ECLI:NL:RBNNE:2017:4957

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 16/3099 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2017 in de zaak tussen [eiser] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. P.N. Huisman), en het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder (gemachtigde: mr. G.A. Jalving). Procesverloop Bij besluit van 10 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers uitkering op grond van de Participatiewet (PW) met ingang van 1 augustus 2015 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Bij uitspraak van 16 november 2015 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank en zittingsplaats het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen (LEE 15/3637). Bij besluit van 19 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep, voorzien van gronden, ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Scholte. Het onderzoek is ter zitting gesloten. Bij brief van 2 maart 2017 heeft de enkelvoudige kamer het onderzoek heropend en de zaak voor verdere behandeling doorverwezen naar een meervoudige kamer. Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd. Overwegingen 1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser ontvangt sinds 22 maart 2013 een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de PW. 1.1. In juli 2015 heeft verweerder een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan eiser verleende bijstand. In dit kader is eiser opgeroepen voor een gesprek op 21 juli 2015, waarbij hem is verzocht de gevraagde bankafschriften mee te nemen. Nadat eiser niet op de afspraak van 21 juli 2015 was verschenen, is hem van de kant van verweerder te kennen gegeven dat hij op 27 juli 2015 diende te verschijnen, teneinde alsnog de bankafschriften waar om was verzocht, in te dienen. Eiser is op 27 juli 2015 op de afspraak verschenen. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in de rapporten van 27 juli 2015 en 8 september 2015. 1.2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de bijstand van eiser bij wijze van maatregel gedurende de maand augustus 2015 met 100% verlaagd. Verweerder heeft aan deze maatregel ten grondslag gelegd dat eiser zich zeer ernstig heeft misdragen tegenover een medewerker van de gemeente Groningen en daarbij lichamelijk geweld heeft gebruikt. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met gedeeltelijke overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie), de maatregel van 100% gehandhaafd. Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat eiser zich tijdens het gesprek op 27 juli 2015 door het gebruik van lichamelijk geweld zeer ernstig heeft misdragen tegenover medewerkers van de gemeente Groningen . De misdraging heeft te maken met de uitvoering van de PW. Het is daarbij volgens verweerder niet van belang welk dienstverband de beveiliger had, omdat deze door de gemeente is aangesteld om de orde tijdens de uitvoering van de PW te handhaven. Om die reden acht verweerder zijn primaire besluit, juist. Aan het bestreden besluit zijn de door de politie opgestelde processen-verbaal van bevindingen, beide gedateerd 27 juli 2015, ten grondslag gelegd. Van het bestreden besluit maakt deel uit het rapport Juridische Zaken van 25 november 2015. 3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Op de gronden die eiser daartoe aanvoert, zal hier De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag hoe de per 1 januari 2015 ingevoerde in artikel 9, zesde lid, van de PW neergelegde verplichting, te weten het zich dienen te onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens de met de uitvoering van deze wet belaste personen en instanties tijdens het verrichten van hun werkzaamheden, dient te worden geduid. De rechtbank acht voor beantwoording van die vraag van belang wat in de memorie van toelichting daarover is opgenomen. Weliswaar is in 5.2 overwogen dat de memorie van toelichting ziet op de wijziging van de WWB, maar die toelichting heeft haar betekenis behouden voor het bepaalde in artikel 9, zesde lid, van de Pw, aangezien beide artikelen inhoudelijk gelijk aan elkaar zijn. Uit de hiervoor onder 5.2 opgenomen desbetreffende passage in de memorie van toelichting (kamerstukken II 2013-2014, 33801 nr. 3, p. 24 en 25) volgt dat - en dat is tussen partijen ook niet in geschil - het gaat om een zelfstandige verplichting, die samenhangt met het recht op een bijstandsuitkering. 7. Vervolgens ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of de aan eiser opgelegde maatregel dient te worden aangemerkt als een reparatoire of een punitieve sanctie, hetgeen van belang is voor de (te leveren) bewijslast en de wijze en intensiteit van de rechterlijke toetsing van het bestreden besluit. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd aangegeven dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ervan is uitgegaan dat de aan eiser opgelegde maatregel een reparatoire sanctie is. De gemachtigde van eiser heeft ter zitting naar voren gebracht dat de aan eiser opgelegde maatregel punitief is, omdat daarmee leedtoevoeging en bestraffing wordt beoogd. 7.1. De rechtbank is van oordeel dat de hier aan de orde zijnde verlaging van de bijstand dient te worden aangemerkt als een punitieve (bestraffende) sanctie. Steun voor dat oordeel kan worden gevonden in de uitspraak van de CRvB van 17 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2984, waarin is overwogen dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 18, tweede lid, van de WWB is voldaan indien sprake is van het niet of onvoldoende nakomen van een of meer van de in dat artikellid bedoelde verplichtingen met als verzwarende omstandigheid dat sprake is van agressief, aan de belanghebbende toe te rekenen gedrag jegens het college en bij de uitvoering van de WWB betrokken personen. De rechtbank tekent daarbij aan dat, ondanks dat het in de zaak die tot vorenbedoelde uitspraak heeft geleid het toen ging om een ander wettelijk regime, het bij de aan eiser opgelegde maatregel thans handelt om een aan het recht op een uitkering verbonden zelfstandige verplichting. Dat gegeven maakt des te meer dat het in de uitspraak van de CRvB neergelegde oordeel dat er sprake is van een punitieve sanctie ook thans nog opgeld doet. Niet valt immers in te zien waarom een maatregel verzwarende regeling wel als een punitieve sanctie heeft te gelden en de thans aan eiser opgelegde maatregel niet. De rechtbank ziet geen aanleiding om het in de uitspraak van de CRvB neergelegde oordeel niet te volgen. Bezien in het licht van wat hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de commissie in haar advies terecht heeft overwogen dat de maatregel een punitieve sanctie betreft, hetgeen ook volgt uit de toelichting bij de Afstemmingsverordening. In dat verband is niet zonder betekenis dat de aan eiser opgelegde maatregel – gelet op zijn vertoonde gedrag – niet is gericht op herstel van de oude rechtssituatie, maar louter is bedoeld als bestraffend. Dit brengt voor de toetsing van de aan eiser opgelegde maatregel met zich dat de in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geldende waarborgen van toepassing zijn. 8. Ter zitting is aan de orde gekomen de vraag of aan eiser voorafgaand aan het afleggen van zijn verklaring de cautie is gegeven. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting De rechtbank stelt vast dat het besluit tot het opleggen van een maatregel aan eiser gebaseerd is op een schending van de in artikel 9, zesde lid, van de PW neergelegde zelfstandige verplichting, te weten het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens functionarissen die met de uitvoering van de PW zijn belast. Gelet op de onschuldpresumptie geldt de eis dat de rechter het maatregelbesluit zelfstandig en zonder terughoudendheid dient te toetsen. Uit de onschuldpresumptie, zoals gewaarborgd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM, volgt dat indien men iemand wil bestraffen, hij het strafbare feit moet hebben begaan. Het is dus aan het bijstandsverlenend orgaan dat de maatregel wil opleggen om het bewijs te leveren dat de overtreding van artikel 9, zesde lid, van de PW is begaan en dat er dus een grond is voor bestraffing. De vermeende overtreder – in dit geval eiser – is in dat verband aan te merken als verdachte, die niet gehouden is aan zijn eigen veroordeling mee te werken. Daarmee komt de onderzoeksverplichting en de (te leveren) bewijslast eenzijdig bij, in dit geval, verweerder te liggen. 9.2. De rechtbank ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag wat is bewezen als het gaat om het door eiser vertoonde gedrag. De rechtbank stelt vast dat verweerder – zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft aangegeven – bij de tegenwerping aan eiser dat hij de beveiliger een klap in het gezicht heeft gegeven is uitgegaan van hetgeen in de processen-verbaal van bevindingen van 27 juli 2015 is opgenomen. Verweerders gemachtigde heeft daaraan toegevoegd dat de beveiliger is geraakt in zijn gezicht, dat de beveiliger een duw heeft gehad van eiser met een zwaaiende arm, hetgeen dient te gelden als een zeer ernstige misdraging. Verweerder is bij de besluitvorming uitgegaan van het door eiser gepleegde fysieke mensgericht geweld jegens de beveiliger, aldus verweerders gemachtigde ter zitting. Op de vraag ter zitting of verweerder bij de besluitvorming is uitgegaan van het uitdelen van een duw aan de beveiliger, heeft de gemachtigde van verweerder volstaan met het antwoord “vooruit dan maar”. De rechtbank is van oordeel dat op basis van het procesdossier, waarvan met name de weergave in vorenbedoelde processen-verbaal van bevindingen, verweerder – uitgaande van de op hem rustende bewijslast – er niet in is geslaagd in objectieve zin aannemelijk te maken, dan wel te bewijzen dat eiser de beveiliger een klap, dan wel vuistslag in het gezicht heeft gegeven en dus dat eiser zich op die manier mitsdien zeer ernstig heeft misdragen als bedoeld in artikel 9, zesde lid, van de PW. Voor dat oordeel is van belang dat de inhoud van die processen-verbaal daarvoor geen grondslag biedt, althans niet dat van de zijde van eiser sprake is geweest van mensgericht fysiek geweld als bedoeld in artikel 12, derde lid, aanhef en onder e, van de Verordening op grond van welk artikel een maatregel van 100% wordt opgelegd. Daar komt bij dat de gemachtigde van verweerder, hoewel daarna meerdere keren gevraagd, ter zitting geen duidelijk antwoord heeft kunnen geven op de vraag van welke (concrete) feiten verweerder bij de besluitvorming is uitgegaan. Verweerder heeft in dat verband enkel volstaan met een verwijzing naar hetgeen in de processen-verbaal van 27 juli 2015 is opgenomen. Indien verweerder een maatregel oplegt, moet immers duidelijk zijn om welke concrete gedragingen het gaat. Dat verweerder er voor heeft gekozen om de camerabeelden van hetgeen zich op 27 juli 2015 heeft afgespeeld niet in geding te brengen, moet voor rekening en risico van verweerder blijven. Het voorgaande betekent dat de motivering niet toereikend is om verweerders conclusie dat er sprake is van zeer ernstig misdragen, wat de grondslag is voor de opgelegde maatregel, te kunnen dragen. 9.3. Voorts zal de rechtbank, gelet op het principiële karakter daarvan, zich uitlaten over de vraag of de beveiliger valt onder de reikwijdte van artikel 9, zesde lid, van de PW. Ter zit Hoewel eiser – zoals hij ter zitting zelf heeft toegegeven – op ruwe wijze de papieren uit de handen van de bijstandsconsulent heeft geslagen en zijn (niet te tolereren) gedrag weliswaar is te beschouwen als een zeer ernstige misdraging als bedoeld in artikel 9, zesde lid, van de PW, kan niet worden gezegd dat sprake was van mensgericht fysiek geweld van eiser jegens de persoon van de bijstandsconsulent. Daartoe wordt overwogen dat niet is komen vast te staan dat de ruwe beweging van eiser als zodanig specifiek was gericht tegen de persoon van de bijstandsconsulent. Hoewel de aan eiser verweten gedraging zou kunnen worden aangemerkt als zaakgericht fysiek geweld, te weten het op ruwe wijze uit handen slaan van de papieren, is dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd en zou dat overigens gelet op de tekst van artikel 12, derde lid, aanhef en onder c, van de Afstemmingverordening ook niet een verlaging van 100% kunnen dragen. 10.2. Uit 10.1 volgt dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 9, zesde lid, van de PW in verbinding met artikel 12, derde lid, aanhef en onder e, van de Afstemmingsverordening, zodat verweerder ook om die reden niet bevoegd was een maatregel aan eiser op te leggen. 11. Naar het oordeel van de rechtbank is – gelet op wat in 9 tot en met 10.2 is overwogen – niet gebleken dat eiser de in artikel 9, zesde lid, van de PW neergelegde zelfstandige verplichting heeft geschonden. Verweerder heeft dan ook ten onrechte een maatregel aan eiser over de maand augustus 2015 opgelegd. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat voor deze maatregel geen grond bestond. 12. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, omdat verweerder het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid. 13. Nu het hierboven gesignaleerde gebrek niet kan worden hersteld, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 10 september 2015 te herroepen. Dit betekent dat de opgelegde maatregel tot verlaging van de bijstand over de maand augustus 2015 met 100%, komt te vervallen. 14. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar en in beroep. Deze kosten daarvan voor de behandeling van het bezwaar begroot de rechtbank op € 990,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor van 1) en de kosten voor de behandeling van het beroep op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting en een 0,5 punt voor de nadere zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor van 1) in totaal € 2.227,50. Tevens bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt. Beslissing De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; herroept het primaire besluit van 10 september 2015, zodat de bij dat besluit opgelegde maatregel komt te vervallen; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.227,50; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, mr. D.M. Schuiling en mr. C. Coster, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2017. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieni