ECLI:NL:RBOBR:2021:6691

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummers: SHE 20/2363 en SHE 20/2490 uitspraak van de meervoudige kamer van 28 december 2021 in de zaken tussen [naam] , te [woonplaats] , eiseres 1 (gemachtigde: R. Lodewijks), [naam] , te [vestigingsplaats] , eiseres 2 (gemachtigde: mr. J.E. Dijk), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder (gemachtigde: mr. A. Speekenbrink). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], te [vestigingsplaats] , (verder: [belanghebbende] ),gemachtigde: mr. P.A.J. Huijbregts.

Bij besluit van 14 juli 2020 heeft verweerder op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) een vergunning verleend aan [belanghebbende] voor het uitbreiden/wijzigen van haar industrieel bedrijf gelegen aan het [adres] . Eiseres 1 heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank om te behandelen als beroep. Eiseres 2 heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaken zijn behandeld op de zitting van 20 april 2021. Eiseres 1 is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Namens eiseres 2 zijn [naam] en [naam] verschenen en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens [belanghebbende] zijn [naam] en [naam] verschenen en de gemachtigde. Na de zitting heeft de rechtbank de Stichting Advisering bestuursrechtspraak (StAB) om advies gevraagd. De StAB heeft op 24 augustus 2021 advies uitgebracht. Partijen hebben de gelegenheid gekregen hierop te reageren. Daarna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten met instemming van eiseres 1 en zonder tegenbericht van eiseres 2.

Inleiding 1. De rechtbank geeft eerst een overzicht van de feiten. Daarna zal de rechtbank aangeven hoe zij het bestreden besluit zal beoordelen, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 januari 2021 over de gevolgen van de wijziging van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb per 1 januari 2020 en intern salderen. De rechtbank zal aan de hand van de beroepsgronden en op basis van het advies van de StAB beoordelen of sprake is van een toename van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

2.1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.  [belanghebbende] heeft een slachterij en vleesverwerkingsbedrijf aan het [adres] . Op 18 augustus 2009 is hiervoor een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. In deze revisievergunning is in voorschrift E.1.1 een grenswaarde opgenomen voor de geurbelasting van [belanghebbende] op de omgeving.  Het bedrijf ligt aan de spoorlijn ‘s-Hertogenbosch-Eindhoven. Aan de overzijde van het spoor, op ongeveer 150 meter van de grens van de inrichting, ligt het appartementencomplex [naam] . Hier woont ook eiseres 1.  [belanghebbende] ligt op ongeveer 1,7 kilometer van het Natura 2000-gebied “Kampina & Oisterwijkse Vennen”.  Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft verweerder aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het veranderen van een inrichting, namelijk het uitbreiden van de vleesverwerkingsactiviteiten. Bij besluit van 3 september 2019 heeft verweerder aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het uitbreiden van de bestaande inrichting ten behoeve van vleesverwerkingsactiviteiten .Tegen de laatste vergunning heeft onder meer eiseres 1 beroep ingesteld bij deze rechtbank. In de uitspraak van 30 april 2021 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.  Op 30 juni 2015 is aan [belanghebbende] een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor de uitbreiding van het bedrijf met vleesverwerkingsactiviteiten en de verhoging van de slachtcapaciteit van 3,8 miljoen varkens per jaar naar 5,6 miljoen per jaar. Hierbij is ook vergunning verleend voor de uitbreiding van de rokerij.  Op 22 augustus 2019 heeft [belanghebbende] een aanvraag ingediend voor een vergunning op basis van de Wnb.  Het ontwerpbesluit en bijbehorende stukken hebben vanaf 19 maart 2020 ter inzage gelegen. Eisers hebben zienswijzen ingediend.  Op grond van artikel 1.3, vierde lid, van de Wnb heeft verweerder de colleges van gedeputeerde staten van de provincies Gelderland, Limburg, Zuid-Holland, Utrecht en Overijssel verzocht in te stemmen met het besluit, waarbij is aangegeven dat het ontbreken van een reactie gelijk te stellen is aan een instemming. Binnen de gestelde termijn heeft verweerder geen reactie van de colleges ontvangen dus is verweerder er van uitgegaan dat de andere colleges instemmen. 2.2 In het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend omdat er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Hoe beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit? 3.1 Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied." Dit betekent dat toen het bestreden besluit werd genomen alleen een natuurvergunning nodig was als het project significante gevolgen kan hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. De vergunningplicht (respectievelijk de aanhaakplicht) voor projecten die enige, maar geen significante gevolgen kunnen hebben, is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Als een vergunningplicht of aanhaakplicht bestaat, is er ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb een passende beoordeling vereist van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 17.2 van de uitspraak van 20 januari 2021 het volgende overwogen: “Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning).” De rechtbank benadrukt dat ten tijde van het indienen van de aanvraag in 2016 een natuurvergunning was vereist. 3.2 Hierna beoordeelt de rechtbank of een natuurvergunning noodzakelijk is na de wetswijziging per 1 januari 2020. Een natuurvergunning is niet noodzakelijk als is uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft. Als geen natuurvergunning noodzakelijk is, dan moet verweerder de aanvraag afwijzen. Om te beoordelen of een vergunning noodzakelijk is, moet de rechtbank een vergelijking maken tussen de uitgangssituatie en de aangevraagde situatie. Bespreking beroepsgronden 4. De rechtbank laat in het midden of de Wnb strekt tot bescherming van de belangen van eiseres 1. De Wnb strekt in ieder geval tot bescherming van de natuur en dat is een van de belangen die eiseres 2 behartigt. Beide eisers hebben gesteld dat sprake is van een toename van stikstofdepositie. Het beroep van verweerder op artikel 8:69a van de Awb (relativiteitsvereiste) behoeft dan ook geen verdere bespreking. 5.1 Eiseres 1 heeft geklaagd over de gevolgde voorbereidingsprocedure. Zij vindt dat verweerder afdeling 3.4 van de Awb ten onrechte heeft toegepast en dat eerst de bezwaarprocedure had moeten worden doorlopen. 5.2 In de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat een Wnb-vergunning valt onder de reikwijdte van het Verdrag van Aarhus. Dat betekent dat op basis van artikel 6, derde lid, van dit verdrag het bevoegd gezag inspraak moet bieden alvorens een besluit wordt genomen. Deze verplichting is opgenomen uit het oogpunt van rechtsbescherming. De Nederlandse wetgever had de uitgebreide voorbereidingsprocedure ten onrechte niet verplicht gesteld voor vergunningen. Dit verzuim heeft in de provincie Noord-Brabant geen gevolgen omdat verweerder heeft besloten de uitgebreide voorbereidingsprocedure te volgen in zaken over vergunningen op grond van de Wnb. Als de bezwaarprocedure was gevolgd, dan zou verweerder hebben gehandeld in strijd met artikel 6 van het Verdrag van Aarhus en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Volgens de rechtbank heeft verweerder dus gedaan wat de wetgever had moeten voorschrijven. De klacht van eiseres is niet terecht. Besluiten op basis van de Wnb zijn niet uitgezonderd in bijlage II bij de Awb. Dat betekent dat de normale rechtsbescherming openstaat: beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling. De rechtbank ziet in deze beroepsgrond geen aanleiding voor het oordeel dat de verkeerde procedure wordt gevolgd. 6.1 Het is eiseres 1 opgevallen dat de Nbw-vergunning uit 2015 is gewijzigd in een besluit van verweerder van 23 augustus 2019. 6.2 Verweerder heeft ontkend dat de Nbw-vergunning uit 2015 is gewijzigd in een later besluit. 6.3 Het is van belang om te weten wat de laatste vergunning is, die is verleend op basis van de Nbw of de Wnb. De laatst verleende Nbw- of Wnb-vergunning heeft namelijk te gelden als een weergave van de referentiesituatie voor verdere vergunningverlening op basis van de Nbw of de Wnb. De latere verlening van een vergunning op grond van de Wm of de Wabo waarmee minder gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden zijn vergund, is na de verlening van de Nbw-vergunning niet meer van invloed op de referentiesituatie. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2016.

8. Er zijn geen significante effecten en dus was het bestreden besluit (de natuurvergunning) voor de aangevraagde situatie niet nodig gelet op artikel 2.7, tweede lid van de Wnb zoals dat luidt na 1 januari 2020. De beroepen van eisers zijn daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 9. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en wijst de aanvraag van [belanghebbende] voor het project beschreven in het vernietigde bestreden besluit af. Zolang [belanghebbende] in werking is volgens deze beschrijving, is er op basis van de huidige regelgeving geen natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De rechtbank merkt hierbij nadrukkelijk op dat dit betekent dat, als [belanghebbende] géén gebruik maakt van de elektrische trekker die is beschreven in het vernietigde bestreden besluit, sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Gelet op de omstandigheid dat het bestreden besluit wordt vernietigd, handelt [belanghebbende] in dat geval zonder de benodigde vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en is zij in overtreding. Verweerder kan eenvoudig controleren of de elektrische trekker wel of niet wordt gebruikt. 10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres 2 gemaakte proceskosten. Deze kosten bestaan uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en begroot de rechtbank op € 1.870,00 (1 punt voor het nader motiveren van het beroep, 1 punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie op het StAB-advies, met een waarde per punt van € 748,00 en wegingsfactor 1). Tevens moet verweerder de door eiseres 1 gemaakte reiskosten vergoeden.

De rechtbank  verklaart de beroepen gegrond;  vernietigt het bestreden besluit;  wijst de aanvraag van [belanghebbende] voor het project beschreven in het vernietigde bestreden besluit, af;  bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;  draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan eiseres 1 te vergoeden;  draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseres 2 te vergoeden;  veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 1, begroot op € 10,56  veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 2, begroot op € 1.870,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 28 december 2021. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. ECLI:NL:RVS:2021:71 ECLI:NL:RBOBR:2021:2168 ECLI:NL:RVS:2021:1507 ECLI:NL:RVS:2016:1818 ECLI:NL:RVS:2013:1891 ECLI:NL:RVS:2021:1054

Hierin heeft de Afdeling in rechtsoverweging 7.4 overwogen dat het toetsingskader voor de referentiesituatie dat de Afdeling heeft geformuleerd in de uitspraak van 13 november 2013 na de verlening van de Nbw-vergunning niet meer van toepassing is. 6.4 De rechtbank ziet op de website van verweerder (www.brabant.nl/loket) dat de Nbw- vergunning 2015 als de geldende vergunning wordt aangemerkt. Op de website staat aangegeven dat de vergunning is gewijzigd op 23 augustus 2019. Met enig zoeken laat de website een document gedateerd 23 augustus 2019 zien met als onderwerp een natuurbeschermingsvergunning in verband met de uitbreiding van een varkensslachterij. Dit document blijkt de Nbw-vergunning 2015 te zijn en is precies hetzelfde als de Nbw-vergunning 2015. Ofschoon ook de rechtbank, net zoals eiseres 1, aanvankelijk in verwarring was gebracht, gaat de rechtbank ervan uit dat de Nbw-vergunning 2015 de laatst verleende natuurbeschermingsvergunning is geweest voor het bestreden besluit. 7.1 Eiseres 1 vraagt zich af waarom sprake is van een verlaging van de stikstofdepositie. Zij beschouwt de berekeningen als een gegoochel met cijfers en creatief boekhouden en vraagt zich af of verweerder zelf wel is nagegaan of alles klopt. De stikstofberekeningen zijn niet inzichtelijk. Zij heeft met name twijfels bij de vervoersbewegingen van en naar [belanghebbende] die volgens haar wel moeten zijn uitgebreid. Tot slot heeft zij twijfels bij de juistheid van de Nbw-vergunning uit 2015, met name bij de effectiviteit van de wassers die de ventilatielucht reinigen. De effectiviteit kan alleen worden bepaald door een meting van het feitelijke rendement van de wassers. Ook eiseres 2 denkt dat sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door een toename van verkeersbewegingen met vrachtwagens en personenauto’s en heeft kritiek op de uitleg over de verkeerscijfers in de rapportage van de deskundige van [belanghebbende] . Ook is de ammoniakemissie van varkens in wachtende vrachtwagens niet meegenomen. Het gebruik van de elektrische trekker is niet geborgd in het bestreden besluit. Zij wijst er op dat het in 2015 vergunde project niet geheel is gerealiseerd en stelt dat verweerder zijn Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel) niet heeft toegepast. 7.2 Verweerder legt het rapport van de deskundige van [belanghebbende] van 5 juni 2020 ten grondslag aan het bestreden besluit. In het verweerschrift heeft verweerder hier twee berekeningen aan toegevoegd. Een berekening van de stikstofdepositie indien wordt uitgegaan van 188 extra verkeersbewegingen in de beoogde situatie en een berekening met de nieuwste versie van AERIUS gecombineerd met een extra berekening met verkeersbewegingen voorbij 5 kilometer van [belanghebbende] . Verweerder benadrukt dat in het bestreden besluit de aanvoer van varkens met hetzelfde aantal vrachten is vergund als in de Nbw-vergunning uit 2015. In het bestreden besluit heeft verweerder de niet gerealiseerde uitbreiding van de rokerij niet meegenomen. 7.3 Gelet op de twijfel bij eisers over de juistheid van de inputgegevens en de berekeningen heeft de rechtbank de StAB ingeschakeld en haar gevraagd aan te geven of door het project sprake is van een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. De StAB is gevraagd rekening te houden met de omstandigheid dat de rokerij wel is vergund in 2015 maar niet is gerealiseerd. 7.4 De StAB heeft de inputgegevens en de AERIUS-berekeningen gecontroleerd. Volgens de StAB is sprake van een toename van het personenverkeer (werknemers) die is meegenomen in de AERIUS-berekening van de beoogde situatie. Het aantal verkeersbewegingen voor de afvoer van vlees is anders gemodelleerd dan in de referentiesituatie, maar in de AERIUS- berekening is geen sprake van een onjuist aantal verkeersbewegingen. De StAB heeft hierbij specifiek gekeken naar de rijroutes voor de verkeersbewegingen van het vrachtverkeer bij [belanghebbende] . Het verschil in emissies in de referentiesituatie en de thans vergunde situatie wordt volgens de StAB veroorzaakt door gewijzigde verkeersemissies. De ammoniakemissie van varkens in wachtende vrachtwagens was ook al meegenomen in de referentiesituatie. De aanvoer van het aantal varkens neemt niet toe ten opzichte van de referentiesituatie. Het gebruik van de elektrische trekker voor het verplaatsen van lege trailers en het klaarzetten van volle trailers voor transport is noodzakelijk om binnen de vergunde maximale depositie te blijven. Het al dan niet afkappen van de depositiebijdrage van verkeer op meer dan 5 km afstand maakt hier geen verschil. De StAB stelt tot slot vast dat bij de AERIUS-berekening van de stikstofdepositie in de referentiesituatie de rokerij niet is betrokken. 7.5 Volgens eiseres 1 heeft de StAB onvoldoende kritisch gekeken naar de juistheid van de onderliggende inputgegevens. Zij benadrukt dat de geuremissie (en dus volgens haar ook de ammoniakemissie) door het tegenvallende rendement van de wassers wel hoger moet zijn dan verwacht. Eiseres 1 voelt zich niet serieus genomen door verweerder. Eiseres 2 vindt dat ten onrechte het verkeer op de [straatnaam] niet is meegenomen, ondanks dat de StAB heeft aangegeven dat [belanghebbende] een groot aandeel heeft op het verkeer op de [straatnaam] . Omdat het verkeer toeneemt, maakt dit wel degelijk verschil. Eiseres 2 merkt ook op dat op de specifieke habitattypes ‘zure vennen’ en ‘stuifzandheiden met struikhei’ sprake is van een toename met 0,01 mol. 7.6 In reactie op de door eiseres 1 opgeworpen twijfels over het rendement van de bij [belanghebbende] toegepaste luchtwassers, overweegt de rechtbank dat de aanvraag niet voorziet in wijzigingen in de luchtwassers. Verweerder heeft in dit geval geen aanleiding hoeven zien om het rendement nader te laten onderzoeken. Verweerder kan volstaan met een verschilberekening tussen de referentiesituatie en de beoogde situatie. Hierbij is de vergunde situatie van belang, niet de feitelijke emissie. De twijfels over de feitelijke emissies in de referentiesituatie kunnen niet leiden tot de conclusie dat reeds daarom een toename van ammoniakemissies vanuit de stallen (met daardoor een hogere stikstofdepositie) is vergund. Mocht sprake zijn van een hogere feitelijke emissie dan waarvan is uitgegaan in de vergunning (dus meer dan 84.000 kg NH3) doordat de luchtwassers het beloofde rendement niet halen, dan handelt [belanghebbende] in strijd met de Nbw-vergunning uit 2015. Verweerder zal hierop moeten toezien bij controles van [belanghebbende] . 7.7 De [straatnaam] is de belangrijkste verbindingsweg tussen Boxtel Zuid en de snelweg A2 en daarmee ook een belangrijke route van en naar [belanghebbende] . De rechtbank is echter van oordeel dat de StAB terecht heeft aangenomen dat het verkeer van en naar [belanghebbende] op de [straatnaam] op dat moment is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. In paragraaf 2.6.2 van de instructie bij AERIUS staat dat een algemeen criterium voor verkeer van en naar inrichtingen is dat de gevolgen niet meer aan de inrichting worden toegerekend wanneer het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval op het moment dat het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg bevindt. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 mei 2021 aanvaard dat in de stikstofberekeningen wat betreft het verkeer van en naar inrichtingen wordt aangesloten bij wat in paragraaf 2.6.2 van de instructie over het heersende verkeersbeeld is vermeld. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier anders over te denken. De omstandigheid dat relatief veel verkeer op de [straatnaam] kan worden toegerekend aan [belanghebbende] , is volgens de rechtbank niet relevant.