ECLI:NL:RBNNE:2024:1840

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Bestuursrecht locatie Groningen zaaknummer: LEE 24/856 uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2024 in de zaak tussen [verzoekers] te [plaats], verzoekers, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, verweerder, (gemachtigde: mr. M. Kuik). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende.

Bij besluit van 11 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Tevens hebben verzoekers de voorzieningenrechter bij brief van 29 februari 2024 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het verzoek is behandeld op de zitting van 9 april 2024. Verzoekers zijn in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en A. Duursma. Derde-belanghebbende is in persoon verschenen.

1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden. 1.1. Verzoekers voerden activiteiten uit onder de naam [naam] op het perceel aan de [adres] te [plaats]. De activiteiten bestonden uit de grootschalig verkoop en handel in diverse teeltproducten. Op het perceel was een winkel aanwezig en waren diverse reclameborden in de voortuin en in de berm geplaatst. 1.2. Derde-belanghebbende is eigenaar van het perceel aan de [adres] te [plaats] en woonachtig op dit perceel. 1.3. Naar aanleiding van een eerder handhavingsverzoek heeft er op 7 september 2022 een gesprek plaatsgevonden tussen verzoekers en verweerder. Tijdens dit gesprek zijn de navolgende afspraken gemaakt: - Voor 1 januari 2023 is alle aanwezige materiaal en materieel verwijderd van perceel A, zoals is aangegeven op de bijlage I bij de brief waar de afspraken in staan; - Voor 1 april 2023 is alle aanwezige materiaal en materieel verwijderd van perceel B, zoals is aangegeven op bijlage I; - Voor 1 oktober 2023 dient het straatwerk/verharding van perceel B te zijn verwijderd; - Het perceel (A en B) dient gebruikt te worden voor agrarische bedrijfsvoering (het telen van gewassen zoals b.v. gras, aardappelen, mais, bieten, graan). 1.4. Naar aanleiding van een door een toezichthouder van de gemeente op 5 april 2023 uitgevoerde controle op het perceel, heeft verweerder bij brief van 19 juli 2023 aan verzoekers kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden. Verder heeft verweerder verzoekers met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. 1.5. Verzoekers hebben bij brief van 31 juli 2023 een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder ingediend. 1.6. Naar aanleiding van de ingediende zienswijze en uitgevoerde hercontroles op voormeld perceel door een toezichthouder op 27 september 2023 en 4 oktober 2023 heeft verweerder bij brief van 5 december 2023 aan verzoekers kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden. Verder heeft verweerder verzoekers met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. 1.7. Verzoekers hebben bij brief van 19 december 2023 een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder ingediend. 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De opgelegde last onder dwangsom houdt in dat verzoekers wordt gelast om binnen zes weken na de verzenddatum van het bestreden besluit de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door alle aanwezige materiaal, materieel en aanwezige verharding te verwijderen alsmede het gebruik van het perceel terug te brengen overeenkomstig de bestemming “Agrarisch – Grondgebonden 1”, bij gebreke waarvan verzoekers een dwangsom verbeuren van € 2.000,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 10.000,-. Toepasselijke regelgeving 3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Overgangsrecht Omgevingswet 4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Wabo) van toepassing is, omdat het verzoek om handhaving is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow. 5. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Spoedeisend belang 6. Gelet op het feit dat verzoekers op korte termijn dwangsommen verbeuren, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers in dit geval gegeven.

7. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht een last onder dwangsom aan verzoekers heeft opgelegd. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Overtreding 8. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit een controle van de toezichthouder op 3 januari 2024 naar voren komt dat het perceel niet is teruggebracht naar een bestemming in overeenstemming met de bestemmingsomschrijving “Agrarisch – Grondgebonden 1”. Het materiaal en het materieel is niet van het perceel verwijderd. Ook de verharding - in de vorm van straatwerk - is niet verwijderd. 8.1. Verzoekers betogen dat inmiddels de restanten van de hobbykwekerij (tunnelframes en plastic) zijn verwijderd, hetgeen ook geldt voor het andere materiaal en het materieel. In zoverre is er naar de mening van verzoekers geen sprake meer van handelen in strijd met het bestemmingsplan. Verder wijzen verzoekers erop dat de situatie is veranderd, in die zin dat er sprake is van een huurder met een grondgebonden agrarisch bedrijf. Aangezien het perceel wordt gebruikt voor agrarische doeleinden en daarnaast wordt gebruikt door een agrarisch grondgebonden bedrijf is er in de visie van verzoekers ook in zoverre geen sprake van het handelen in strijd met het bestemmingsplan. 8.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het bestemmingsplan weliswaar wordt erkend dat enige verharding noodzakelijk kan zijn ter ondersteuning van de agrarische bedrijvigheid, maar dat het huidige verharde oppervlak te substantieel is om te kunnen spreken van ondersteunende verharding aan de agrarische bedrijvigheid. In de visie van verweerder wordt deze gedachte te meer ondersteund door de te kijken naar het (illegale) historische gebruik van het perceel. Op de verharding stond een kapschuur en daarnaast is het perceel gebruikt voor de stalling van materiaal en materieel, aldus verweerder. Volgens verweerder is de grond niet bestemd voor de stalling van materiaal en materieel en kan er om die reden niet gesproken worden van een noodzakelijke verharding. In de visie van verweerder volgt uit het feit dat thans een huurder met een grondgebonden agrarisch bedrijf is gevonden niet dat de op het perceel aanwezige verharding automatisch in overeenstemming is met de bestemming. Naar de mening van verweerder is niet de hoedanigheid van de huurder van belang, maar hoe de grond gebruikt wordt. In dit verband wijst verweerder erop dat dit gebruik in overeenstemming moet zijn met het bestemmingsplan en dat is voor deze grond het faciliteren van bijvoorbeeld akkerbouw, veeteelt of vollegrond tuinbouw die afhankelijk is van de groeikracht van de bodem. Door de verharding te laten liggen is een substantieel deel niet in overeenstemming met het voorgeschreven gebruik van de grond, aldus verweerder. 8.3. Op grond van artikel 5.1 van de planregels van het bestemmingsplan zijn de voor “Agrarisch – Grondgebonden 1” aangewezen gronden bestemd voor: a. uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf; (…); met bijbehorende: h. andere bouwwerken; i. erven en tuinen; j. toegangswegen en in- en uitritten; k. groenvoorzieningen; l. nutsvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen. 8.4. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er in verband met de aanwezige verharding, zoals aangeduid met ‘vak B’ op de ter zitting overgelegde foto’s, op het perceel sprake is van een overtreding van artikel 5.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied Emmen”. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat er door de aanwezigheid van deze verharding geen sprake is van agrarische bedrijvigheid, zoals akkerbouw, veeteelt en vollegrond tuinbouw die afhankelijk zijn van de groeikracht van de bodem waarop het bedrijf wordt uitgeoefend, uitgezonderd een boomkwekerij. Ook uit de door verweerder overgelegde foto’s blijkt niet dat er op het gedeelte van het perceel, waarop de verharding, nader aangeduid als ‘vak B’, is aangebracht, sprake is van agrarische bedrijvigheid in vorenbedoelde zin. Dat verzoekers ter zitting naar voren hebben gebracht dat dit specifiek benoemde gedeelte van het perceel in de nabije toekomst mogelijk zal worden gebruikt voor het telen van wortels of het kweken van pioenrozen, leidt de voorzieningenrechter niet tot een andere conclusie. Dat is immers een mogelijke toekomstige ontwikkeling, waarvan nog niet duidelijk is of ze op korte termijn daadwerkelijk gaat plaatsvinden. Dit brengt met zich dat er in zoverre sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift door verzoekers, zodat verweerder bevoegd was tot handhavend optreden. Deze grond van verzoekers slaagt niet. Beginselplicht handhaving 9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien er sprake is van een overgangssituatie (concreet zicht op legalisatie, bedrijfsverplaatsingen, experimenten en andere tijdelijke overtredingen), bij overmachtssituaties of wanneer een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gerechtvaardigd is. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving in die concrete situatie afgezien behoort te worden. Vertrouwensbeginsel 10. Verzoekers betogen dat uit een brief van de gemeente van 15 december 2021, na afloop van de vorige handhavingsprocedure, en de daarin vastgelegde afspraken blijkt dat zij in dit geval deze afspraken zijn nagekomen en dat verweerder om die reden geen aanleiding had om handhavend op te treden voor wat betreft de op het perceel aanwezige verharding, voor zover aangeduid met ‘vak B’. In dit verband voeren verzoekers aan dat er niet met verweerder is gesproken over de verwijdering van de vorenbedoelde verharding en dat daarover ook geen afspraken zijn gemaakt. Daarnaast wijzen verzoekers erop dat uit de brief van 15 december 2021 en de daarin opgenomen zinsnede ‘dat als dit voor 1 mei 2022 is gerealiseerd, dat dan de opgelegde dwangsom zal worden ingetrokken en het handhavingsdossier zal worden gesloten’ evenzeer blijkt dat er voor verweerder geen aanleiding meer bestond om handhavend op te treden, aangezien zij de gemaakte afspraken zijn nagekomen. Onder verwijzing naar het vertrouwensbeginsel zijn verzoekers van mening dat nu zij de in de brief van 15 december 2021 vastgelegde afspraken zijn nagekomen verweerder de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat het handhavingsdossier ook wat de verharding betreft klaar was. 10.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. In dit verband voert verweerder aan dat het eerste deel van het handhavingstraject zag op de handhaving van het voeren van een bedrijfsmatige kwekerij, bestaande uit het verkopen van pompoenen, het organiseren van kinderfeestjes en andere activiteiten en het oprichten van diverse bouwwerken die niet in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Het zag dus niet op het verwijderen van de aanwezige verharding. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nader uiteen gezet de bij verzoekers bestaande verwarring wel te begrijpen, aangezien verweerder ongelukkigerwijs aan de beide handhavingsdossiers een zelfde administratief nummer heeft gekoppeld. Een toezegging dat ook ten aanzien van de verharding niet meer zou worden gehandhaafd is echter niet gedaan. 10.2. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

12. Gelet op de voorgaande overwegingen lijkt het de voorzieningenrechter waarschijnlijk dat het bezwaar van verzoekers niet zal slagen, zodat er geen aanleiding bestaat om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe van verzoekers wordt afgewezen. 12.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De voorzieningenrechter: - wijst het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers af. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.

griffier voorzieningenrechter Afschrift verzonden op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. Bijlage Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, b. (…), c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening (…), (…). Artikel 2.3 Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op: a. (…); b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i; c. (…). Gemeentewet Artikel 125 1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. 2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. (…). Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:1 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. (…) Artikel 5:21 Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. (…) Artikel 5:32a 1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Artikel 5:32b 1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. 3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Artikel 8:81 1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. (…). Bestemmingsplan “Buitengebied Emmen” Op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Emmen” zijn aan het perceel de bestemmingen “Wonen – Vrijstaand”, “Agrarisch – Grondgebonden 1” en “Agrarisch met waarden – Grootschalige Veenontginningen” toegekend. Artikel 1 Begrippen 1.9 Agrarisch bedrijf grondgebonden: agrarische bedrijvigheid (bedrijfsvoering), zoals akkerbouw, veeteelt en vollegrond tuinbouw die afhankelijk zijn van de groeikracht van de bodem waarop het bedrijf wordt uitgeoefend, uitgezonderd een boomkwekerij. Artikel 5 Agrarisch – Grondgebonden 1 Artikel 5.1 Bestemmingsomschrijving De voor “Agrarisch - Grondgebonden 1” aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf; b. bedrijfsgebouwen; c. één bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken, dan wel twee bedrijfswoningen met bijbehorende bouwwerken wanneer deze aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan; d. en een ondergeschikte tak van niet grondgebonden agrarische activiteiten ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch - niet grondgebonden bedrijfsactiviteiten”; e. en een paardenpension ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch – paardenpension”; f. en een kwekerij ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – kwekerij”; g. en houtbouw ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – houtbouw”; met bijbehorende: h. andere bouwwerken; i. erven en tuinen; j. toegangswegen en in- en uitritten; k. groenvoorzieningen; l. nutsvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Bestuursrecht locatie Groningen zaaknummer: LEE 24/856 uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2024 in de zaak tussen [verzoekers] te [plaats], verzoekers, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, verweerder, (gemachtigde: mr. M. Kuik). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende.

Bij besluit van 11 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Tevens hebben verzoekers de voorzieningenrechter bij brief van 29 februari 2024 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het verzoek is behandeld op de zitting van 9 april 2024. Verzoekers zijn in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en A. Duursma. Derde-belanghebbende is in persoon verschenen.

1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden. 1.1. Verzoekers voerden activiteiten uit onder de naam [naam] op het perceel aan de [adres] te [plaats]. De activiteiten bestonden uit de grootschalig verkoop en handel in diverse teeltproducten. Op het perceel was een winkel aanwezig en waren diverse reclameborden in de voortuin en in de berm geplaatst. 1.2. Derde-belanghebbende is eigenaar van het perceel aan de [adres] te [plaats] en woonachtig op dit perceel. 1.3. Naar aanleiding van een eerder handhavingsverzoek heeft er op 7 september 2022 een gesprek plaatsgevonden tussen verzoekers en verweerder. Tijdens dit gesprek zijn de navolgende afspraken gemaakt: - Voor 1 januari 2023 is alle aanwezige materiaal en materieel verwijderd van perceel A, zoals is aangegeven op de bijlage I bij de brief waar de afspraken in staan; - Voor 1 april 2023 is alle aanwezige materiaal en materieel verwijderd van perceel B, zoals is aangegeven op bijlage I; - Voor 1 oktober 2023 dient het straatwerk/verharding van perceel B te zijn verwijderd; - Het perceel (A en B) dient gebruikt te worden voor agrarische bedrijfsvoering (het telen van gewassen zoals b.v. gras, aardappelen, mais, bieten, graan). 1.4. Naar aanleiding van een door een toezichthouder van de gemeente op 5 april 2023 uitgevoerde controle op het perceel, heeft verweerder bij brief van 19 juli 2023 aan verzoekers kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden. Verder heeft verweerder verzoekers met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. 1.5. Verzoekers hebben bij brief van 31 juli 2023 een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder ingediend. 1.6. Naar aanleiding van de ingediende zienswijze en uitgevoerde hercontroles op voormeld perceel door een toezichthouder op 27 september 2023 en 4 oktober 2023 heeft verweerder bij brief van 5 december 2023 aan verzoekers kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden. Verder heeft verweerder verzoekers met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. 1.7. Verzoekers hebben bij brief van 19 december 2023 een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder ingediend. 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De opgelegde last onder dwangsom houdt in dat verzoekers wordt gelast om binnen zes weken na de verzenddatum van het bestreden besluit de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door alle aanwezige materiaal, materieel en aanwezige verharding te verwijderen alsmede het gebruik van het perceel terug te brengen overeenkomstig de bestemming “Agrarisch – Grondgebonden 1”, bij gebreke waarvan verzoekers een dwangsom verbeuren van € 2.000,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 10.000,-. Toepasselijke regelgeving 3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Overgangsrecht Omgevingswet 4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Wabo) van toepassing is, omdat het verzoek om handhaving is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow. 5. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Spoedeisend belang 6. Gelet op het feit dat verzoekers op korte termijn dwangsommen verbeuren, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers in dit geval gegeven.

7. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht een last onder dwangsom aan verzoekers heeft opgelegd. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Overtreding 8. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit een controle van de toezichthouder op 3 januari 2024 naar voren komt dat het perceel niet is teruggebracht naar een bestemming in overeenstemming met de bestemmingsomschrijving “Agrarisch – Grondgebonden 1”. Het materiaal en het materieel is niet van het perceel verwijderd. Ook de verharding - in de vorm van straatwerk - is niet verwijderd. 8.1. Verzoekers betogen dat inmiddels de restanten van de hobbykwekerij (tunnelframes en plastic) zijn verwijderd, hetgeen ook geldt voor het andere materiaal en het materieel. In zoverre is er naar de mening van verzoekers geen sprake meer van handelen in strijd met het bestemmingsplan. Verder wijzen verzoekers erop dat de situatie is veranderd, in die zin dat er sprake is van een huurder met een grondgebonden agrarisch bedrijf. Aangezien het perceel wordt gebruikt voor agrarische doeleinden en daarnaast wordt gebruikt door een agrarisch grondgebonden bedrijf is er in de visie van verzoekers ook in zoverre geen sprake van het handelen in strijd met het bestemmingsplan. 8.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het bestemmingsplan weliswaar wordt erkend dat enige verharding noodzakelijk kan zijn ter ondersteuning van de agrarische bedrijvigheid, maar dat het huidige verharde oppervlak te substantieel is om te kunnen spreken van ondersteunende verharding aan de agrarische bedrijvigheid. In de visie van verweerder wordt deze gedachte te meer ondersteund door de te kijken naar het (illegale) historische gebruik van het perceel. Op de verharding stond een kapschuur en daarnaast is het perceel gebruikt voor de stalling van materiaal en materieel, aldus verweerder. Volgens verweerder is de grond niet bestemd voor de stalling van materiaal en materieel en kan er om die reden niet gesproken worden van een noodzakelijke verharding. In de visie van verweerder volgt uit het feit dat thans een huurder met een grondgebonden agrarisch bedrijf is gevonden niet dat de op het perceel aanwezige verharding automatisch in overeenstemming is met de bestemming. Naar de mening van verweerder is niet de hoedanigheid van de huurder van belang, maar hoe de grond gebruikt wordt. In dit verband wijst verweerder erop dat dit gebruik in overeenstemming moet zijn met het bestemmingsplan en dat is voor deze grond het faciliteren van bijvoorbeeld akkerbouw, veeteelt of vollegrond tuinbouw die afhankelijk is van de groeikracht van de bodem. Door de verharding te laten liggen is een substantieel deel niet in overeenstemming met het voorgeschreven gebruik van de grond, aldus verweerder. 8.3. Op grond van artikel 5.1 van de planregels van het bestemmingsplan zijn de voor “Agrarisch – Grondgebonden 1” aangewezen gronden bestemd voor: a. uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf; (…); met bijbehorende: h. andere bouwwerken; i. erven en tuinen; j. toegangswegen en in- en uitritten; k. groenvoorzieningen; l. nutsvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen. 8.4. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er in verband met de aanwezige verharding, zoals aangeduid met ‘vak B’ op de ter zitting overgelegde foto’s, op het perceel sprake is van een overtreding van artikel 5.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied Emmen”. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat er door de aanwezigheid van deze verharding geen sprake is van agrarische bedrijvigheid, zoals akkerbouw, veeteelt en vollegrond tuinbouw die afhankelijk zijn van de groeikracht van de bodem waarop het bedrijf wordt uitgeoefend, uitgezonderd een boomkwekerij. Ook uit de door verweerder overgelegde foto’s blijkt niet dat er op het gedeelte van het perceel, waarop de verharding, nader aangeduid als ‘vak B’, is aangebracht, sprake is van agrarische bedrijvigheid in vorenbedoelde zin. Dat verzoekers ter zitting naar voren hebben gebracht dat dit specifiek benoemde gedeelte van het perceel in de nabije toekomst mogelijk zal worden gebruikt voor het telen van wortels of het kweken van pioenrozen, leidt de voorzieningenrechter niet tot een andere conclusie. Dat is immers een mogelijke toekomstige ontwikkeling, waarvan nog niet duidelijk is of ze op korte termijn daadwerkelijk gaat plaatsvinden. Dit brengt met zich dat er in zoverre sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift door verzoekers, zodat verweerder bevoegd was tot handhavend optreden. Deze grond van verzoekers slaagt niet. Beginselplicht handhaving 9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien er sprake is van een overgangssituatie (concreet zicht op legalisatie, bedrijfsverplaatsingen, experimenten en andere tijdelijke overtredingen), bij overmachtssituaties of wanneer een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gerechtvaardigd is. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving in die concrete situatie afgezien behoort te worden. Vertrouwensbeginsel 10. Verzoekers betogen dat uit een brief van de gemeente van 15 december 2021, na afloop van de vorige handhavingsprocedure, en de daarin vastgelegde afspraken blijkt dat zij in dit geval deze afspraken zijn nagekomen en dat verweerder om die reden geen aanleiding had om handhavend op te treden voor wat betreft de op het perceel aanwezige verharding, voor zover aangeduid met ‘vak B’. In dit verband voeren verzoekers aan dat er niet met verweerder is gesproken over de verwijdering van de vorenbedoelde verharding en dat daarover ook geen afspraken zijn gemaakt. Daarnaast wijzen verzoekers erop dat uit de brief van 15 december 2021 en de daarin opgenomen zinsnede ‘dat als dit voor 1 mei 2022 is gerealiseerd, dat dan de opgelegde dwangsom zal worden ingetrokken en het handhavingsdossier zal worden gesloten’ evenzeer blijkt dat er voor verweerder geen aanleiding meer bestond om handhavend op te treden, aangezien zij de gemaakte afspraken zijn nagekomen. Onder verwijzing naar het vertrouwensbeginsel zijn verzoekers van mening dat nu zij de in de brief van 15 december 2021 vastgelegde afspraken zijn nagekomen verweerder de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat het handhavingsdossier ook wat de verharding betreft klaar was. 10.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. In dit verband voert verweerder aan dat het eerste deel van het handhavingstraject zag op de handhaving van het voeren van een bedrijfsmatige kwekerij, bestaande uit het verkopen van pompoenen, het organiseren van kinderfeestjes en andere activiteiten en het oprichten van diverse bouwwerken die niet in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Het zag dus niet op het verwijderen van de aanwezige verharding. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nader uiteen gezet de bij verzoekers bestaande verwarring wel te begrijpen, aangezien verweerder ongelukkigerwijs aan de beide handhavingsdossiers een zelfde administratief nummer heeft gekoppeld. Een toezegging dat ook ten aanzien van de verharding niet meer zou worden gehandhaafd is echter niet gedaan. 10.2. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

12. Gelet op de voorgaande overwegingen lijkt het de voorzieningenrechter waarschijnlijk dat het bezwaar van verzoekers niet zal slagen, zodat er geen aanleiding bestaat om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe van verzoekers wordt afgewezen. 12.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De voorzieningenrechter: - wijst het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers af. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.

griffier voorzieningenrechter Afschrift verzonden op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. Bijlage Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, b. (…), c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening (…), (…). Artikel 2.3 Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op: a. (…); b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i; c. (…). Gemeentewet Artikel 125 1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. 2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. (…). Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:1 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. (…) Artikel 5:21 Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. (…) Artikel 5:32a 1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Artikel 5:32b 1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. 3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Artikel 8:81 1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. (…). Bestemmingsplan “Buitengebied Emmen” Op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Emmen” zijn aan het perceel de bestemmingen “Wonen – Vrijstaand”, “Agrarisch – Grondgebonden 1” en “Agrarisch met waarden – Grootschalige Veenontginningen” toegekend. Artikel 1 Begrippen 1.9 Agrarisch bedrijf grondgebonden: agrarische bedrijvigheid (bedrijfsvoering), zoals akkerbouw, veeteelt en vollegrond tuinbouw die afhankelijk zijn van de groeikracht van de bodem waarop het bedrijf wordt uitgeoefend, uitgezonderd een boomkwekerij. Artikel 5 Agrarisch – Grondgebonden 1 Artikel 5.1 Bestemmingsomschrijving De voor “Agrarisch - Grondgebonden 1” aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf; b. bedrijfsgebouwen; c. één bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken, dan wel twee bedrijfswoningen met bijbehorende bouwwerken wanneer deze aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan; d. en een ondergeschikte tak van niet grondgebonden agrarische activiteiten ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch - niet grondgebonden bedrijfsactiviteiten”; e. en een paardenpension ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch – paardenpension”; f. en een kwekerij ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – kwekerij”; g. en houtbouw ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – houtbouw”; met bijbehorende: h. andere bouwwerken; i. erven en tuinen; j. toegangswegen en in- en uitritten; k. groenvoorzieningen; l. nutsvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen.

In haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft de AbRvS een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging of een nalaten. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging/het nalaten aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 10.3. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan het door verzoekers gedane beroep op het vertrouwensbeginsel, voor zover dit betrekking heeft op het (actief) handelen van verweerder, niet slagen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat, hoewel de bij verzoekers bestaande verwarring met betrekking tot de verschillende handhavingsprocedures op zich voorstelbaar is, uit de brief van 15 december 2021 blijkt dat er geen afspraken zijn gemaakt wat betreft het al dan niet verwijderen van de op het perceel aanwezige verharding, aangeduid met ‘vak B’. Evenmin kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de brief van verweerder de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend door verzoekers dat ook bij gewijzigde omstandigheden, zoals in dit geval, verweerder geen gebruik zou maken van de aan hem toekomende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik wat betreft het laten voortduren van de aanwezigheid van de aangebrachte verharding, aangeduid met ‘vak B’. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het door verzoekers gedane beroep op het vertrouwensbeginsel verweerder niet noopte tot het afzien van handhavend optreden in dit geval. Deze grond van verzoekers slaagt niet. Is handhaving onevenredig? 11. Verzoekers betogen dat er sprake is van een geringe overtreding en dat het handhavende optreden van verweerder gelet daarop in dit geval onevenredig is. 11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in dit geval geen sprake is van een geringe overtreding, gelet op de oppervlakte van de verharding van circa 300 m2 in ‘vak B’ in verhouding tot de oppervlakte van circa 2.000 m2 van het gehele agrarische perceel van verzoekers. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is, omdat het algemeen belang van het beëindigen van een overtreding een grote rol speelt. In dit verband voert verweerder aan dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat en dat het opleggen van een last onder dwangsom een geschikt middel is om de overtredingen op het perceel te beëindigen. 11.2. In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@128622/202002668-1-a3/), onder 7.10, heeft de AbRvS overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de doelen die met dat besluit worden gediend. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium voorop stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn, aldus de AbRvS in haar uitspraak. 11.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder heeft mogen besluiten dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en dat verweerder niet om deze reden had moeten afzien van handhaving. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat er geen sprake is van een geringe overtreding, zoals verzoekers veronderstellen. Verweerder heeft toegelicht dat het doel van de handhaving is dat de planregels worden nageleefd en dat de gronden van verzoekers primair bestemd zijn voor de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf en niet voor het plaatsen van een relatief groot oppervlakte aan verharding. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het middel (de last onder dwangsom) op zichzelf geschikt om het doel (het beëindigen van de overtreding) te bereiken. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de last onder dwangsom ook noodzakelijk was en dat een minder ingrijpend middel niet kon worden gebruikt. Daarbij is van belang dat verzoeker eerder is gewaarschuwd door verweerder. De noodzaak blijkt volgens verweerder ook uit de binnengekomen meldingen, klachten en het eerdere verzoek om handhaving. In dit verband is verder van belang dat niet is gebleken dat de last niet evenwichtig is. Het in de planregels vervatte verbod geldt immers voor iedereen en niet alleen voor verzoekers en wordt in beginsel ook ten aanzien van iedereen gehandhaafd. Voor zover verzoeker vrezen voor de financiële gevolgen van de last, wijst de voorzieningenrechter erop dat niet is onderbouwd dat die financiële gevolgen zodanig zullen zijn dat handhavend optreden onevenredig is. De stelling van verzoekers dat een lange tijd gemoeid is met het uitvoeren van de last is niet nader onderbouwd en leidt evenmin tot de conclusie dat handhavend optreden onevenredig is. Ook zijn de gevolgen niet onomkeerbaar. Gelet hierop slaagt deze grond van verzoekers niet.

In haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft de AbRvS een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging of een nalaten. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging/het nalaten aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 10.3. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan het door verzoekers gedane beroep op het vertrouwensbeginsel, voor zover dit betrekking heeft op het (actief) handelen van verweerder, niet slagen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat, hoewel de bij verzoekers bestaande verwarring met betrekking tot de verschillende handhavingsprocedures op zich voorstelbaar is, uit de brief van 15 december 2021 blijkt dat er geen afspraken zijn gemaakt wat betreft het al dan niet verwijderen van de op het perceel aanwezige verharding, aangeduid met ‘vak B’. Evenmin kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de brief van verweerder de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend door verzoekers dat ook bij gewijzigde omstandigheden, zoals in dit geval, verweerder geen gebruik zou maken van de aan hem toekomende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik wat betreft het laten voortduren van de aanwezigheid van de aangebrachte verharding, aangeduid met ‘vak B’. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het door verzoekers gedane beroep op het vertrouwensbeginsel verweerder niet noopte tot het afzien van handhavend optreden in dit geval. Deze grond van verzoekers slaagt niet. Is handhaving onevenredig? 11. Verzoekers betogen dat er sprake is van een geringe overtreding en dat het handhavende optreden van verweerder gelet daarop in dit geval onevenredig is. 11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in dit geval geen sprake is van een geringe overtreding, gelet op de oppervlakte van de verharding van circa 300 m2 in ‘vak B’ in verhouding tot de oppervlakte van circa 2.000 m2 van het gehele agrarische perceel van verzoekers. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is, omdat het algemeen belang van het beëindigen van een overtreding een grote rol speelt. In dit verband voert verweerder aan dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat en dat het opleggen van een last onder dwangsom een geschikt middel is om de overtredingen op het perceel te beëindigen. 11.2. In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@128622/202002668-1-a3/), onder 7.10, heeft de AbRvS overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de doelen die met dat besluit worden gediend. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium voorop stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn, aldus de AbRvS in haar uitspraak. 11.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder heeft mogen besluiten dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en dat verweerder niet om deze reden had moeten afzien van handhaving. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat er geen sprake is van een geringe overtreding, zoals verzoekers veronderstellen. Verweerder heeft toegelicht dat het doel van de handhaving is dat de planregels worden nageleefd en dat de gronden van verzoekers primair bestemd zijn voor de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf en niet voor het plaatsen van een relatief groot oppervlakte aan verharding. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het middel (de last onder dwangsom) op zichzelf geschikt om het doel (het beëindigen van de overtreding) te bereiken. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de last onder dwangsom ook noodzakelijk was en dat een minder ingrijpend middel niet kon worden gebruikt. Daarbij is van belang dat verzoeker eerder is gewaarschuwd door verweerder. De noodzaak blijkt volgens verweerder ook uit de binnengekomen meldingen, klachten en het eerdere verzoek om handhaving. In dit verband is verder van belang dat niet is gebleken dat de last niet evenwichtig is. Het in de planregels vervatte verbod geldt immers voor iedereen en niet alleen voor verzoekers en wordt in beginsel ook ten aanzien van iedereen gehandhaafd. Voor zover verzoeker vrezen voor de financiële gevolgen van de last, wijst de voorzieningenrechter erop dat niet is onderbouwd dat die financiële gevolgen zodanig zullen zijn dat handhavend optreden onevenredig is. De stelling van verzoekers dat een lange tijd gemoeid is met het uitvoeren van de last is niet nader onderbouwd en leidt evenmin tot de conclusie dat handhavend optreden onevenredig is. Ook zijn de gevolgen niet onomkeerbaar. Gelet hierop slaagt deze grond van verzoekers niet.