend bedrijven toegestaan die in de categorieën 2 tot en met 3 van de milieuzoneringslijst voorkomen. Eiseres heeft gedurende de procedure gemotiveerd gewezen op de noodzaak om af te wijken van het bestemmingsplan. 7.2 Volgens het college is de ruimtelijke impact van de bewoning van de bestaande bedrijfswoning door één huishouden, die noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering, niet zonder meer is te vergelijken met de impact van het huisvesten van diverse arbeidsmigranten. Dat een bedrijfswoning is toegestaan en dat het bouwplan reeds daarom passend zou zijn, acht het college te kort door de bocht. Volgens het college is de eventuele afstand van bedrijven tot woonbebouwing niet alleen van belang bij de beantwoording van de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk een belemmering kan opleveren voor omliggende bedrijven, maar ook bij de beoordeling van het woon- en verblijfsklimaat voor de te huisvesten arbeidsmigranten. Het college verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 februari 2021. Het college acht het toevoegen van (bedrijfs)woningen in strijd met de uitgangspunten van het bestemmingsplan. In de plantoelichting is opgenomen dat in de beginperiode van het bedrijventerrein bedrijfswoningen nog werden toegestaan, maar dat het beleid inmiddels is veranderd. Daarin staat ook dat in het noordelijke deel (de 1e fase) geen nieuwe bedrijfswoningen meer zijn toegestaan. Dit is vertaald in het bestemmingsplan waarin is opgenomen dat alleen een bestaande bedrijfswoning is toegestaan. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is reeds de ruimtelijke afweging gemaakt om geen bedrijfswoningen meer toe te staan. Het college kent zwaarwegende betekenis toe aan deze beleidsmatige keuze van de raad. Het gemeentelijke beleid over bedrijfswoningen binnen de gemeente Oss is duidelijk. Het college verwijst daarvoor naar de "Beleidsregels voor huisvesting van meer dan één huishouden in een woning", meer in het bijzonder naar de toelichting op artikel 4 ervan, dat ziet op verzoeken voor bedrijfswoningen. Het college moet dit beleid ook volgen. Het college ziet in dit geval geen zwaarwegende reden om af te wijken van de beleidsregels. Het toevoegen van vijf woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten op het bedrijventerrein zou volgens het college leiden tot een zeer ongewenst precedent. 7.3 De omstandigheid dat de bestaande bedrijfswoning in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dus moet worden geacht in overeenstemming te zijn met een goede ruimtelijke ordening betekent niet dat, zoals eiseres betoogt, het aangevraagde bouwplan daarmee ook in overeenstemming is. Het bouwplan betreft de realisering van vijf zelfstandige woonruimten en daarmee een verruiming van het door het bestemmingsplan toegestane gebruik. 7.4 Het college heeft zich, bij de beoordeling van de planologische afwijking van het bestemmingsplan, op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan ruimtelijk ongewenst is en dat het belang van een goede ruimtelijke ordening zwaarder weegt dan de belangen van eiseres. Het college heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen dat de realisering van woningen ten behoeve van huisvesting van arbeidsmigranten op dit bedrijventerrein, waar geen voorzieningen aanwezig zijn, ruimtelijk ongewenst is en dat gemengde gebieden daarvoor om die reden meer geschikt zijn. Deze uitgangspunten zijn ook neergelegd in de "Beleidsregels voor huisvesting van meer dan één huishouden in een woning", waarnaar het college heeft verwezen.

12. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het college de omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een bedrijfswoning terecht heeft geweigerd en in redelijkheid heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het daarin huisvesten van arbeidsmigranten. Eiseres krijgt daarom het door haar griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Als u het niet met deze uitspraak eens bent, kunt u een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin u uitlegt waarom u het niet met de uitspraak eens bent. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze datum staat hierboven. Bijlage Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, b. (...), c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, (...) Artikel 2.10, eerste lid Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a., wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: (…); c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 (...) In artikel 2.12, eerste lid Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid. onder c kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; (...). Bestemmingsplan “Bedrijventerrein De Bulk- Oss- 2013” Het bestemmingsplan kent aan het perceel de enkelbestemming “Bedrijf-1” toe en de functieaanduiding “bedrijf van categorie 2”. In artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving De voor “Bedrijf-1” aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. (...) c. bestaande bedrijfswoningen ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’; d. (...) Artikel 3.2.3 Bedrijfswoningen Voor het bouwen van bedrijfswoningen gelden de volgende regels: a. Ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ is ten hoogste één bedrijfswoning toegestaan. b. De bouwhoogte van bedrijfswoningen mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding ‘maximale goot- en bouwhoogte (m)’ is aangegeven. c. De inhoud van een bedrijfswoning mag niet meer bedragen dan 750 m3.’ Artikel 1 Begripsomschrijvingen Artikel 1.15 bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. bestaand: a. ten aanzien van bouwwerken: bouwwerken die op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan bestonden of in uitvoering waren, dan wel gebouwd zijn of gebouwd kunnen worden overeenkomstig de Woningwet of Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of krachtens die wetten gegeven voorschriften; b. ten aanzien van gebruik: gebruik van gronden en opstallen zoals dat aanwezig is op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. huishouden: de leefvorm of samenlevingsvorm van een alleenstaande of een gezin, waaronder mede wordt begrepen: a. het inwonen of het bewonen van kamers door ten hoogste 2 verwanten of andere personen in het hoofdgebouw en/of aan- en uitbouw, al dan niet bij wijze van mantelzorg en al dan niet met eigen voorzieningen; b. een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband, waaronder mede wordt begrepen: 1. een woongroep van mensen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking of aandoening met inbegrip van begeleiding en toezicht gericht op zelfstandige bewoning; 2. de gezamenlijke huisvesting van een groep van maximaal 4 niet verwante personen, die gebruik maken van de gemeenschappelijke voorzieningen in de woning.’ Woning: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Beleidsregels In de “Beleidsregels voor huisvesting van meer dan één huishouden in een woning” staat onder meer: ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Artikel 4 Verzoeken voor bedrijfswoningen De categorie “bedrijfswoningen” is een zeer specifieke groep woningen. Voor de bestemming bedrijfswoning is gekozen omdat het bewonen van een bedrijfswoning door een persoon (eventueel met huishouden) ter plaatse, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is. De laatste jaren is ingezet op het niet meer toestaan van (bedrijfs) woningen op bedrijventerreinen. De redenen hiervoor zijn: 1) ze zijn voor de bedrijfsuitoefening bijna nooit echt nodig, 2) ze beperken de bedrijven omdat het milieuhindergevoelige objecten zijn 3) er kan geen goed woon-en leefklimaat worden gegarandeerd. Het is, gelet op deze redenen, ook niet wenselijk om huisvesting van meer dan één huishouden toe te staan in bestaande bedrijfswoningen op het bedrijventerrein. ECLI:NL:RBZWB:2021:615 ECLI:NL:RVS:2017:1697 ECLI:NL:RVS:2021:1236 uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.3 uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.4 uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:607, r.o. 3.1

In de toelichting op artikel 4 daarvan is vermeld dat wordt ingezet op het niet meer toestaan van (bedrijfs)woningen op bedrijventerreinen, omdat deze voor de bedrijfsuitoefening bijna nooit echt nodig zijn, het milieuhindergevoelige objecten zijn en er geen goed woon-en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Deze uitgangspunten zijn ook neergelegd in de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin is verwoord dat ook in het noordelijke deel van het plangebied (de 1e fase) geen nieuwe bedrijfswoningen meer zijn toegestaan, reden waarom de planregels alleen bestaande bedrijfswoningen toestaan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college in redelijkheid medewerking aan de planologische afwijking van het bestemmingsplan heeft kunnen weigeren. Dit betoog slaagt niet. Het beleid van de gemeente Oss 8.1 Volgens eiseres blijkt uit de Beleidsregels "Voorwaarden huisvesting arbeidsmigranten" blijkt dat de gemeente in beginsel niet afwijzend staat tegenover initiatieven voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Het uitgangspunt van deze beleidsregels is dat de gemeente huisvesting in beginsel toestaat, mits er een veilig woon- en leefklimaat wordt gewaarborgd. De beleidsregels spreken weliswaar over de huisvesting van meer dan acht personen, maar het college motiveert niet waarom dit uitgangspunt niet op de huisvesting van vijf personen van toepassing zou moeten zijn. De huisvesting vindt plaats in hoogwaardige studio’s groter dan 12 m², die voorzien zijn van een eigen slaapkamer, eigen keuken, toilet en badkamer. Eiseres voldoet aan de eisen die in de beleidsregels zijn opgenomen om een goed woon- en leefklimaat te garanderen, waarbij werknemers worden gehuisvest die al enige tijd in dienst zijn en goed gedrag hebben vertoond. Eiseres kan het standpunt van het college, dat dit beleid in dit geval geen betekenis toekomt omdat het betrekking heeft op initiatieven voor de huisvesting van meer dan acht arbeidsmigranten, dan ook niet volgen. 8.2 Volgens het college zijn de beleidsregels om verschillende redenen niet van toepassing. Zoals ook in het bestreden besluit is aangegeven heeft het beleid betrekking op initiatieven voor de huisvesting in niet-woningen van meer dan acht personen. In dit geval gaat het om (bedrijfs)woningen en om minder dan acht personen. Het beleid bevat een afzonderlijk ruimtelijk kader, waarin is bepaald binnen welke bestemmingen grootschalige huisvesting in beginsel wel of niet acceptabel is: hotel of logiesfuncties, voor seizoenarbeiders binnen agrarische bebouwing en de herbestemming van leegstaande kantoren en gebouwen in gemengde gebieden. Bedrijfswoningen op bedrijventerreinen vallen hier niet onder. Het is lastig om op voorhand aan te geven welke specifieke locaties (gebouwen) geschikt zijn. De specifieke ligging, het karakter of de indeling van een pand, de ontsluiting, de nabijheid van voorzieningen, etcetera bepalen of een locatie geschikt is. Vanuit ruimtelijk oogpunt gaat de voorkeur uit naar gemengde gebieden die naar aard en opzet doorgaans beter geschikt zijn voor een combinatie van functies, waaronder ook wonen/huisvesting. De locatie mag niet te geïsoleerd liggen, tenzij sociale controle op andere wijze kan worden gerealiseerd en moet de locatie in de nabijheid van voorzieningen liggen. Bedrijventerreinen worden niet genoemd en op deze locatie is geen sprake van een gemengd gebied. Het pand ligt op een afgelegen bedrijventerrein zonder voorzieningen in de directe omgeving. 8.3 De rechtbank volgt het college in zijn gemotiveerde standpunt dat het beleid niet van toepassing is op het bouwplan van eiseres. Reeds hierom kan het betoog niet slagen. Noodzakelijkheid 9.1 Volgens eiseres heeft het college in het bestreden besluit geen aandacht besteed aan het grote belang dat zij heeft bij de huisvesting van haar arbeidsmigranten in de bedrijfswoning. Zij verwijst in dit verband naar de omschrijving van het begrip "bedrijfswoning" in artikel 1.15 van de planregels. Deze omschrijving gaat er vanuit dat huisvesting "gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is". De huisvesting van de arbeidsmigranten is noodzakelijk voor eiseres' bedrijfsvoering, want zonder hen zal haar bedrijf volledig stil komen te liggen. 9.2 Het college verwijst in zijn verweerschrift naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder andere de uitspraak van 28 juni 2017, waarin is overwogen dat voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang is of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Volgens het college leidt het niet kunnen huisvesten van arbeidsmigranten op een andere locatie niet tot de conclusie dat het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel noodzakelijk is, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein. Daar komt bij dat er reeds een bestaande bedrijfswoning aanwezig is en het dus mogelijk is om, ten behoeve van het toezicht op het bedrijf /de bedrijfsprocessen, een persoon (met huishouden) te huisvesten op locatie. 9.3 Op grond van artikel 1.15 van de planregels is een bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder andere de door het college aangehaalde uitspraak, gaat het erom gaat dat een bedrijfswoning noodzakelijk moet zijn voor de doelmatige uitoefening van een volwaardig bedrijf. Bij de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning is van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Op het perceel van eiseres is al een bedrijfswoning aanwezig waarin een medewerker gevestigd kan worden, als een redelijk belang dit vergt. Dat eiseres zich genoodzaakt ziet om de arbeidsmigranten die in haar bedrijf werken te huisvesten, omdat dat volgens haar elders in de gemeente Oss niet mogelijk is, kan niet op een lijn worden gesteld met de in de planregel bedoelde noodzaak. Ook dit betoog kan niet slagen. Evenredigheid en bijzondere omstandigheden 10.1 Eiseres voert aan dat het college in het bestreden besluit geen aandacht heeft besteed aan haar grote belang bij de huisvesting van de bij haar werkzame arbeidsmigranten. Eiseres wijst erop dat deze arbeidsmigranten al een tijd bij haar in dienst zijn en goed gedrag hebben vertoond. Volgens eiseres is zij voor haar plintenfabriek volledig afhankelijk van buitenlandse werknemers, omdat geschikte Nederlandse werknemers niet te vinden zijn. Zonder deze werknemers zal de bedrijvigheid volledig stil komen te liggen. Om in aanmerking te komen voor uitzendkrachten is het bieden van goede huisvesting een belangrijke voorwaarde, wat binnen de gemeente Oss op dit moment vrijwel onmogelijk is. Eiseres over de huisvesting van haar arbeidsmigranten overleg met medewerkers van de gemeente gehad, maar dit heeft niet tot een bevredigende oplossing geleid. Nu huisvesting van haar werknemers elders in Oss onmogelijk is en een oplossing hiervoor is uitgebleven, is eiseres genoodzaakt om in de bedrijfswoning een vijftal studio’s te realiseren. In het bestreden besluit heeft het college ten onrechte geen aandacht besteed aan deze bijzondere omstandigheden.