ECLI:NL:RBNNE:2023:3685

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummers: LEE 21/1109 en 21/1110 uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2023 in de zaken tussen 1. [eiser]uit Groningen, eiser, 2. [eiseres]uit Groningen, eiseres (gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens), gezamenlijk aangeduid als eisers. en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (het college), verweerder (gemachtigde: mr. K. Timmer). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de lasten onder dwangsom die het college hen heeft opgelegd. Eisers moeten de vlonder, de trap en de op de vlonder aanwezige objecten, die zijn geplaatst aan het water achter hun woning, verwijderen. Doen zij dit niet, of niet op tijd, dan moeten zij een dwangsom van € 1.000,- per week betalen, tot een maximum van € 5.000,-. 1.1. Met de bestreden besluiten van 9 maart 2021 op de bezwaren van eisers is het college bij die besluiten gebleven. Het college heeft primair aan de lasten ten grondslag gelegd dat er sprake is van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de beslissingen op het bezwaar heeft het college daar aan toegevoegd dat er sprake is van strijd met artikel 2:7 van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen (APVG). Het college heeft de termijn waarbinnen eisers aan de lasten moeten voldoen verlengd tot zes weken na dagtekening van de besluiten op bezwaar. 1.2. Eisers hebben verzocht om de zaken gezamenlijk te behandelen met een aantal vergelijkbare zaken. Eiseres heeft op 9 mei 2023 een aanvullend stuk ingediend. Het college heeft aangegeven geen bezwaar te hebben tegen de late indiening van dit stuk. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft de beroepen op 11 mei 2023 tegelijkertijd met de zaken LEE 19/3258, LEE 20/2727, LEE 21/582, LEE 21/2744 en LEE 21/4047 op zitting behandeld. Aan de mondelinge behandeling van deze zaken hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college, samen met mr. I. Simonides. Eiser heeft zich afgemeld voor de zitting. 1.4. Bij de sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. Zij heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk 30 september 2023 uitspraak te doen. Totstandkoming van de besluiten 2. Eiser is sinds 2019 eigenaar van de woning aan de [adres 1] te [plaats]. Eiseres is sinds 1999 eigenares van de woning aan de [adres 2] te [plaats]. Aan de achterzijde van deze woningen liggen tuinen. Achter deze tuinen ligt het Verbindingskanaal. Tussen het Verbindingskanaal en de percelen van eisers ligt een strook grond, kadastraal bekend als Groningen, sectie H, [perceel]. 2.1. In 2019 heeft het college geconstateerd dat er meerdere vlonders/houten terrassen zonder omgevingsvergunning op de strook grond zijn geplaatst. Het heeft aan eisers laten weten dat er binnenkort gecontroleerd gaat worden. Bij inspectie in 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat op de strook grond achter de woningen van eisers vlonders zijn aangebracht. Vanaf de vlonder achter de woning van eiser leidt een houten trap naar de tuin en woning op zijn perceel. Op deze vlonder staan een bank en een stoel. Vanaf de vlonder achter de woning van eiseres leidt een metalen trap naar de tuin en woning op haar perceel. 2.2. Het college heeft bestuursrechtelijke maatregelen aangekondigd, omdat er volgens hem sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Eisers hebben zienswijzen ingediend, die niet tot een ander standpunt van het college hebben geleid. Op 29 en 30 juni 2020 heeft het college aan eiser respectievelijk eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Na ontvangst van de bezwaarschriften van eisers heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de beslissing op het bezwaar. 2.3. Het verdere verloop van de procedure is beschreven onder 1 tot en met 1.4.

3. De rechtbank beoordeelt de opgelegde lasten onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 4. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.1. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Leeswijzer 5. In een geschil over handhavend optreden moet allereerst worden nagegaan of er sprake is van een overtreding. Als dat zo is, moet het bevoegd gezag in de regel hiertegen optreden, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor het bevoegd gezag toch niet handhavend mag optreden. Dat kan aan de orde zijn als de overtreding kan worden gelegaliseerd. Ook kan het zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank bespreekt eerst de vraag of er sprake is van een overtreding op grond van het bestemmingsplan, daarna komt aan de orde of legalisatie daarvan mogelijk is. Vervolgens bespreekt zij of er sprake is van strijd met de APVG. Tot slot bespreekt de rechtbank of handhaving evenredig is. Is er sprake van bouwwerken? 6. Artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo verbiedt het bouwen van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning. Eisers stellen ongemotiveerd dat de vlonders en andere objecten geen bouwwerken zijn. Eiseres heeft daar ter zitting aan toegevoegd dat de metalen trap niet in de grond is bevestigd. 6.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de stoel en de bank op de vlonder achter [adres 1] geen bouwwerken zijn. Het geschil gaat over de vraag of de vlonders en trappen bouwwerken zijn. Met het college is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van bouwwerken. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Indien hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk. De beide vlonders bestaan uit een constructie van houten planken van enkele meters breed, die op de oever zijn geplaatst en niet verplaatsbaar zijn. Deze zijn bedoeld om gedurende langere tijd als verblijfplaats aan het water te functioneren. Hetzelfde geldt voor de houten trap, die bedoeld is om vanuit de tuin de lager gelegen vlonder te kunnen bereiken. De metalen trap is naar het oordeel van de rechtbank ook een bouwwerk. Dat de trap in zijn geheel kan worden verplaatst en nauwelijks zichtbaar is door plantengroei, zoals eiseres ter zitting heeft betoogd, maakt niet dat er geen sprake is van een bouwkundige constructie. De trap is bedoeld om ter plaatse te functioneren als mogelijkheid om de lager gelegen vlonder te bereiken. De beroepsgrond slaagt niet. Kunnen de bouwwerken vergunningvrij worden geplaatst? 7. Tussen partijen is in geschil of de bouwwerken vergunningvrij kunnen worden geplaatst. Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat in sommige gevallen geen omgevingsvergunning voor het bouwen vereist is. Die gevallen zijn opgesomd in de artikelen 2 en 3 van bijlage II van het Bor. Als er sprake is van een beschermd stadsgezicht, zijn er minder mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen. Dat staat in artikel 4a, tweede lid, van bijlage II van het Bor. 7.1. Eisers hebben aangevoerd dat de bouwwerken vergunningvrij zijn geplaatst omdat deze staan op een erf. En anders zijn de bouwwerken vergunningvrij te plaatsen, omdat deze staan in openbaar toegankelijk gebied. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond als een beroep op de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen die zijn genoemd in: artikel 4a, tweede lid, sub b, sub 3° van bijlage II van het Bor (een bouwwerk op een erf achter een hoofdgebouw) of artikel 4a, tweede lid, sub b, sub 4° van bijlage II van het Bor (een bouwwerk op gronden in openbaar toegankelijk gebied). Artikel 4a, tweede lid, sub b, sub 3°, van bijlage II van het Bor is niet van toepassing 7.2. Artikel 4a, tweede lid, sub b, onder 3°, van bijlage II van het Bor geldt alleen voor bouwwerken op een erf achter een hoofdgebouw, als het erf niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. 7.2.1. De rechtbank constateert dat de strook grond is gelegen binnen het gebied van de binnenstad dat in 1991 als beschermd stadsgezicht is aangewezen. Dat is tussen partijen niet in geschil. Ook is niet in geschil dat het Verbindingskanaal openbaar vaarwater is. Dat betekent dat de strook grond die langs het Verbindingskanaal ligt, is gericht naar openbaar toegankelijk gebied. Er kan daarom geen sprake zijn van een geval als bedoeld in artikel 4a, tweede lid, sub b, sub 3°, van bijlage II van het Bor. Wat eisers hebben aangevoerd over de feitelijke inrichting van de strook grond als erf, en de vraag of de inrichting als erf wordt verboden door het bestemmingsplan, hoeft daarom in dit kader niet besproken te worden. Artikel 4a, tweede lid, sub b, sub 4°, van bijlage II van het Bor is niet van toepassing 7.2.2. Een bouwwerk is vergunningvrij op grond van artikel 4a, tweede lid, sub b, sub 4°, van bijlage II van het Bor als het onderdeel is van het openbaar toegankelijk gebied en: het een geval is als bedoeld in artikel 3 van bijlage II van het Bor of het een geval is als bedoeld in artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, van bijlage II van het Bor. 7.2.3. Eisers hebben niet gesteld, en ook is niet gebleken, dat er sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2, onderdeel 4 tot en met 21, of artikel 3 van bijlage II van het Bor. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat een vlonder geen tuinmeubilair is. Zij verwijst hiervoor naar een uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 waarin is vastgesteld dat een vlonder niet op één lijn is te stellen met voorbeelden van tuinmeubilair, zoals een pergola of een zonnewijzer. Hetzelfde geldt voor de bouwwerken van eisers. Zij hebben niet verder onderbouwd waarom er sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2 of 3 van bijlage II van het Bor. De rechtbank is van oordeel dat ook artikel 4a, tweede lid, sub b, sub 4° van bijlage II van het Bor niet van toepassing is. 7.3. Omdat er geen sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2 of artikel 3 van bijlage II van het Bor, is een omgevingsvergunning nodig voor het bouwen van de bouwwerken. Nu de vlonders en trappen – onweersproken – zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd, is er sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet. Kunnen de bouwwerken gelegaliseerd worden? 8. Eisers hebben gesteld dat het college een omgevingsvergunning kan verlenen voor de bouwwerken, omdat het bouwen ervan niet in strijd is met artikel 8.1 van het bestemmingsplan. Volgens hen laten de planregels het bouwen van recreatieve voorzieningen voor privédoeleinden toe. Verder menen zij dat het privégebruik van de strook grond als tuin onder de voorgaande bestemmingsplannen was toegestaan.

11. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de lasten onder dwangsom in stand blijven. Ter zitting heeft het college aangegeven dat het de begunstigingstermijn in alle zaken die zijn genoemd onder 1.3, met uitzondering van LEE 21/2744, verlengt tot zes weken na de uitspraak in deze beroepszaken. Dat betekent dat eisers binnen zes weken na verzending van deze uitspraak aan de last moeten voldoen. 12. Omdat de beroepen ongegrond zijn, krijgen eisers het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. L. Mulder en mr. P.G. Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […] Besluit omgevingsrecht Artikel 2.3. Bouwen en planologische gebruiksactiviteiten 1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. 2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II Besluit omgevingsrecht Bijlage II Artikel 1 1.In deze bijlage wordt verstaan onder: achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen; bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak; erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden; openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer; […] Artikel 2 Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: […] 10.tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m; […] 18. een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft: […] g. straatmeubilair; […] Artikel 4a […] 2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in: a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft: 1°. inpandige veranderingen, 2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, 3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of 4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied. Bestemmingsplan ‘Binnenstad’ Artikel 8 Groen 8.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. groen voorzieningen; b. bermen en beplantingen; c. recreatieve voorzieningen, waaronder speelvoorzieningen; d. kunst; e. een theeschenkerij, ter plaatse van de aanduiding 'horeca'; f. fiets- en voetpaden; g. nutsvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening'; h. waterlopen en waterpartijen; i. additionele voorzieningen. 8.2 Bouwregels 8.2.1 Algemene bouwregels a. Er zijn wat de bebouwing betreft uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 8.1 genoemde doeleinden. […] Artikel 11 Tuin 11.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen; b. parkeervoorzieningen, uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft; c. een ondergrondse parkeergarage, ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage'; d. speelvoorzieningen; e. natuurlijke en landschappelijke waarden. Artikel 21 Overgangsrecht 21.1 Overgangsrecht bouwwerken 1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. […] 3.

Daarom valt het gebruik van de grond als tuin onder het gebruiksovergangsrecht, aldus eisers. 8.1. Het college stelt zich allereerst op het standpunt dat de gemeente eigenares is van de grond en geen toestemming geeft voor het bouwen op haar grond. Daarnaast stelt het college dat het gebruik van de strook grond als tuin niet in de planregels is opgenomen. De planwetgever heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. De gronden met de bestemming ‘Groen’ zijn bedoeld voor het gebruik als openbaar groen, niet voor privédoeleinden. Volgens het college ligt het op de weg van eisers om aannemelijk te maken dat zij de gronden onafgebroken en ongewijzigd in gebruik hebben sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Binnenstad, en hebben zij dat met de overgelegde foto’s niet gedaan. De enkele aanwezigheid van een vlonder is daarvoor niet voldoende. Daarnaast kan een beroep op het gebruiksovergangsrecht eisers niet baten, omdat de lasten alleen zien op het verwijderen van bouwwerken. Het in stand houden van bouwwerken is in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college. Het gebruik past niet binnen de bestemming ‘Groen’ 8.2. Vast staat dat op de strook grond waarop de bouwwerken zijn opgericht het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ (het bestemmingsplan) van toepassing is. De gronden hebben daarin de bestemming ‘Groen’. Deze gronden zijn - voor zover van belang - bestemd voor: groen voorzieningen, bermen en beplantingen, recreatieve voorzieningen (waaronder speelvoorzieningen), fiets- en voetpaden, waterlopen en waterpartijen en additionele voorzieningen. Onder additionele voorzieningen worden verstaan: voorzieningen die een onderdeel vormen van en ondergeschikt zijn aan een bestemming of functie. De gronden achter de woningen op de [straat] hebben, tot aan de perceelsgrens, de bestemming ‘Tuin’. Deze gronden zijn bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen, parkeervoorzieningen (uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft), speelvoorzieningen en natuurlijke en landschappelijke waarden. 8.3. De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. 8.3.1. De rechtbank stelt vast dat op de plankaart en in de planregels een onderscheid is gemaakt tussen de gronden met de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. Daar komt bij dat de bestemming ‘Groen’ is toegekend aan gronden langs openbaar vaarwater, plantsoenen bij kerken en bomensingels langs de openbare weg. Uit dit samenstel van regels en verbeelding concludeert de rechtbank dat gronden met de bestemming ‘Groen’ niet bedoeld zijn voor privégebruik als tuin, maar voor openbaar groen met een publieke functie. 8.3.2. Voor zover er sprake is van onduidelijkheid, merkt de rechtbank op dat in de plantoelichting in paragraaf 3.7 een kaartje is opgenomen waaruit blijkt dat de gronden langs het Verbindingskanaal deel uitmaken van het ‘openbaar groen’. Dit kaartje komt overeen met de verbeelding op de plankaart. Verder is in deze paragraaf in de plantoelichting opgenomen dat ook de oevers van het Verbindingskanaal en Winschoterkade openbaar groen zijn. 8.3.3. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het (beoogde) gebruik van de bouwwerken als onderdeel van de privétuin door de bewoners aan de [adres 1] en [adres 2] in strijd is met artikel 8 van het Bestemmingsplan. Het overgangsrecht is niet van toepassing 8.3.4. Ook het betoog van eisers dat het gebruik van de vlonders en overige bouwwerken voor privédoeleinden onder het gebruiksovergangsrecht valt, slaagt niet. Een eventueel geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht zou immers niet meebrengen dat op grond van het gebruiksovergangsrecht ook gebouwd mag worden. Het college heeft terecht geconcludeerd dat dus ook sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Geen concreet zicht op legalisatie 8.4. Uit voorgaande overwegingen volgt dat het bouwen van bouwwerken ten behoeve van privégebruik als tuin naar het oordeel van de rechtbank niet is toegestaan, tenzij het bevoegd gezag wil meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Nu het college heeft aangegeven dat het niet wil meewerken aan een dergelijke omgevingsvergunning, is dat voldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Het college hoefde naar het oordeel van de rechtbank om die reden niet af te zien van handhavend optreden. De beroepsgrond slaagt niet. Strijd met de APVG 9. Eisers betwisten de publieke functie van de strook grond. Daarom is er volgens hen geen sprake van strijd met artikel 2:7 van de APVG. De strook is nimmer openbaar toegankelijk geweest voor het publiek en is ook niet feitelijk toegankelijk voor derden. 9.1. Artikel 2:7 van de APVG bepaalt dat het verboden is om de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan. Onder de ‘weg’ op grond van de APVG worden onder andere verstaan: de – al dan niet met enige beperking – voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen. Het gaat daarbij om feitelijke toegankelijkheid. 9.2. Met het college is de rechtbank van oordeel dat er in dit geval sprake is van een weg in de zin van de APVG. Het gaat om een strook die op grond van het bestemmingsplan bestemd is voor openbaar groen. De strook is voor het publiek feitelijk toegankelijk vanaf het openbaar vaarwater. Van het ter zitting gestelde aanlegverbod is de rechtbank niet gebleken. Het verbod in de APVG om de weg anders dan voor een publieke functie te gebruiken, geldt daarom ook voor de strook grond. Het inrichten van de strook grond als onderdeel van de privétuin is een overtreding van dit verbod. De beroepsgrond slaagt niet. Is handhaving onevenredig? 10. Eisers hebben betoogd dat handhaving onevenredig is, omdat het privégebruik van de oever niet verboden kan worden. Er kunnen dus ook tegels worden aangebracht op grond van het overgangsrecht. Bovendien menen zij dat de gemeente eerst moet aangeven wat zij met de groenstrook wil gaan doen, voordat van eisers gevergd kan worden dat zij de bouwwerken verwijderen. 10.1. Het college wijst op de beginselplicht tot handhaving en geeft aan dat ook het vervangen van de vlonders door stenen terrassen niet is toegestaan. Verder heeft de groenstrook een sterk beeldbepalende functie voor de openbare ruimte. De bebouwing levert een rommelig beeld op en de hoofdgroenstructuur wordt aangetast. Het college ziet het beeld van de groenstructuur langs het water tussen de Oosterbrug en de Herebrug, dat volledig groen is, als een wenselijk beeld.