ECLI:NL:RBNNE:2022:3729

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht Zaaknummer: LEE 20/2639 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2022 in de zaak tussen [eiseres] gevestigd te [plaats], eiseres, (gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder, (gemachtigde: mr. R.J. Groenveld). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouders], te [plaats], vergunninghouders.

Bij besluit van 24 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, aan vergunninghouders een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend ten behoeve van het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van de melkrundvee- en pluimveehouderij op de percelen aan de [adres] te [plaats]. Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 28 september 2022. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouders zijn in persoon verschenen. Overwegingen

1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden. 1.1. Vergunninghouders exploiteren op voormelde percelen te [plaats] een akkerbouw-, pluimveehouderij- en rundveehouderijbedrijf. Verweerder heeft bij besluit van 9 februari 2017 aan vergunninghouders een natuur-vergunning ingevolge de Wnb verleend ten behoeve van de bedrijfsvoering. 1.2. Vergunninghouders hebben op 9 augustus 2019 een aanvraag om natuurvergunning ten behoeve van het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van een melkrundvee- en pluimveehouderij op voormelde percelen te [plaats] bij verweerder ingediend. Deze aanvraag om natuurvergunning heeft betrekking op het wijzigen en uitbreiden van het rundveehouderijgedeelte op het perceel aan de [adres] te [plaats] en bestaat uit het uitbreiden van 140 stuks melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee naar 194 stuks melk- en kalfkoeien met een emissiearm staltype, 18 stuks melk- en kalfkoeien met een regulier staltype en 117 stuks jongvee. Daarvoor wordt de bestaande rundveestal vergroot en wordt een emissiearm stalsysteem aangelegd. Het pluimveehouderijgedeelte op het perceel aan de [adres] wijzigt niet. 1.3. Desgevraagd hebben vergunninghouders de aanvraag om natuurvergunning op 27 februari 2020 en 31 maart 2020 aangevuld. 1.4. Verweerder heeft op 10 april 2020 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuurvergunning genomen. Verweerder heeft dit ontwerpbesluit gedurende zes weken in de periode van 10 april 2020 tot en met 22 mei 2020 ter inzage gelegd en daarbij eenieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. 1.5. Eiseres heeft bij brief van 8 mei 2020 een zienswijze bij verweerder ingediend. 1.6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, aan vergunninghouders een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend ten behoeve van het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van de melkrund- vee- en pluimveehouderij op de percelen aan de [adres] te [plaats]. Toepasselijke regelgeving 2. Ingevolge artikel 6, eerste lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/ida74ee0da675a2d8f3054cb14b6f72ed4), van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. Ingevolge artikel 6, tweede lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/ida74ee0da675a2d8f3054cb14b6f72ed4), van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben. Ingevolge artikel 6, derde lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/ida74ee0da675a2d8f3054cb14b6f72ed4), van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. Ingevolge artikel 6, vierde lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/ida74ee0da675a2d8f3054cb14b6f72ed4), van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd. 2.1. Ingevolge artikel 2.7, tweede lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id8e607cb880d0420c97ad2e42a194cf70), van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Ingevolge artikel 2.7, derde lid, aanhef en onder a (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id8e607cb880d0420c97ad2e42a194cf70), van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Ingevolge artikel 2.8, eerste lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/ide1072abf0a92430e9c8026b84aec4866) van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.

3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id8e607cb880d0420c97ad2e42a194cf70), van de Wnb aan vergunninghouders heeft verleend voor het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van de melkrund- vee- en pluimveehouderij op voormelde percelen te Meedhuizen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt. Ten aanzien van de vergunningverlening 4.1. Met betrekking tot de vergunningverlening ingevolge de Wnb (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id4b48714339754fbaa1eb8d137fd9eca7) overweegt de rechtbank als volgt. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het project, zoals bedoeld in de Wnb (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id4b48714339754fbaa1eb8d137fd9eca7), in dit geval bestaat uit het bouwen van stallen (vergroten van de bestaande rundveestal), het wijzigen van de inrichting en het drijven van de gewijzigde inrichting. Vergunninghouders hebben voor dit project een natuurvergunning aangevraagd en verweerder heeft deze vergunning verleend. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of het project, zoals dat door vergunninghouders is aangevraagd, significante effecten kan hebben op de betrokken Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft zich daarbij aanvankelijk op het standpunt gesteld dat met de constatering dat er geen verhoging van de depositie van stikstof ten opzichte van de referentiesituatie zal plaatsvinden, een natuurvergunning kan worden verleend. Later heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id8e607cb880d0420c97ad2e42a194cf70), van de Wnb ook had kunnen worden geweigerd omdat een natuurvergunning bij intern salderen niet nodig is. Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet is voldaan aan de vereisten die aan een passende beoordeling moeten worden gesteld en dat onvoldoende zeker is dat het project geen significante gevolgen kan hebben. 4.2. De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat wanneer verweerder overgaat tot vergunningverlening hij op grond van deze artikelen ook verplicht is om een passende beoordeling te maken. Naar het oordeel van de rechtbank moet aan een passende beoordeling in ieder geval de eis worden gesteld dat deze is opgesteld door een deskundige, inzicht geeft in de emissies van een project en een beoordeling inhoudt van de gevolgen van die emissies voor de betrokken natuurgebieden in het licht van hun instandhoudingsdoelstellingen waarbij de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (vgl. rechtbank Noord-Nederland, 11 november 2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:4025 (https://www.navigator.nl/document/idf66c11310d7144a8958f75afd4ea1b5a?anchor=id-c4fa9a47-39b8-4176-ab78-7a674bd3a057)). De rechtbank constateert dat de overgelegde Aerius-berekeningen en de overige aan de vergunning ten grondslag gelegde stukken ontoereikend zijn om te worden gekwalificeerd als passende beoordeling. In zoverre slaagt de grond van eiseres. De rechtbank zal voorts beoordelen of de emissies voor de referentiesituatie juist zijn vastgesteld, of de emissies voor de aangevraagde situatie juist zijn vastgesteld en ten slotte of de motivering zoals die aan de vergunning ten grondslag is gelegd stand houdt. Ten aanzien van de referentiesituatie 5.1. Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of verweerder de ammoniak- en de NOx-uitstoot in de referentiesituatie en voor de gewenste situatie op juiste wijze in kaart heeft gebracht. De beantwoording van die vraag is zowel van belang voor de door verweerder gegeven motivering voor de bestreden vergunning als voor de stelling van verweerder dat het verlenen van een vergunning niet nodig was op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 5.2. Eiseres betoogt dat de referentiesituatie is gebaseerd op de op 9 februari 2017 door verweerder verleende natuurvergunning voor het onderdeel Natura 2000. Dit is volgens eiseres een op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) verleende natuurvergunning. In de visie van eiseres is de uitspraak van 29 mei 2019 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2019: 1603) duidelijk. In dit verband wijst eiseres erop dat het PAS geen passende beoordeling bevat die aan de eisen van het Hof van Justitie (HvJ) voldoet. Weliswaar heeft de AbRvS in rechtsoverweging 32.7 van voormelde uitspraak gesteld dat de initiatiefnemer die een in rechte onaantastbare vergunning heeft, deze na de uitspraak nog steeds heeft, maar dit betekent volgens eiseres niet dat aan deze vergunning de zelfde ‘rechten’ kunnen worden ontleend als aan een vergunning die met een passende beoordeling tot stand is gekomen. Het gebrek, het ontbreken van een passende beoordeling, blijft naar de mening van eiseres. Als door een wijziging een herbeoordeling moet plaatsvinden, zou hiervoor in de visie van eiseres een voorgaande passende beoordeling als uitgangspunt kunnen worden genomen. Dit kan volgens eiseres echter niet bij een zogenoemde PAS-vergunning omdat hier geen passende beoordeling aan ten grondslag ligt. In dit geval dient dus, alvorens toestemming voor de aangevraagde wijziging wordt verleend, naar de mening van eiseres een volledig nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. In dit verband wordt door eiseres sterk betwijfeld of de aanvraag vergunbaar is. 5.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie op grond van vaste jurisprudentie van de AbRvS bestaat uit de vigerende natuurvergunning of, indien er niet eerder een natuurvergunning is verleend, uit toestemmingsbesluiten die zijn verleend voor de referentiedatum. Als nadien een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen, dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Volgens verweerder maakt de AbRvS daarbij geen uitzondering voor situaties waarin de vigerende natuurvergunning is verleend onder vigeur van het PAS. Naar de mening van verweerders is dat terecht. In dit verband wijst verweerder erop dat een onherroepelijke natuurvergunning formele rechts-kracht geniet, ook als die onder het PAS is verleend. In de visie van verweerder is de natuurvergunning van 9 februari 2017 in rechte onaantastbaar, moet daarom voor rechtmatig worden gehouden en mag ten volle worden benut. In de visie van verweerder moet ook in dit geval de depositie van het aangevraagde project tegen de rechtmatig vergunde situatie op grond van de natuurvergunning van 26 april 2018 worden afgezet. 5.4. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013: 1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie.

8. Gelet op de rechtsoverwegingen 4.2., 6.7.2. en 7.3. is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.518,-- (beroepschrift een punt en het verschijnen ter zitting een punt; waarde per punt € 759,--; gewicht van de zaak: gemiddeld) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht ad € 354,-- aan haar dient te vergoeden.

De rechtbank: - verklaart het beroep van eiseres gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.518,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden; - bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 354,-- aan haar dient te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.

De griffier De rechter Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Afschrift verzonden op:

De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. In de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de AbRvS in rechtsoverweging 32.7 het volgende overwogen: “Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 19km van de Nbw 1998) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit.” 5.5. De rechtbank stelt vast dat verweerder de referentiesituatie in dit geval heeft ontleend aan de natuurvergunning van 9 februari 2017. Dit is, zoals verweerder terecht heeft vastgesteld, de bezetting met pluim- en rundvee van de inrichting van vergunninghouders op basis van de natuurvergunning van 9 februari 2017 die onherroepelijk is geworden. De rechtbank ziet, gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling of het project significante gevolgen kan hebben ten onrechte de natuur-vergunning van 9 februari 2017 heeft gebruikt om de referentiesituatie van het bestaande project te bepalen. Deze vergunning is niet vervallen of geëxpireerd. De rechtbank stelt vast dat eiseres heeft erkend dat op basis van de bovenstaande uitspraak buiten twijfel staat dat de vergunning van 2017 rechtskracht heeft verkregen en daarom zonder beperking geldt. De stelling van eiseres moet daarom aldus worden begrepen dat bij een nieuwe vergunningverlening het project in zijn geheel opnieuw passend zou moeten worden beoordeeld omdat het vanwege de gebrekkige passende beoordeling van de vergunning van 9 februari 2017 onzeker is of, zoals artikel 6, derde lid, van de Habitat-richtlijn vereist, er geen significante effecten kunnen optreden ten aanzien van de betrokken Natura 2000-gebieden. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Onder de PAS bestond de passende beoordeling van een bedrijf als het onderhavige van vergunninghouders in wezen uit twee componenten. De ene component betrof de vaststelling van de stikstofemissie en de andere uit de vaststelling van de depositie van die stikstof op de Natura 2000-gebieden en de gevolgen daarvan voor die gebieden. Voor wat betreft de emissie van stikstof door het bedrijf kan worden geconstateerd dat wat er ook zij van de van de wijze waarop en de mate waarin verweerder daadwerkelijk inzicht heeft gekregen in de stikstofemissie door het bedrijf bij de vergunningverlening in 2017, een feit is dat het bedrijf volgens die vergunning heeft gefunctioneerd, een hoeveelheid stikstof heeft uitgestoten die inherent is aan die bedrijfsvoering en daartoe ook gerechtigd was op grond van de verleende vergunning. Er ontstaat naar het oordeel van de rechtbank pas strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn indien onzeker is of het bedrijf in zijn aangevraagde vorm niet meer stikstof uitstoot dan het deed voordat de aangevraagde bedrijfssituatie gerealiseerd zou worden. Uit het enkele feit dat verweerder ten tijde van de vergunningverlening in 2017 onvoldoende inzicht had in de werkelijke stikstofemissie door het bedrijf of onjuist zou hebben beoordeeld wat de impact van die emissie op de Natura 2000-gebieden was, doet daar niet aan af (vgl. rechtbank Noord-Nederland, 17 maart 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:861). Voor zover de stellingen van eiseres inhouden dat de beoordeling van de effecten van de stikstofemissie door het bedrijf op grond van de vergunning van 2017 ontoereikend is geweest en er aldus ontoereikend passend zou zijn beoordeeld is de rechtbank van oordeel dat die stellingen pas beoordeeld hoeven te worden wanneer een toename van de stikstofemissie door het bedrijf wordt vergund en niet zoals in het onderhavige beroep niet meer stikstofemissie wordt vergund dan op basis van de bedrijfsvoering zoals vergund in 2017 mogelijk was. Gelet op het bovenstaande is verweerder bij de beoordeling van de aanvraag van vergunninghoudster terecht uitgegaan van de bedrijfssituatie zoals deze is vergund met de vergunning van 9 februari 2017. Omdat deze natuurvergunning onherroepelijk is, dient deze als referentiesituatie (vgl. AbRvS, 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341). Deze grond van eiseres slaagt niet. Ten aanzien van de Regeling Ammoniak en Veehouderij (de RAV-codes) 6.1. Bij de vraag of verweerder terecht een natuurvergunning heeft verleend, dient verweerder een toereikend inzicht te hebben in de stikstofemissie door het bedrijf in de vergunde situatie van 2017 (de referentiesituatie) en in de aangevraagde situatie. Bij deze beoordeling heeft verweerder bij de berekening van de stikstofemissie toepassing gegeven aan de Rav-codes. In geschil is de vraag of de Aerius-berekeningen met toepassing van die codes de zekerheid bieden die in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is vereist. Voor zover de stellingen van verweerder impliceren dat een mogelijke onzekerheid in de Rav-codes niet relevant is omdat die onzekerheid zich zowel in referentiesituatie als in de aangevraagde situatie voordoet overweegt de rechtbank dat er geen enkele zekerheid is dat de onzekerheid in de referentiesituatie zich op precies dezelfde manier feitelijk zou realiseren als de onzekerheid in de aangevraagde situatie. Het is net zo goed mogelijk dat de beide onzekerheden leiden tot een maximaal verschil in uitkomsten in de beide berekeningen. 6.2. Eiseres betoogt dat het nieuwe huisvestingssysteem een ligboxenstal met een hellende V-vormige vloer betreft, voorzien van geprofileerde rubber matten met centrale giergoot en mestschuif. Volgens eiseres is de ammoniakemissiebeperking gebaseerd op de verminderde uitvloeiing en de snelle afvoer van urine via het hellende en de ovaal ronde vorm van het profiel naar een centrale giergoot, in combinatie met een iets lagere pH van rubber ten opzichte van beton en het frequent verwijderen van de mest en de urine van de vloer (zie de beschrijving van stalsysteem BWL 2013.07.V3). Deze wijziging heeft betrekking op een geclaimde emissiearme stal voor 194 melk- en kalfkoeien - deze dieren hebben een emissiefactor van 8,0 kg NH3 ingevolge de Rav in plaats van 13,0 kg NH3 per koe. De emissieruimte die hierdoor ontstaat, is opgevuld door meer koeien en jongvee aan te vragen. Het aantal melk- en kalfkoeien neemt in deze aanvraag ten opzichte van de natuur-vergunning van 9 februari 2017 toe van 140 naar 212 stuks en het aantal vrouwelijk jongvee neemt toe van 108 naar 117 stuks. In dit verband wijst eiseres erop dat milieutechnische inzichten, vastgelegd in algemene regelingen, zich kwalificeren voor exceptieve toetsing.

Daarbij achten eiseres van belang dat zorgvuldig openbaar bestuur vereist dat milieu-inzichten gebaseerd zijn op deugdelijk milieuwetenschappelijk onderbouwd onderzoek. In dit verband wijst eiseres erop dat de emissiefactoren van de Rav deels zijn gebaseerd op metingen, waarbij slechts een beperkt aantal metingen is uitgevoerd met betrekking tot de reguliere huisvestingssystemen. Volgens eiseres zijn de emissiefactoren voor de emissiearme huisvestingssystemen daarvan afgeleid. Uit pagina 22 van het rapport “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) volgt volgens eiseres dat om die reden de onzekerheid in de emissiefactoren groot is. Deze constatering wordt in de visie van eiseres bevestigd in het eindrapport van het Adviescollege “Meten en Berekenen stikstof” van de commissie Hordijk. Gelet hierop is eiseres van mening dat niet langer mag worden aangenomen dat de Rav-emissiefactoren voor de betrokken huisvestingssystemen een reële weergave vormen van de feitelijke ammoniakemissie. In elk geval kan volgens eiseres niet langer worden volgehouden dat er (wetenschappelijke) zekerheid bestaat omtrent de emissiefactoren in de Rav. In zoverre is er in de visie van eiseres sprake van een kennis-leemte. Een overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn uitgevoerde beoor-deling mag naar de mening van eiseres geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen. Het toepassen van deze huisvestingssystemen is volgens eiseres het toepassen van een geclaimde emissiereducerende maatregel. Deze maatregel mag in de passende beoordeling niet worden betrokken indien de verwachte voordelen ervan niet vaststaan (vgl. Hof van Justitie (HvJ), 7 november 2018, ECLI:EU:C: 2018:822). Logischer-wijs geldt dit dan evenzeer voor de voortoets, aldus eiseres. In de visie van eiseres bestaat er wetenschappelijke discussie over het nut van dit huisvestingssysteem als maatregel. Deze maatregel kan daarom in de passende beoordeling niet worden betrokken (vgl. AbRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 18, punt 11). Nu de gegevens uit het CBS-rapport er eerder op wijzen dat de werking van de emissiearme systemen in de praktijk niet optimaal is en de geclaimde emissiereductie niet behaalt, is er naar de mening van eiseres geen zekerheid dat de stikstofdepositie inderdaad daalt, zoals de Rav suggereert. Er is dus volgens eiseres geen zekerheid dat de stikstofdepositie niet toeneemt. Daarom is er in de visie van eiseres geen zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van de stikstofgevoelige habitats in de omliggende Natura 2000-gebieden niet verslechteren. 6.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de emissiefactoren in de Rav gebaseerd zijn op metingen bij proefstallen in de praktijk volgens het in de Rav aangewezen meet-protocol (Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2013a) of een gelijkwaardige meetmethode. Volgens verweerder kunnen Rav-factoren ook gebaseerd zijn op ‘afleidingen’ van andere technieken waar gemeten is, of op wetenschappelijk onderzoek. In veel gevallen zijn er ook ondersteunende modellen beschik-baar. Dit wordt getoetst door deskundigen van de Technische adviespool Rav (TAP). In de systeembeschrijving is volgens verweerder te vinden op basis van welk meetrapport de emissiefactor is vastgesteld. Het meetprotocol wordt onderhouden en geeft de laatste stand van kennis op het gebied van meten weer, aldus verweerder. 6.4.1. De rechtbank stelt voorop dat de Rav weliswaar een algemeen verbindend voor-schrift is, maar niet een regeling bij of krachtens de Wnb. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden (anders dan bij de toetsing aan de Wav en artikel 2.14 van de Wabo) niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Daarom is verweerder bij de toetsing aan de norm van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet gehouden om deze emissiefactoren te hanteren en is verweerder ook niet rechtens gehouden om van de juistheid van deze emissiefactoren uit te gaan. 6.4.2. De rechtbank is voorts van oordeel dat op grond van artikel 2.7 en 2.8 Wnb en het onderliggende artikel 6 van de Habitatrichtlijn, volgt dat bij de beoordeling van emissies in de aangevraagde situatie daarom niet zonder meer kan worden volstaan met de verwijzing naar de door de minister op grond van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav) vastgestelde emissies per dier per stalsoort. Uit de genoemde bepalingen en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJ), onder meer kenbaar uit ECLI:EU:C:2018:882 en ECLI:EU: C:2016:583, vloeit voort dat er voldoende wetenschappelijke zekerheid moet bestaan ten aanzien van deze emissies. Met de enkele vaststelling door de minister van de emissie in het kader van de RAV is deze zekerheid niet gegeven. Dat is slechts anders indien aan deze vaststelling een kenbare wetenschappelijke onderbouwing is gegeven of zoals in het onderhavige geval, wanneer de juistheid van deze vaststelling wordt bestreden door eiseres, verweerder mogelijke twijfel ten aanzien van deze vaststelling kan weerleggen. De rechtbank vindt steun voor dit toetsingskader in de PAS-vergunningsuitspraak (ECLI:NL:RVS:2019: 1603). Daarin overwoog de AbRvS met betrekking tot de ammoniakemissiedaling onder meer het volgende: “Voorts dient het college bij de alsnog te nemen besluiten in te gaan op het betoog van de Werkgroep, dat is opgenomen in de nadere reactie van 28 januari 2019 (zie ook 20.10), dat voor het bepalen van de omvang van de emissie van de aangevraagde activiteiten niet zonder meer aansluiting kan worden gezocht bij de emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en veehouderij voor bepaalde emissiearme stalsystemen zijn opgenomen. Volgens de Werkgroep volgt uit het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM, dat het emissiereducerende effect van bepaalde luchtwassers niet 85% maar 59% is. De emissie van de bedrijven aan de [locatie 5] te Someren (201600622), [locatie 6] te Someren (201600630) en Walsbergseweg 40 te Deurne (201600614) is volgens de Werkgroep hoger dan waarvan bij de vergunning-verlening is uitgegaan.” Dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat ten aanzien van de conclusie dat het project geen significante gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden moet door het bevoegd gezag dat de vergunning verleent, worden bewezen. Het CBS-rapport 6.5.1. Het CBS-rapport is een studie naar stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen van een groot aantal praktijkbedrijven in de periode 2015-2017, op basis van stikstof en fosfaatgehalten in veevoer, dierlijke producten en mest. Uit het CBS-rapport blijkt dat de totale stikstofverliezen uit stallen en mestopslagen groter zijn dan eerder berekend met NEMA. De verschillen in stikstofverliezen zijn groter bij stalsystemen met vaste mest dan bij stalsystemen met drijfmest. Bovendien blijken de stikstofverliezen uit emissiearme stallen gemiddeld genomen niet kleiner te zijn dan die van gangbare stallen. Ook over rundveestallen met drijfmest wordt in het algemeen geconstateerd dat de “onverklaarde stikstofverliezen” (‘rest-N’) uit stallen en mestopslagen groter zijn bij emissiearme stallen dan bij reguliere stallen. 6.5.2. In het CBS-rapport staat dat er een verschil is in de stikstof-fosfaatverhouding bij excretie (mest die wordt uitgescheiden) en bij mestafvoer, dat niet wordt verklaard uit berekende emissies van ammoniak en overige stikstofverbindingen.

In het rapport wordt geconcludeerd dat dit verschil relatief groot is bij emissiearme huisvesting, wat doet vermoeden dat de veronderstelde effectiviteit van emissiearme huisvesting wordt overschat. Voor veel emissiearme stalsystemen zijn de emissiefactoren niet gebaseerd op metingen van ammoniakemissie in de desbetreffende stal, maar afgeleid van de gemeten emissies in andere stalsystemen. Dit introduceert volgens het CBS-rapport een onzekerheid in de berekening van de ammoniakemissie uit emissiearme systemen. Specifiek met betrekking tot rundveebedrijven is daarbij nog overwogen dat de emissie per dierplaats kan veranderen door ontwikkelingen in de veehouderij, waarbij als voorbeeld is genoemd de overgang naar meer open stallen voor melkvee en een groter vloeroppervlak per dier. De open stallen zorgen voor meer ventilatie en een groter vloeroppervlak per dier, wat betekent dat de mest over een grotere oppervlakte verspreid wordt. Beide dragen bij aan een toename van de ammoniakemissie. Vanaf 2008 is het aantal nieuw in gebruik genomen stallen sterk toegenomen, met een piek in 2014. Van de nieuw in gebruik genomen stallen is vanaf 2013 de helft of meer emissiearm. De huidige emissiefactoren per dierplaats voor rundvee zijn gebaseerd op metingen aan melkveestallen in de periode 2007-2012. Het is mogelijk dat de emissie per dierplaats in de nieuwe generatie melkveestallen hoger ligt dan de emissie destijds. Daarnaast is door de krimp van de melkveestapel de capaciteit van nieuwe en bestaande stallen niet volledig benut, wat ook betekent dat het vloeroppervlak per dier is toegenomen. 6.5.3. Behalve onzekerheden in de gebruikte emissiefactoren voor stalsystemen zijn er volgens het CBS-rapport nog andere mogelijke oorzaken die kunnen bijdragen aan de verklaring van het verschil in stikstofverlies. Bij mestopslag buiten de stal kunnen de stikstofverliezen groter zijn dan waar nu van wordt uitgegaan in NEMA. Verder is het mogelijk dat de afgevoerde mest niet representatief is voor alle geproduceerde mest of dat de mestmonsters geen goed beeld geven van de samenstelling van de mest. Ook kunnen de excretiefactoren voor een bedrijf afwijken van de gemiddelde praktijk. De effecten van een aantal van deze factoren zijn in het rapport aan de hand van gevoeligheidsanalyses onderzocht. Op basis daarvan kan geconcludeerd worden dat sommige factoren kunnen leiden tot een kleiner of groter stikstofverlies op basis van het verschil in de stikstof-fosfaatverhouding. Het is volgens het CBS-rapport echter niet waarschijnlijk dat daarmee het verschil in stikstofverlies kan worden verklaard. Bovendien geven de genoemde factoren geen verklaring voor het feit dat bij reguliere huisvesting het verschil tussen het stikstofverlies op basis van de stikstof-fosfaatverhouding en het verlies op basis van emissiefactoren kleiner is dan bij emissiearme huisvesting. Het CDM-advies 6.6.1. De CDM heeft op verzoek van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een analyse uitgevoerd van de mogelijke implicaties van het CBS-rapport. Het CDM-advies onderschrijft de bevinding in het CBS-rapport dat een deel van het berekende verschil van de totale N-verliezen uit stallen en mestopslagen volgens de CBS-methode en de NEMA-methode waarschijnlijk wordt veroorzaakt door een onderschatting van de NH3-emissies uit emissiearme stallen en enkele andere stalsystemen. Een ander deel is waarschijnlijk het resultaat van een onderschatting van overige N-verliezen (N2O, NOx en N2), vooral bij stalsystemen met vaste mest. Volgens het CDM-advies geeft het CBS-rapport aan dat de totale gasvormige stikstof-verliezen uit emissiearme stallen van vergelijkbare grootte zijn als die van gangbare stallen. Dit impliceert volgens de CDM dat de effectiviteit van emissiearme stallen in de praktijk minder groot is dan de Rav-emissiefactoren aangeven. De resultaten van de CBS-studie kunnen echter niet gebruikt worden om met voldoende zekerheid af te leiden met hoeveel procent de NH3-emissie uit emissiearme stallen in de Rav-waarden en de emissie-inventarisatie wordt onderschat in de praktijk. De resultaten van de CBS-studie leiden tot de conclusie dat de emissies van NH3, N2O, NOx en N2 uit stallen en opslagen en bij mest-toediening herzien moeten worden. De CDM heeft een lijst met acht acties opgesteld om te komen tot een betere analyse van de effectiviteit van emissiearme stallen. Er is meer systeembenadering en in-situ monitoring van emissies nodig; een veelheid van factoren bepaalt het succes (of het falen) van emissiearme stallen. Er is tot nu toe onvoldoende verificatie en controle geweest. Monitoring van emissies uit stallen maakt een betere controle mogelijk. De CDM adviseert om een onderzoeksplan met korte en lange-termijn onderzoek op te stellen en uit te voeren door vertegenwoordigers van de betrokken ministeries, landbouworganisaties, (internationale) onderzoeksinstellingen, omgevingsdiensten en bouwers. 6.6.2. Over een mogelijke verklaring voor de onderschatting van de emissie uit emissiearme melkrundveestallen staat in het CDM-advies het volgende (p. 15). “Uit een experimentele studie van Snoek et al. (2017) bleek dat emissiearme vloeren in melk-veestallen effectiviteit verliezen bij tekortschietend mestmanagement. De CDM-werkgroep sluit niet uit dat vooral NH3-emissies uit de melkveestallen groter zijn dan in de berekeningen (en vergunningen) tot nu toe is aangegeven. Het emissieoppervlak per melkkoe is in nieuwe (vergrote) melkveestallen relatief groot omdat er minder koeien zijn dan eerder begroot bij de bouw van de stal (door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, is het soms niet mogelijk geweest om het aantal koeien te houden dat eerder werd begroot)”. 6.6.3. Verder staat in bijlage 2 van het CDM-advies over de vraag of er andere aanwijzingen zijn die iets kunnen zeggen over de effectiviteit van emissiearme stallen het volgende: "Ervaringen van deskundigen in de onderhavige CDM-werkgroep geven aan dat emissiearme stallen complexe systemen zijn, d.w.z., de emissiebeperking wordt door een complex van factoren beïnvloed. Ze pleiten voor meer systeembenadering, waarbij rekening wordt gehouden met alle factoren die de grootte van de NH3-emissies uit stallen en mest-opslagsystemen beïnvloeden. Belangrijke factoren zijn: het (dier, voer, mest, stal) management door de veehouder, voersamenstelling, vloertype, werking en frequentie van mestschuiven (mestrobots), ventilatie, voerbakkenplaatsing, en mestmixen […]. Ook de staat van het onderhoud en de slijtage van materialen en technieken beïnvloeden de grootte van de NH3-emissies uit stallen. De CDM-werkgroep is daarom niet verbaasd dat de effectiviteit van emissiearme stalsystemen minder zou zijn dan eerder gedacht, omdat een systeem-benadering en -aanpak te veel ontbreekt in de praktijk van emissiearme stallen. Bij de huidige emissiearme stallen ontbreekt een ‘managementprotocol’, dat wil zeggen een overzicht van aanwijzingen en voorschriften om emissiearme stallen effectief te maken, en er ontbreekt (jaarlijkse) controle zoals bij een APK”. 6.7.1. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het CBS-rapport en het CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten (vgl. AbRvS, 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557). Verder is de rechtbank van oordeel dat - in het licht van het voorzorgbeginsel - niet voorbijgegaan kan worden aan de uitkomsten van het CBS-rapport en CDM-advies. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de rechtspraak van het HvJ volgt dat het Hof bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel voor-staat (vgl. AbRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 17.5).

Dat komt ook tot uitdrukking in de woorden dat in een voortoets op grond van objectieve gegevens moet zijn uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft. Bij het voorgaande betrekt de rechtbank dat het CBS een gerenommeerd instituut is en dat de CDM de onderzoeksmethode en toepassing daarvan die aan het CBS-rapport ten grondslag ligt heeft gecontroleerd. De CDM concludeerde dat het onderzoek robuust is en de conclusies kan dragen. Verder is van belang dat uit het CBS-rapport volgt dat het gaat om een wezenlijk en omvangrijk probleem. Uit het CBS-rapport en het CDM-advies komt het beeld naar voren dat er grote onzekerheid is of emissiearme stallen wel doen wat die beloven. In dat verband wijst de rechtbank erop dat de CDM-werkgroep de afwezigheid van een duidelijk verschil in stikstofverlies tussen emissiearme stallen en gangbare stallen en de grote post ‘rest N’ bij emissiearme stallen als ‘verontrustend’ beoordeelt. De emissie uit emissiearme stallen zou nauwelijks minder zijn dan de emissie uit gangbare stallen. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies voldoende aanknopingspunten bevatten om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het onderhavige stalsysteem te twijfelen. 6.7.2. Gelet op wat hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor dit emissiearme stalsysteem de emissie uit deze stal niet met de vereiste zekerheid kan worden vastgesteld. Weliswaar moet aan verweerder worden toegegeven dat het specifieke stalsysteem niet in het onderzoek is betrokken, maar daaruit volgt niet zonder meer dat de algemene conclusie uit het CBS-rapport dat de emissie-reductie van emissiearme stalsystemen wordt overschat voor onjuist moet worden gehouden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de verschillen tussen de wel onderzochte stalsystemen met de RAV-codes A.1.09, A1.10, A1.15 en A1.16 en het onderhavige stalsysteem niet zodanig groot zijn dat reeds om die reden aan het CBS-rapport kan worden voorbij gegaan (vgl. rechtbank Noord-Nederland, 11 maart 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021: 810). Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde uitbreiding en wijziging van de melkrundvee- en pluimveehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. Het gevolg van deze conclusie is dat het project daarom vergunningplichtig is en passend beoordeeld zal moeten worden. Deze grond van eiseres slaagt. Ten aanzien van andere stikstofbronnen 7.1. Eiseres betoogt dat aan- en afvoerbewegingen onlosmakelijk met het project zijn verbonden. In dit verband wijst eiseres erop dat de toename van de veebezetting naar verwachting zal leiden tot meer transportbewegingen met tractoren en/of vrachtwagens en tot meer mest. Met name nu de door verweerder berekende stikstofemissie slechts zeer weinig lager is dan hetgeen in 2017 vergund is, is in de visie van eiseres niet zeker gesteld dat de stikstofemissie en -depositie als gevolg van andere projectonderdelen dan de stallen, niet toeneemt. Ook hierdoor kan de stikstofdepositie stijgen, waardoor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden aangetast kunnen worden. Verder wijst eiseres erop dat het programma Aerius in de berekeningen de weginvloed ten onrechte op 5 km afkapt. In de visie van eiseres verspreidt stikstof zich veel verder. 7.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vervoersbewegingen objectief gezien geen significante effecten kunnen veroorzaken, omdat die op meer dan 4 km van de Natura 2000-gebieden plaatsvinden. 7.3. De rechtbank overweegt dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding, wijziging of exploitatie van een melkrundvee- en pluimveehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. De rechtbank is, onder verwijzing naar een uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS: 2020:2170) van de AbRvS, van oordeel dat dat dat ook geldt voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een melkrundvee- en pluimveehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoer-verkeer van vee en mest. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een melkrundvee- en pluimveehouderij en is een gevolg van dat project. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de gevolgen van de emissie van de verkeersbewegingen bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een veehouderij moeten worden betrokken en beoordeeld. Verder overweegt de rechtbank dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:2760, volgt dat stikstof-belastende activiteiten die inherent zijn aan de uitvoering van een project onderdeel uitmaken van de referentiesituatie, ook als dat niet expliciet blijkt uit de toestemming die de referentiesituatie vormt. Nu verweerder in het bestreden besluit vergunning heeft verleend, was verweerder gehouden om een passende beoordeling te maken van alle stikstofbelastende activiteiten. Hieruit volgt dat de Aerius-berekening die aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd in het kader van de vergunningverlening tekort schiet nu de emissie van verkeersbewegingen die noodzakelijk zijn voor het project, niet zijn berekend en beoordeeld. In dit opzicht schiet de Aerius-berekening die de grondslag vormt van de passende beoordeling van het bestreden besluit tekort en is het beroep van eiseres gegrond.