ECLI:NL:RBNNE:2024:2744

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 23/2112 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juni 2024 in de zaak tussen Hofman Holding B.V., uit Leutingewolde, eiseres (gemachtigde: W. Eilering), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerkwartier, het college (gemachtigde: S.M. Evenhuis). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met de bestemming. De aanvraag ziet op de percelen Industriepark 45, 47 en 49 te Leek en ziet op het gebruik als dierenspeciaalzaak. 1.1. Het college heeft de vergunning geweigerd met het besluit van 7 oktober 2022. Met het bestreden besluit van 21 maart 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de weigering van de vergunning gebleven. 1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger] en bijgestaan door haar gemachtigde en de gemachtigde van het college.

2. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 4.1. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 september 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 4.2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 5.1. Eiseres is eigenaresse van het pand aan het Industriepark 45, 47 en 49 te Leek (hierna: de percelen). Op 9 september 2022 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dierenspeciaalzaak op de percelen. 5.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerreinen Leek en Oldebert” (hierna: het bestemmingsplan) rusten op de percelen de (voor deze zaak relevante) enkelbestemming “Bedrijventerrein” en de functieaanduiding “detailhandel volumineus”. Op grond van artikel 5.1, sub r, van het bestemmingsplan is op de percelen enkel volumineuze detailhandel toegestaan. 5.3. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het weliswaar bevoegd is om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor), een omgevingsvergunning te verlenen, maar dat het niet bereid is dat te doen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de beoogde dierenspeciaalzaak volgens hem in strijd is met het detailhandelsbeleid, zoals dit met name volgt uit de “Gemeentelijke detailhandelsvisie gemeente Westerkwartier 2019”. Het college vindt reguliere detailhandel, waaronder een dierenspeciaalzaak valt, op de percelen ruimtelijk gezien ongewenst. Afbakening Grootwinkelplein 6. Eiseres voert aan dat het op grond van het gemeentelijke beleid (Gemeentelijke detailhandelsvisie gemeente Westerkwartier 2019) detailhandel alleen mogelijk is binnen de grenzen van de bestaande winkelgebieden. Zij stelt dat haar percelen deel uitmaken van een bestaand winkelgebied, omdat ze liggen op het Grootwinkelplein. Omdat sprake van bestaand winkelgebied, geldt volgens eiseres de beleidsmatige belemmering voor de vestiging van reguliere detailhandel buiten bestaand winkelgebied niet voor haar percelen. Eiseres leidt dit onder meer af uit het feit dat de gemeenteraad met de vaststelling van het bestemmingsplan “Groot Winkelplein Leek” het Grootwinkelplein opnieuw afgebakend heeft, waardoor de percelen van eiseres daar volgens haar nu wel toe behoren. 6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de percelen van eiseres geen onderdeel uitmaken van het Grootwinkelplein. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het bestemmingsplan “Groot Winkelplein Leek” vastgesteld is ter afbakening van de daar gevestigde supermarkten. Hiermee is niet beoogd om het Grootwinkelplein uit te breiden. Met de vaststelling van dit bestemmingsplan is de bestemming op de percelen van eiseres niet gewijzigd. 6.2. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in een uitspraak van 5 juli 2023 geoordeeld dat het perceel Industriepark 11, welk perceel ook de bestemming “volumineuze detailhandel" heeft, niet binnen het Grootwinkelplein valt. De Afdeling leidt dit af uit de keuze van de gemeenteraad om aan percelen binnen het Grootwinkelplein de bestemming “grootschalige detailhandel” toe te kennen en aan percelen buiten het Grootwinkelplein “volumineuze detailhandel”. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander oordeel voor de percelen van eiseres waar het in deze zaak over gaat. De rechtbank volgt daarom het standpunt van eiseres dat haar aanvraag in overeenstemming is met het gemeentelijke detailhandelsbeleid niet. Toetsing aan Dienstenrichtlijn 7. Eiseres voert in het beroepschrift aan dat de brancheringsregeling in artikel 5.1, onder r, van het bestemmingsplan evident onrechtmatig is, omdat deze beperking niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, sub b en c, van de Dienstenrichtlijn. Nu in het bestemmingsplan niet specifiek onderbouwd is dat een dierenspeciaalzaak op de percelen niet toegestaan is en waarom een zodanige beperking zou voldoen aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, is er sprake van evidente strijdigheid. 7.1. Eiseres heeft ter zitting de beroepsgrond over het noodzakelijkheidsvereiste uit artikel 15, derde lid, sub b, van de Dienstenrichtlijn ingetrokken, nadat besproken is dat de Afdeling in de uitspraak van 5 juli 2023 geoordeeld heeft dat de door eiseres bestreden planregel is opgenomen ter bescherming van het stedelijk milieu en dat dit een dwingende reden is van algemeen belang. Het geschil beperkt zich verder tot de vraag of het college voldoende gemotiveerd heeft dat de planregel voldoet aan het evenredigheidsvereiste van artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn. 7.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan niet in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het college voert aan dat het daarmee beoogde doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. 7.3. In een procedure als deze, waarin aangevoerd wordt dat een bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat voor de toetsing het evidentiecriterium gehanteerd dient te worden. Dit evidentiecriterium houdt in dat alleen als sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn, een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht, als de rechter zonder nader onderzoek, dan wel na summier onderzoek, kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dit artikellid genoemde vereisten is voldaan, ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De rechtbank dient derhalve te beoordelen of het college afdoende gemotiveerd heeft dat aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn is voldaan, voor zover eiser gemotiveerd aangevoerd heeft dat niet aan deze vereisten is voldaan.

10. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en het bestreden besluit in stand blijft. 10.1. Omdat het geconstateerde motiveringsgebrek gepasseerd is met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Ter zitting is met de gemachtigde besproken of de door hem verleende bijstand te kwalificeren is als door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De gemachtigde heeft aangegeven dat hij een technisch adviesbureau heeft, afgestuurd is in de richting Ruimtelijke ordening en Milieu en dat 70% van zijn inkomsten gegenereerd worden uit advisering aan cliënten zoals eiseres. Deze advisering behelst ook het procederen, met name over de Dienstenrichtlijn. Met deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat de gemachtigde beroepsmatige rechtsbijstand verleent als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht. De daarvoor gemaakte kosten komen dan ook voor vergoeding in aanmerking.

De rechtbank: - verklaart het beroep ongegrond; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2024. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Dienstenrichtlijn Artikel 15 (…) De lidstaten onderzoeken of de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; (…) 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: 4. discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; 5. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 6. evenredigheid; de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. Algemene wet bestuursrecht Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Invoeringswet Omgevingswet Artikel 4.3 Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing: ls tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt, (…) Bestemmingsplan Bedrijventerreinen Leek en Oldebert Artikel 5.1 De voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: volumineuze detailhandel, ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel volumineus’, met dien verstande dat een oppervlakte van ten minste 1.000 m2 en ten hoogste 2.500 m2 bruto vloeroppervlakte per bedrijf is toegestaan, tenzij het detailhandel in auto’s, boten en caravans betreft, in welk geval de maximale maat niet geldt. ECLI:NL:RVS:2023:2585. Richtlijn 2006/123/EG. ECLI:NL:RVS:2023:2585, r.o. 5.3. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:471. Zie daarvoor bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft GmbH, ECLI:EU:C:2009:141 en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2949.

Gelet op de aangevoerde beroepsgronden zal de rechtbank ingaan op de vraag of het doel van de brancheringsregeling coherent en systematisch wordt nageleefd. Evenredigheid 8. Hiervoor is overwogen dat het geschil zich toespitst op het evenredigheidsvereiste. Eiseres stelt in dat verband in deze procedure dat het beleid niet coherent en systematisch wordt toegepast, omdat binnen het plangebied waar de percelen van eiseres is gelegen wel een Welkoop is toegestaan en op het bedrijventerrein aan de A7 een dierenspeciaalzaak is toegestaan. Ter zitting heeft eiseres daar een derde voorbeeld aan toegevoegd. Het beleid zou ook niet coherent en systematisch worden toegepast, omdat op het bedrijventerrein Industriepark ook een kringloopwinkel wordt toegestaan. 8.1. In het bestreden besluit heeft het college ten aanzien van de vestiging van de Welkoop en de dierenspeciaalzaak langs de A7 verwezen naar het advies van de bezwaarcommissie. In dit advies wordt over de vestiging van de dierenspeciaalzaak opgemerkt dat hiervoor een ander planologisch regime geldt en dat voor de Welkoop weliswaar hetzelfde bestemmingsplan geldt, maar dat een andere functieaanduiding rust op het perceel (“detailhandel – grootschalig”).Het college heeft ter zitting nader gemotiveerd waarom er wel sprake is van coherente en systematische toepassing van het beleid. Ten aanzien van de Welkoop heeft het college toegelicht dat deze in 2006 op het Grootwinkelplein is gevestigd en dus al vóór de vaststelling van het bestemmingsplan in 2016. In het bestemmingsplan is de Welkoop ingepast. De dierenspeciaalzaak aan de A7 is in 2011 vergund. Voor de kringloopwinkel geldt dat deze is gevestigd op een perceel waar volumineuze detailhandel is toegestaan, aldus het college. In het geval van de kringloopwinkel is feitelijk ook sprake van volumineuze detailhandel, waardoor ook in dit geval niet afgeweken wordt van het beleid. 8.2. De rechtbank overweegt dat in het kader van de evenredigheid beoordeeld dient te worden of de brancheringsregeling in de planregel een geschikt middel is om het nagestreefde (beleids)doel te bereiken. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. 8.3. De rechtbank overweegt dat het college zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de vergelijking met de Welkoop en de dierenspeciaalzaak langs de A7 niet opgaat, omdat daarvoor een andere functieaanduiding geldt (Welkoop) of een ander planologisch regime (dierenspeciaalzaak bij de A7) geldt. Daarmee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijke gemotiveerd dat wordt voldaan aan de evenredigheidsvoorwaarde van artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn. De enkele constatering dat voor de Welkoop en de dierenspeciaalzaak een ander planologische regeling geldt, betekent namelijk niet dat daarmee het gemeentelijke beleid coherent en systematisch wordt toegepast. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook niet deugdelijk gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 8.4. Op zitting heeft het college een nadere motivering gegeven. Het college heeft aangegeven dat de Welkoop zich in 2006 op de huidige locatie heeft gevestigd en dat de dierenspeciaalzaak aan de A7 in 2011 is vergund. Eiseres heeft dat niet betwist. De rechtbank heeft geen aanleiding te twijfelen aan de nadere toelichting van het college en neemt dat ook als uitgangspunt van haar beoordeling. De rechtbank is van oordeel dat het college met de nadere toelichting afdoende heeft gemotiveerd dat de twee door eiseres genoemde situaties niet maken dat geen sprake is van een coherente en systematische toepassing van het beleid. Gelet op het moment van vestigen van deze bedrijven van voor dit beleid en van voor de vaststelling van het bestemmingsplan, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de door eiseres genoemde situaties niet maken dat het beleid niet coherent en systematisch wordt toegepast. Eiseres heeft nog aangevoerd dat het beleid al vanaf 2002 wordt nagestreefd. Dat leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit wordt verwezen naar het beleid dat geldt vanaf het bestemmingsplan “Leek Centrum 2013”. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college dat ten onrechte heeft gedaan. Het beleid om detailhandel te concentreren is concreet vermeld in de toelichting bij het bestemmingsplan “Leek Centrum 2013” dat is vastgesteld op 19 februari 2014. Met de vaststelling van het bestemmingsplan “Bedrijventerreinen Leek en Oldebert” (2016) heeft de gemeenteraad dit detailhandelsbeleid voor de bedrijventerreinen Leek en Tolbert (nader) in regelgeving omgezet met de door eiseres bestreden brancheringsregeling. 8.4.1. Voor wat betreft de kringloopwinkel heeft het college toegelicht dat deze is gevestigd op een perceel waar volumineuze detailhandel is toegestaan. De exploitatie van de kringloopwinkel is volgens het college in overeenstemming met de planregels van het bestemmingsplan. De rechtbank kan het college volgen dat met de verwijzing naar de vestiging van de kringloopwinkel niet aannemelijk is gemaakt dat het college het beleid niet coherent en systematisch nastreeft. Voor zover eiseres wil stellen dat de activiteiten van de kringloopwinkel niet zijn aan te merken als volumineuze detailhandel maar als reguliere detailhandel, doet dat aan voorgaande niet af. De rechtbank ziet in het procesdossier en wat partijen daarover naar voren hebben gebracht geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college een bewuste keuze heeft gemaakt om in afwijking van het gemeentelijke beleid en in strijd met de planregels reguliere detailhandel toe te laten. 8.4.2. Gelet op de nadere toelichting van het college ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een evidente schending van de artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn. Het college heeft de motivering van het bestreden besluit ten aanzien van de door eiseres genoemde gevallen ter zitting aangevuld en eiseres is in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren. Gelet daarop is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat eiseres niet is benadeeld. Daarom passeert de rechtbank het in 8.3. geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Vanwege het geconstateerde gebrek ziet de rechtbank wel aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten. Weigering omgevingsvergunning 9. Hiervoor heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van een evidente schending van artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn. Er is daarom geen aanleiding om artikel 5.1, sub r, van het bestemmingsplan onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de aanvraag van eiseres in strijd is met dat artikel. Eiseres heeft geen andere dan de hiervoor besproken gronden aangevoerd waarom de weigering van de vergunning onrechtmatig zou zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is.