ECLI:NL:RBNNE:2017:4584

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 17/1749 en 17/3351 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2017 in de zaken tussen 1.a. [eiseres] , gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.a., 1.b. [eiseres] , gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.b., hierna gezamenlijk te noemen: eisers, (gemachtigde: W. Eilering), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Franekeradeel , verweerder, (gemachtigde: mr. D. la Crois). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende, (gemachtigde: mr. F. Postma). Procesverloop Bij besluit van 26 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres sub 1.a. geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt in de bestaande bebouwing op het perceel aan de [adres] in [plaats]. Bij besluit van 5 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres sub 1.a. ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 6 november 2017. Eiseres sub 1.a. is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Eiseres sub 1.b. is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [betrokkene]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-belanghebbende is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. A. Kwint-Ocelikova, kantoorgenote van zijn gemachtigde. Overwegingen Feiten en omstandigheden 1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden. 1.1. Eiseres sub 1.a. heeft op 29 juli 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het vestigen van een supermarkt in het bestaande gebouw op het perceel aan de [adres] te [plaats] bij verweerder ingediend. De aanvraag heeft betrekking op de volgende activiteit: - handelen in strijd met regels van de ruimtelijke ordening. 1.2. Verweerder heeft bij brief van 5 augustus 2016 aan eiseres sub 1.a. te kennen gegeven voornemens te zijn om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren wegens strijdigheid met het gemeentelijke detailhandelsbeleid. Verder heeft verweerder met deze brief eiseres sub 1.a. in de gelegenheid gesteld om tot uiterlijk 23 augustus 2016 een zienswijze in te dienen. 1.3. Eiseres sub 1.a. heeft bij brief van 22 augustus 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend. 1.4. Bij primair besluit van 26 september 2016 heeft verweerder aan eiseres sub 1.a. geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt in de bestaande bebouwing op het perceel aan de [adres] in [plaats]. 1.5. Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1.a. bij brief van 2 november 2016 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. 1.6. Eiseres heeft het bezwaarschrift mondeling toegelicht op de hoorzitting van 18 januari 2017 van de Commissie voor de behandeling van de bezwaarschriften (hierna: de Commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken. 1.7. De Commissie heeft verweerder bij ongedateerde brief van maart 2017 geadviseerd het bezwaarschrift van eiseres sub 1.a. ongegrond te verklaren en het primaire besluit van 26 september 2016 onder een aanvullende motivering te handhaven. 1.8. Onder overneming van het advies van de Commissie heeft verweerder met het bestreden besluit het bezwaarschrift van eiseres sub 1.a. ongegrond verklaard en het primaire besluit van 26 september 2016 onder een aanvullende motivering gehandhaafd. Toepasselijke regelgeving 2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) stelt deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een Ingevolge artikel 4.6, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de woonsituatie, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, ontheffing verlenen van: het bepaalde in 4.1, sub a en lid 4.5 sub a en toestaan dat gronden en bouwwerken worden gebruikt voor de uitoefening van perifere detailhandel, mits: - deze ontheffingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ter plaatse van de aanduiding “Wro-zone – ontheffingsgebied” en geen duurzame ontwrichting van het winkelapparaat in Franeker optreedt; - vestiging in de binnenstad en/of in de Wilhelminabuurt niet mogelijk is. 2.3. In paragraaf 7.2 van de Structuurvisie Stad-Franeker 2015-2025 (hierna: de Structuurvisie) is met betrekking tot supermarkten aangegeven dat door de nieuwvestiging van een aantal supermarkten de stad momenteel is voorzien van een breed aanbod aan supermarkten. Mocht de vestiging van eventuele nieuwe supermarkten aan de orde komen, dan geldt dat sprake moet zijn van een goede bereikbaarheid, waarbij voldoende ruimte is voor bevoorrading en parkeergelegenheid. Mogelijke locaties moeten liggen binnen de bolwerken in de binnenstad of aan de Leeuwarderweg bij Bloemketerp. 2.4. In paragraaf 4.4 van de Binnenstadsvisie Franeker (hierna: de Binnenstadsvisie) is aangegeven dat het voor het toekomstig functioneren van de binnenstad ten eerste van belang is dat er op perifere locaties elders in Franeker en de gemeente geen nieuwe publieksgerichte (winkel)voorzieningen worden toegestaan. Om de binnenstad in een krimpende (winkel) markt aantrekkelijk te houden, is het erg belangrijk om alle potenties die er zijn zoveel mogelijk te ‘trechteren’ naar de binnenstad. Voor een levendige binnenstad als ‘huiskamer van Franekeradeel’ en voldoende voorzieningen is consistent (detailhandels)beleid, gericht op concentratie in de gewenste deelgebieden, erg belangrijk. 2.5. De raad van de gemeente Franekeradeel (hierna: de raad) heeft op 1 november 2007 het vestigingsbeleid (hierna: het beleid) voor supermarkten vastgesteld. Het beleid is erop gericht om de recreatieve winkelfunctie van de Franeker binnenstad te behouden en waar mogelijk te versterken. Uit onderzoek is gebleken dat de recreatieve winkelfunctie sterk afhankelijk is van de nabije aanwezigheid van de boodschappenfunctie. Anders gezegd: om de binnenstad van Franeker vitaal en levendig te houden, is de aanwezigheid van supermarkten van doorslaggevend belang. Het toestaan van supermarkten in gebieden die geen directe koppeling hebben met de binnenstad (grotere afstand dan loopafstand), leidt er onvermijdelijk toe dat het bezoek aan de binnenstad afneemt. Daarmee verzwakt de recreatieve winkelfunctie van de binnenstad. Nieuwvestiging van supermarkten wordt daarom uitsluitend toegestaan in of in de directe nabijheid van het centrum. Er is sprake van ruimtelijk beleid dat tot doel heeft om leegstand in het centrum te voorkomen, zorgvuldig ruimtegebruik en de leefbaarheid te bevorderen alsmede Franeker aantrekkelijk te houden als toeristische kern. Overwegingen 3. In procedureel opzicht overweegt de rechtbank als volgt. 3.1. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers naar voren gebracht dat de rechtbank [derde-belanghebbende] ten onrechte als partij in de zin van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft aangemerkt, aangezien hij geen belang heeft bij het besluit tot de weigering van een omgevingsvergunning. 3.2. Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kan de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. 3.3.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011:BT2816, volgt dat aan het geding kan worden dee Verweerder stelt zich op het standpunt dat een supermarkt niet kan worden beschouwd als vorm van perifere detailhandel, als bedoeld in artikel 1, lid 44, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. In dit verband wijst verweerder erop dat, gelet op de omschrijving van het begrip perifere detailhandel, een supermarkt niet binnen de reikwijdte van de afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan valt, aangezien als voorbeelden van perifere detailhandel uitsluitend non-foodartikelen worden genoemd, waarbij het ook nog eens gaat om niet-frequent benodigde/niet-dagelijkse goederen. Bij een supermarkt is volgens verweerder sprake van de verkoop van frequent benodigde/dagelijkse voedingsmiddelen. Daarnaast wijst verweerder erop dat het, gelet op het gemeentelijke vestigingsbeleid, niet logisch dan wel aannemelijk is dat de planwetgever heeft beoogd om verweerder de bevoegdheid te geven om op het Industrieterrein-West supermarkten toe te staan. Dit strookt volgens verweerder geenszins met de gemeentelijke doelstelling om supermarkten te concentreren in de Franeker binnenstad of op loopafstand van de binnenstad. 5.5. Hoewel de in artikel 1, lid 44, van de planvoorschriften van voormeld bestemmings-plan opgenomen voorbeelden niet limitatief bedoeld zijn, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat een supermarkt niet onder de vorenbedoelde begripsomschrijving van perifere detailhandel kan worden begrepen. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat alle in de begripsomschrijving van perifere detailhandel genoemde voorbeelden niet dagelijkse non-food artikelen betreffen die naar hun aard voldoende ruimte nodig hebben om voor de verkoop presentabel te worden uitgestald. Verder heeft verweerder daarbij in aanmerking kunnen nemen dat het tegenstrijdig zou zijn als de raad bij het bestemmingsplan een afwijking voor supermarkten mogelijk zou maken, terwijl dat op zichzelf in afwijking is van het eerder door de raad vastgestelde vestigingsbeleid voor supermarkten. In zoverre heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat noch uit de voorbeelden in artikel 1, lid 44, van de planvoorschriften van voormeld bestemmingsplan noch uit de bedoeling van de planwetgever blijkt dat een supermarkt onder de begripsomschrijving van perifere detailhandel valt (vgl. AbRvS, 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7619). Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd was om met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid medewerking te verlenen aan de vestiging van een supermarkt in een bestaand gebouw op voormeld perceel. Deze grond van eiseres sub 1.a. slaagt niet. 6. De rechtbank overweegt dat het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning door gebruikmaking van een afwijkingsbevoegdheid ingevolge het Besluit omgevingsrecht (Bor) een bevoegdheid van verweerder is. Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat het besluit in zoverre terughoudend moet worden getoetst. 6.1. Eiseres sub 1.a. betoogt dat als de brancheringsregels tot doel hebben om de concurrentie in bepaalde winkelgebieden te beschermen en de impact van nieuwe winkels op de bestaande structuur te beperken, die regels hoogstwaarschijnlijk zonder meer zijn verboden wegens strijdigheid met de Dienstenrichtlijn. Daarbij wijst eiseres sub 1.a. op een conclusie van 18 mei 2017 van de advocaat-generaal van het Hof van Justitie (HvJ) in de zaak C-31/16. Volgens eiseres sub 1.a. is evident dat het vestigingsbeleid tot doel heeft om supermarkten bij voorkeur te situeren in het centrum van Franeker, maar dat daarmee geenszins is gerechtvaardigd wegens dwingende redenen van algemeen belang dat supermarkten zich op geen enkele andere locatie in Franeker zouden mogen vestigen. In de visie van eiseres sub 1.a. ontbreekt een nauwkeurige noodzakelijkheidsanalyse om de beperking te rechtvaardigen. Nu de vestiging van een supermarkt