ECLI:NL:RBOBR:2019:1974

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummer: SHE 18/1006 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2019 in de zaak tussen [eiser] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze en Leende, verweerder (gemachtigden: E. Kramer en F. Stouthart).

In het besluit van 14 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een pluimveebedrijf op het adres [adres] afgewezen. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) een advies uitgebracht. Partijen hebben hierop gereageerd. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op 19 maart 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Algemeen: 1. In deze uitspraak worden eerst de feiten op een rij gezet en de standpunten van partijen weergegeven. Daarna wordt het beroep beoordeeld aan de hand van een aantal vragen . De regelgeving die wordt genoemd staat in de bijlage bij deze uitspraak.

2.1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Voor de inrichting van eiser op het adres [adres] is op 4 mei 2010 een milieuvergunning verleend voor het houden van 48.548 legkippen en 30 schapen. Bij een bedrijfscontrole op 25 mei 2016 heeft verweerder geconstateerd dat binnen de inrichting vleeskuikens werden gehouden in plaats van legkippen. Verweerder heeft hiertegen handhavend opgetreden. 2.2 Daarom heeft eiser op 3 januari 2017 een aanvraag gedaan om verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voor het veranderen van een veehouderij. Eiser wil kunnen kiezen tussen het houden van 84.900 vleeskuikens, 60 schapen en 35 paarden in stallen 1, 2 en 3 of het houden van 21.700 opfokhennen in stallen 1 en 2. 2.3 Verweerder heeft eerst een ontwerpbeschikking genomen. Hierin heeft verweerder het voornemen verwoord om de omgevingsvergunning te weigeren vanwege een te hoge geurbelasting en te grote risico’s voor de volksgezondheid door de blootstelling aan endotoxinen. Eiser heeft zienswijzen ingediend tegen de ontwerpbeschikking. 2.4 Endotoxinen zijn celwandresten van bacteriën. Als deze organismen afsterven komen de endotoxinen vrij. De endotoxinen binden zich aan bacterieresten, stofdeeltjes of waterdeeltjes. In deze toestand kunnen ze zich gemakkelijk in de omgeving verspreiden. Het menselijk lichaam kan op deze endotoxinen reageren. 2.5 De Gezondheidsraad heeft in een rapport van 30 november 2012 (“gezondheidsrisico’s rond veehouderijen”) geadviseerd over endotoxinen. Hierin is een advieswaarde genoemd: in het algemeen zouden mensen aan een concentratie van 30 EU (endotoxine-units)/m³ kunnen worden blootgesteld zonder onaanvaardbare gezondheidsrisico’s. In een vervolgadvies van de Gezondheidsraad van 14 februari 2018 is vermeld dat er geen nieuwe gegevens beschikbaar zijn gekomen die nadere informatie bieden over de gezondheidsrisico’s van blootstelling aan endotoxinen, behoudens de hierna genoemde rapporten. In 2016 is een rapport uitgebracht van de Wageningen University & Research (“Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering”). Erbrink Stacks Consult heeft op 5 september 2016 het rapport “Endotoxineconcentraties rond stallen: indicatieve modelberekeningen” uitgebracht. Dit rapport is in combinatie met het “Onderzoek Veehouderij en gezondheid omwonenden” (VGO-onderzoek) van het RIVM in een uitspraak van deze rechtbank van 30 mei 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:2920) genoemd als een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen voor de in het onderzoek van Erbrink Stacks Consult genoemde diersoorten. De rechtbank heeft zich in die uitspraak en in latere uitspraken niet uitgelaten over de adviesgrenswaarde en de relatie tussen de emissie van fijn stof en de verspreiding van endotoxinen in het rapport van Erbrink. Standpunten partijen 3.1 In het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd vanwege risico's voor de volksgezondheid door de uitstoot van endotoxinen. Verweerder heeft hierbij de "Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid; Endotoxine toetsingskader 1.0" (Notitie) gehanteerd. De omgevingsvergunning is niet geweigerd vanwege risico’s op de verspreiding van zoönosen (van dier op mens overdraagbare ziekten). Verweerder erkent dat de Notitie geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht verwoordt, maar is opgesteld in afwachting van landelijke regelgeving over de uitstoot van endotoxinen door veehouderijen. Volgens verweerder is hij niet verplicht de Notitie te hanteren, maar mag hij dat wel, ook als onderbouwing om de omgevingsvergunning te weigeren. 3.2 Eiser heeft hiertegen aangevoerd dat verweerder zijn weigering om een omgevingsvergunning te verlenen niet heeft kunnen baseren op de Notitie. De strekking van de Notitie is geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. Eiser verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395 en van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:644). In dit verband voert hij aan dat verweerder weliswaar beoordelingsruimte heeft, maar dat het verweerder niet vrij staat om deze beoordelingsruimte te gebruiken om een omgevingsvergunning te weigeren. De Notitie geeft een advieswaarde voor de blootstelling aan endotoxinen. Eiser vindt dat deze advieswaarde niet goed is onderbouwd. Verder betoogt eiser dat in de Notitie te weinig aandacht is besteed aan de afzonderlijke staltypes. Hij begrijpt niet dat, ondanks een afname van uitstoot van fijn stof, toch sprake kan zijn van een toename van endotoxinen. Volgens eiser had ook moeten worden gekeken naar andere factoren, zoals de hoogte van de emissiepunten op de stal en de uittreedsnelheid. Tot slot vindt eiser het jammer dat hem geen gelegenheid is geboden om (zo nodig) de aanvraag aan te passen om wel te voldoen aan de Notitie. Mag je een omgevingsvergunning milieu weigeren op basis van een niet algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht? 4.1 Artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met de Wet milieubeheer bepaalt dat risico's voor de volksgezondheid moeten worden beoordeeld bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu. 4.2 In de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019 (in een zaak waarin vergunning werd verleend en niet werd getoetst aan de Notitie) heeft de Afdeling onder meer overwogen dat er nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat voor de beantwoording waarvan verder wetenschappelijk onderzoek is vereist, onder meer over de advieswaarde voor endotoxinen. Daarom was het bevoegd gezag in die zaak niet verplicht om te onderzoeken of werd voldaan aan de advieswaarde voor blootstelling aan endotoxinen. De Afdeling nam hierbij in aanmerking dat er nog geen wettelijke regeling bestaat waarin is bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het bevoegd gezag om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen of en zo ja, welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte. De eisers (omwonenden) in die zaak hadden (met de verwijzing naar de Notitie) niet met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de gevraagde omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. 4.3 Als de uitstoot van endotoxinen een risico voor de gezondheid is zal deze moeten worden beoordeeld. Maar moet dat ook gebeuren als in de wetenschap nog geen overeenstemming bestaat over de omvang van het risico en de manier waarop dat risico wordt bepaald? Deze rechtbank heeft in de in rechtsoverweging 2.5 genoemde rapporten een indicatie gezien dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen. Deze indicatie was in een andere zaak (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496) voldoende aanleiding om een omgevingsvergunning beperkte milieutoets te weigeren en een milieueffectrapportage te verlangen.

Gelet op het bovenstaande verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. C.T.C. Wijsman en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 april 2019. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. BIJLAGE Artikel 2.14 van de Wabo 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e: a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: 1°. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken; 2°. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan; 3°. de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu; 4°. de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen; 5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen; 6°. het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert; b. houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met: 1°. het voor hem geldende milieubeleidsplan; 2°. het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer; 3°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer; c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht: 1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast; 2°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder; (…) 3 Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd. Artikel 1, tweede lid onder A Wet milieubeheer In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen;

Verweerder kan bij het benutten van de hem toekomende beoordelingsruimte niet zonder meer voorbij gaan aan de risico’s van de uitstoot van endotoxinen. 4.4 In de rechtspraak van de Afdeling is geen aanwijzing te vinden dat het ontbreken van een algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht de beoordelingsruimte van verweerder zodanig beperkt dat het verweerder niet vrijstaat de omgevingsvergunning te weigeren. Dat is niet vreemd omdat de rechtspraak van de Afdeling anders het bevoegd gezag zou belemmeren om invulling te geven aan het voorzorgsbeginsel. Verweerder is inderdaad niet verplicht is om het toetsingskader uit de notitie te hanteren. Verweerder heeft echter wel beoordelingsruimte. Artikel 2.14 van de Wabo bepaalt, dat de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting slechts kan worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. Als er geen maatregelen of voorschriften zijn om het milieu voldoende te beschermen tegen ongewenste milieugevolgen of deze milieugevolgen te voorkomen, kan verweerder de vergunning dus weigeren. Dit was ook al het geval onder artikel 8.11, tweede en derde lid van de voorheen geldende Wet milieubeheer (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS: 2016:2457, rechtsoverweging 8) en dat is onder de Wabo niet anders. 4.5 De rechtbank concludeert dat verweerder beoordelingsruimte heeft. Deze beoordelingsruimte kan verweerder benutten om de risico’s van uitstoot van endotoxinen te betrekken, ook in het geval er nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over endotoxinen bestaan. Het gebruik van deze beoordelingsruimte kan ook leiden tot een weigering van de omgevingsvergunning. Heeft verweerder op juiste wijze de beoordelingsruimte gebruikt, ofwel klopt de Notitie? 5.1 Verweerder geeft door middel van de Notitie invulling aan zijn beoordelingsruimte bij het verlenen van omgevingsvergunningen voor het veranderen of uitbreiden van veehouderijen. Dat mag verweerder doen zolang de Notitie niet onredelijk is. De Notitie is onredelijk als deze niet klopt. 5.2 De Notitie is gebaseerd op twee uitgangspunten.  In de Notitie wordt de adviesgrenswaarde van 30 EU/m³ van de Gezondheidsraad overgenomen.  De omvang van de uitstoot van endotoxinen wordt uitgedrukt op grond van de fijnstofemissie van de inrichting. De fijnstofemissie wordt berekend op basis van de door de overheid vastgestelde emissiefactoren voor de desbetreffende diercategorie. Dit veronderstelt per diercategorie een verband tussen de fijnstofemissie en het totale endotoxinegehalte. 5.3 Toepassing van de Notitie op de aanvraag van eiser leidt verweerder tot de volgende conclusies:  In de vergunde situatie is sprake van een fijnstofemissie van 3.155,62 kilogram per jaar. Als vleeskuikens worden gehouden is sprake van een afname naar 1.867,90 kilogram per jaar. Als opfokkippen worden gehouden dan is sprake van een afname naar 2.504,62 kilogram per jaar.  In de vergunde situatie bedraagt de vereiste afstand (om te voldoen aan de adviesgrenswaarde van 30 EU/m³) 179 meter. Als vleeskuikens worden gehouden is de afstand 264 meter. Als opfokkippen worden gehouden is de afstand 109 meter.  In de vergunde situatie wordt bij 9 gevoelige objecten de adviesgrenswaarde overschreden. Als vleeskuikens worden gehouden, gebeurt dat bij 13 gevoelige objecten. Als opfokkippen worden gehouden gebeurt het bij 5 gevoelige objecten. Het dichtstbij gelegen gevoelige object ligt op een afstand van 76 meter van het dichtstbij gelegen emissiepunt van het bedrijf. 5.4 Eiser heeft kritiek op beide uitgangspunten in de Notitie. Hij heeft de toepassing van de Notitie en de hierboven genoemde conclusies van verweerder echter niet bestreden. 5.5 De rechtbank heeft de StAB ingeschakeld om beide uitgangspunten van de Notitie te onderzoeken. De StAB geeft aan dat de advieswaarde van 30 EU/m³ is afgeleid van een eerder door de Gezondheidsraad gegeven advieswaarde van 90 EU/m³ voor werknemers. Deze is gebaseerd op gericht onderzoek naar de effecten van blootstelling aan endotoxinen gedurende 8 uur gemiddeld tijdens een 8-urige werkdag, 40 uren per week gedurende 40 jaar. Een kortdurende overschrijding van die advieswaarde is toelaatbaar omdat die in de rest van de werkdag kan worden gecompenseerd. Omdat omwonenden of bepaalde groepen gevoeliger kunnen zijn dan werknemers voor blootstelling aan endotoxinen, is bij de doorvertaling van de advieswaarde voor werknemers naar een advieswaarde voor omwonenden een zogeheten ‘intraspecies onzekerheidsfactor’ toegepast van 3. Dat is volgens de StAB een gangbare factor. De StAB wijst op een kanttekening van de Gezondheidsraad dat de beschikbare kennis hier nog tekort schiet, mede omdat onduidelijk is hoe middeling van blootstelling over de tijd moet worden verdisconteerd. De StAB merkt wel op dat omwonenden 24 uur per dag worden blootgesteld en niet kunnen worden gecompenseerd bij overschrijdingen. In de algemene norm is geen correctiefactor voor afwijkende blootstellingsduur verwerkt. 5.6 De rechtbank is, gelet op het StAB-advies, het niet eens met eiser dat de adviesgrenswaarde zo maar uit de lucht komt vallen. De adviesgrenswaarde voor werknemers is grondig onderzocht in het rapport van de Gezondheidsraad van 15 juli 2010 “Health-based recommended occupational exposure limit”. De onduidelijkheid schuilt in het doorvertalen van deze adviesgrenswaarde voor werknemers naar een adviesgrenswaarde voor omwonenden. De rechtbank ziet in het advies van de StAB en de kritiek van eiser op de adviesgrenswaarde geen aanwijzing dat deze doorvertaling leidt tot een te lage adviesgrenswaarde. Daarbij wijst de rechtbank erop dat een compensatieperiode ontbreekt voor omwonenden die 24 uur per dag gedurende alle dagen van het jaar zijn blootgesteld. Eisers opmerking dat vooral in de laatste twee weken van de groeicyclus van vleeskuikens een piek bestaat in de uitstoot van endotoxinen, leidt niet tot een ander oordeel. Eiser heeft immers niet aannemelijk gemaakt dat de resterende 4 tot 6 weken in de cyclus met een lagere uitstoot voldoende zijn om een overschrijding gedurende twee weken en 24 uur per dag te compenseren. 5.7 De StAB geeft aan dat endotoxinen zitten in alle fracties van het stof van veehouderijen. Dus zowel in het ultrafijnstof, in het fijn stof als in de grovere stofdeeltjes. In het rapport van de Wageningen University & Research uit 2016 is het endotoxinegehalte is in het stalstof, de endotoxineconcentraties in de stallucht en de endotoxine-emissies gemeten. Hierbij is steeds onderscheid gemaakt in de verdeling van endotoxinen over de verschillende fracties stof. Uit het rapport blijkt dat het endotoxinengehalte hoger is in de grovere stofdeeltjes dan in het fijn stof. Dat betekent dat, als alleen zou worden uitgegaan van de fijnstofemissies, de emissie van endotoxinen zou worden onderschat. De verdeling van het stalstof met het bijbehorende endotoxinengehalte in verschillende fracties is ingebouwd in het verspreidingsmodel. Hierbij is gerekend met één type stalsysteem. Vervolgens is de fijnstofemissie voor bepaalde diersoorten omgerekend naar de totale emissie van in te ademen stalstof. Deze omrekening is gebaseerd op meetgegevens uit een publicatie uit 2015 (“emissions of particulate matter from animal houses in the Netherlands” in Atmospheric Environment 111:202-212). De StAB concludeert dat de verspreidingsmodelberekeningen het product zijn van de stofemissie en het endotoxinegehalte. Er is een herleidbare koppeling tussen de van overheidswege vastgestelde fijnstofemissiefactoren en de emissies van endotoxinen in het inhaleerbare stof dat uit veestallen vrijkomt. De afstandsgrafieken in de Notitie zijn direct afgeleid van de berekeningen met het verspreidingsmodel.