ECLI:NL:RBNHO:2026:741

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 24/178 uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 in de zaak tussen Coöperatie Mobilisation for the Environment , statutair gevestigd in Nijmegen, eiseres (gemachtigde: mr. G.C.W. van der Feltz), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer , verweerder (gemachtigde: mr. F. Soeltaansingh). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Schiphol Nederland B.V., Schiphol (gemachtigde: mr. J.E. van Uden). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de verzoeken van eiseres tot actualisatie van de aan Schiphol verleende omgevingsvergunning milieu, dan wel om maatwerkvoorschriften op te nemen over de emissie van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder de verzoeken heeft kunnen afwijzen. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de verzoeken tot actualisatie heeft kunnen afwijzen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2 Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Onder 4 staat het overgangsrecht. Daarna gaat de rechtbank onder 5 in op de vraag of verweerder terecht de bewegingen behorende bij de cyclus van het landen, tanken en opstijgen niet heeft meegenomen. Onder 6 worden de addendum bedrijven en de bedrijven met een eigen omgevingsvergunning milieu besproken. Onder 7 gaat de rechtbank in op het gebruik van de Auxiliary Power Units (APU). Vervolgens bespreekt de rechtbank onder 8 de stelling dat ten onrechte geen broninformatie over het Ground Support Equipment (GSE) en het APU gebruik is betrokken. Onder 9 wordt beoordeeld of ten onrechte geen gebruik is gemaakt van de standaardrekenmethode 3 Nieuw Nationaal Model (SRM3). De rechtbank bespreekt onder 10 of de Vermijdings- en Reductieplannen (V&R-plannen) voldoen aan artikel 2.20 Activiteitenregeling Milieubeheer (Arm). Daarna wordt besproken of verweerder maatwerkvoorschriften had moeten treffen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Procesverloop 2. Met het bestreden besluit van 5 december 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder onder aanvulling van de motivering bij zijn besluit van 20 mei 2021 tot afwijzing van het verzoek van eiseres tot actualisatie van de aan Schiphol verleende omgevingsvergunning milieu en het verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften gebleven. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en daarbij een contra-expertise van Milieuvizier overgelegd van 14 februari 2024. 2.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met verweerschriften van 23 oktober 2025 en 8 november 2025. 2.3. Schiphol heeft op 17 oktober 2025 schriftelijk gereageerd. 2.4. Eiseres heeft op 30 oktober 2025 op de reactie van Schiphol gereageerd. 2.5. De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: de gemachtigde van eiseres en [deskundige 1] als deskundige. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder en mede namens verweerder [naam 1] . Verder waren voor verweerder aanwezig: [toezichthouder] , toezichthouder en de deskundigen: [deskundige 2] , [deskundige 3] en [deskundige 4] . Namens Schiphol hebben deelgenomen: de gemachtigde van Schiphol, mr. [naam 5] en mr. [naam 6] , advocaten. Ook waren aanwezig: [naam 2] , Environment Advisor, [naam 3] , Legal counsel en [naam 4] , Legal counsel en advocaat in dienstbetrekking. Beoordeling door de rechtbank Totstandkoming van het bestreden besluit 3.1 De luchthaven Schiphol is een type C-inrichting in de zin van het Activiteitenbesluit Milieubeheer (Abm). Op 1 ju 3.8 In het advies van 7 december 2021 heeft de bezwaaradviescommissie verweerder geadviseerd om het primaire besluit niet in stand te laten omdat sprake is van onzorgvuldig onderzoek en een motiveringsgebrek. Verweerder dient alsnog inhoudelijk het verzoek tot actualisatie van de omgevingsvergunning milieu van Schiphol te beoordelen. 3.9 In een brief van 1 februari 2022 heeft verweerder aan Schiphol laten weten dat de overgelegde ZZS rapportage van 14 december 2021 weliswaar een inventarisatie van ZZS bevat, maar niet alle benodigde informatie over het vermijden en reduceren van het gebruik van ZZS. De minimalisatie verplichting kan daarom niet worden beoordeeld. Schiphol krijgt tot 31 maart 2022 de tijd om de benodigde informatie alsnog aan te leveren. 3.10 Op 29 maart 2022 heeft Schiphol aan verweerder het volgende overgelegd:  Rapport ‘Schiphol (p)ZZS inventarisatie’ van Royal Haskoning van 29 maart 2022;  Bijlage 4 - format aanleveren informatie ZZS Schiphol;  ‘Sustaining your world – Visions an strategy towards the most sustainable airports’ van februari 2022;  ‘Verdeling (p)ZZS luchtemissies bij activiteiten Schiphol’, van Royal Haskoning van 29 maart 2022;  ‘Annual Report 2021 Royal Schiphol group’ van 7 maart 2022;  ‘Reductie van (p)ZZS stoffen op Schiphol’;  Univar-Veiligheidsinformatieblad Koolwaterstoffen van 30 juli 2018;  ‘Emissions of air pollutants from civil aviation’, Dellaert& Hulskotte van 10 januari 2017. 3.11 In een brief van 19 mei 2022 heeft verweerder aan Schiphol laten weten dat de aangeleverde informatie nog steeds onvoldoende gegevens bevat om een volledige en juiste beoordeling van de emissie en minimalisatie van ZZS uit te voeren. 3.12 Op 13 december 2022 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd om Schiphol te bewegen de nog ontbrekende informatie over te leggen. 3.13 Op 28 februari 2023 heeft Schiphol de volgende informatie naar verweerder gestuurd:  Schiphol ZZS inventarisatie van 28 februari 2023;  Resultaat inventarisatie ZZS Schiphol van 28 februari 2023;  V&R Programma Schiphol van 28 februari 2023;  Indicatief V&R plan proefdraaien vliegtuigmotoren van 28 februari 2023;  Indicatief V&R plan APU van 28 februari 2023;  Indicatief V&R plan publieks- en personeelsparkeren van 28 februari 2023. 3.14 Verweerder heeft op 14 juli 2023 opnieuw een last onder dwangsom aan Schiphol opgelegd omdat de door Schiphol overgelegde informatie nog steeds onvoldoende is. Schiphol heeft namelijk alleen concept V&R plannen en programma’s aangeleverd. Schiphol dient definitieve versies te overhandigen. 3.15 Schiphol heeft daarna het volgende overgelegd: - Rapport Resultaten V&R Plan Schiphol publieks- en personeelsparkeren van 20 juli 2023; - V&R programma ZZS Schiphol van 20 juli 2023; - Rapport Resultaten V&R brandweer oefenplaats van 24 augustus 2023; - Rapport Resultaten V&R GSE van 2 november 2023; - Rapport Resultaten V&R proefdraaien turbines en aanpikken opstelplaatsen van 9 november 2023; - Rapport Resultaten V&R APU van 9 november 2023; - Rapport Resultaten V&R addendumbedrijven met opslag en gebruik ZZS van 10 november 2023. 3.16 Op 1 december 2023 heeft verweerder de last onder dwangsom ingetrokken omdat de door Schiphol overgelegde V&R Plannen en het programma als voldoende zijn beoordeeld. 3.17 In het bestreden besluit van 5 december 2023 heeft verweerder het primaire besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten. Het primaire besluit is volgens verweerder, in navolging van het advies van de bezwaaradviescommissie, onzorgvuldig tot stand gekomen omdat verweerder toen niet de nodige kennis over de relevante feiten en belangen heeft vergaard. Inmiddels is die informatie van Schiphol wel ontvangen en beoordeelt verweerder het verzoek van eiseres daarom inhoudelijk. Op Schiphol vinden geen puntbron emissies, maar vooral diffuse emissies plaats (van voertuigen en verbrandingsemissies vanuit vliegtuigmotoren). De emissie grenswaarde uit artikel 2.5 Amb geldt alleen voor pu Ook in de wetsgeschiedenis van de Wet Luchtvaart wordt aangesloten bij deze jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waarin een afbakening is aangebracht tussen de Wet luchtvaart en de Wet milieubeheer. Daarom worden aan de vergunning op grond van de Wet milieubeheer geen voorschriften verbonden die zien op emissies ten gevolge van het gebruik van die banen. 5.3 De rechtbank overweegt als volgt. In de Memorie van Toelichting op de Wet Luchtvaart staat dat luchthavens in de regel ook inrichtingen zijn als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de destijds geldende Wet Milieubeheer. De Wet milieubeheer, nu zijnde de Wabo, geldt dus als uitgangspunt voor het verlenen van een omgevingsvergunning milieu aan een luchthaven en de daaraan te verbinden voorschriften. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt echter dat rolbanen en start- en landingsbanen, waarop het taxiën, opstijgen en landen van vliegtuigen plaatsvindt, binnen de luchthaven een bijzondere plaats innemen. Dergelijke activiteiten (LTO) maken daarom geen deel uit van de inrichting. Het is daarom volgens deze jurisprudentie van de Afdeling niet mogelijk om aan een milieuvergunning op grond van de Wet Milieubeheer, nu Wabo, voor deze activiteiten voorschriften te verbinden. Bij het opstellen van de Wet Luchtvaart is, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting, er daarom voor gekozen om deze bewegingen die behoren tot de LTO cyclus onder de Wet Luchtvaart te laten vallen en dus niet onder de reikwijdte van de Wet Milieubeheer, nu Wabo, en het Abm. 5.4 Dat betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bewegingen behorende bij de LTO cyclus niet betrokken hoeven te worden bij de inventarisatie van de uitstoot van ZZS door de luchthaven Schiphol. 5.5 De beroepsgrond slaagt daarom niet. De addendum bedrijven en bedrijven die een eigen milieuvergunning hebben 6.1 Eiseres voert (samengevat) aan dat verweerder ten onrechte de ZZS emissie die afkomstig is van de addendum bedrijven en bedrijven die een eigen omgevingsvergunning milieu hebben, niet heeft betrokken in de ZZS inventarisatie en beoordeling. Zo is bijvoorbeeld de verdamping van kerosine ten onrechte niet becijferd.. Als het de bedoeling was van de wetgever om ZZS te regelen voor de luchthaven, dan kan verweerder deze bedrijven niet erbuiten laten. Ook wordt ten onrechte gesteld dat Schiphol geen invloed of zeggenschap heeft over deze bedrijven. 6.2 Verweerder stelt dat de ZZS emissies van de addendum bedrijven wel zijn geïnventariseerd. Het betanken van vliegtuigen valt daarbuiten omdat dit niet een activiteit is die is vergund aan Schiphol. De vergunninghouder is AFS. Schiphol kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor een activiteit die zij niet uitvoert en vergund heeft gekregen, zodat Schiphol niet verantwoordelijk is voor de emissies bij het betanken van vliegtuigen. Gelet daarop kunnen eventuele ZZS-emissies als gevolg van deze activiteiten niet betrokken worden als onderdeel van de ZZS-inventarisatie. 6.3 De rechtbank overweegt dat Schiphol de emissies van ZZS door de addendum bedrijven wel in kaart heeft gebracht in het V&R Plan addendumbedrijven met opslag en gebruik ZZS van 10 november 2023. Verweerder heeft dit V&R Plan ook beoordeeld. Uit artikel 2.4, eerste lid, Abm volgt dat de inventarisatie- en minimalisatieplicht van ZZS geldt voor de drijver van de inrichting. Dat is dus Schiphol. Wat er ook zij van de stelling dat Schiphol slechts indirect zeggenschap over deze bedrijven heeft, uit het V&R Plan van 10 november 2023 volgt dat sinds 2022 sprake is van een vermindering van ZZS. Ook worden nieuwe maatregelen genoemd om de ZZS van de addendumbedrijven verder te minimaliseren. Uit het (onverplicht) door Schiphol overgelegde rapport resultaat V&R addendum bedrijven van 29 november 2024 volgt dat sinds het vorige V&R rapport meer ZZS producten worden vermeden en ook de ZZS emissies verder zijn gereduceerd. De eerder genoemde ma Ook voor de vaststelling van de ZZS-emissie van de APU’s is gebruik gemaakt van emissiefactoren. Voor zover in de ZZS-inventarisatie aannames zijn gedaan, zijn deze steeds duidelijk benoemd en zijn worst-case uitgangspunten gekozen om een onderschatting van de emissies te voorkomen. 8.3 De rechtbank leidt uit artikel 2.4 Abm alleen af dat de drijver van een inrichting de emissie van ZZS moet inventariseren. Daarin staat niet op welke wijze dit moet gebeuren. Dat die inventarisatie gebaseerd moet zijn op verzamelde data afkomstig van de emissiebronnen, wat eiseres lijkt te veronderstellen, blijkt daar niet uit. De rechtbank ziet ook niet in waarom geen gebruik kan worden gemaakt van algemene berekeningen en emissiefactoren die gebaseerd zijn op onderzoeken van onder meer TNO. Dit te meer omdat deze onderzoeken ook zijn gebaseerd op gegevens afkomstig van de feitelijke situatie op Schiphol zelf. 8.4 De beroepsgrond slaagt daarom niet. Berekening met SRM3 9.1 Eiseres voert aan dat bij de berekening van het MTR ten onrechte gebruik is gemaakt van de immissietoets waarbij de immissie wordt berekend aan de hand van een verdunningsfactor die afhankelijk is van de afstand en de emissiehoogte (inclusief pluimstijging) en niet van de rekenmethode SRM3. SRM3 maakt gebruik van meer invoergegevens zoals meteorologische- en terreingegevens en wordt ook in artikel 2.18 en 2.19 van de Activiteitenregeling (Arm) genoemd als rekenmethode. 9.2 Verweerder stelt over de MTR-berekeningen, dat de beperkte immissietoets is aangewezen als geaccepteerd middel om de immissie in eerste instantie te bepalen. Voor de bepaling van de immissieconcentraties heeft verweerder aangegeven dat gebruik gemaakt kan worden van het Rekenprogramma beperkte immissietoets MVP-stoffen. In artikel 2.4, derde lid, noch in artikel 2.20 Arm is de verplichting opgenomen tot het doen van verspreidingsberekeningen en het toetsen aan het MTR. Deze toetsing hoeft dus in het geheel niet te worden uitgevoerd in de ZZS-inventarisatie of het opstellen van de V&R plan. 9.3 De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.19, eerste lid, Arm volgt dat het door middel van berekeningen bepalen van de concentraties van ZZS bedoeld in artikel 2.18, Arm plaatsvindt met toepassing van SRM3, voor zover die situatie valt binnen het toepassingsgebied van die rekenmethode. Artikel 2.19, tweede lid, Arm geeft vervolgens aan dat van het gebruik van SRM3 kan worden afgeweken in overleg met verweerder, als die andere rekenmethode passend en gelijkwaardig is. Daarvan is hier gebruik gemaakt door Schiphol en verweerder heeft de andere rekenmethode ook akkoord bevonden. 9.4 De rechtbank kan verweerder volgen in het standpunt dat toetsing van ZZS-emissies aan het MTR voor Schiphol op grond van artikel 2.4, derde lid, Abm niet verplicht was. De toets aan het MTR is immers opgenomen in artikel 2.4, vijfde lid, Abm. In de wetgeving is geen koppeling gemaakt tussen het derde lid en het vijfde lid van artikel 2.4 Abm. Ook uit artikel 2.18 en 2.19 van de Arm volgt niet dat toetsing aan MTR noodzakelijk is om te voldoen aan de informatieplicht volgend uit het derde lid van artikel 2.4 Abm. Aangezien de toetsing aan het MTR niet verplicht was, kan de gebruikte berekening er niet toe leiden dat het bestreden besluit eventueel vernietigd dient te worden. 9.5 De beroepsgrond slaagt daarom niet. Voldoen de V&R-plannen aan artikel 2.20, tweede lid, Arm? 10.1 Eiseres voert aan dat de door Schiphol overgelegde V&R plannen over GSE en APU niet voldoen aan de vereisten van artikel 2.20, tweede lid, Arm. Zo blijkt uit de V&R plan over de GSE dat een uitgebreide analyse van de prestaties van de maatregelen niet noodzakelijk wordt geacht omdat de Arbowetgeving die al voorschrijft. Het rendement van de maatregelen is daarom niet geanalyseerd en niet is bezien of er afwentel effecten zijn. Daarmee wordt voorbij gegaan aan de minimalisatieverplichting van artikel 2.4 Abm. Op verweerder rust een eigen beoordelingsverplichting, ook als Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2026. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wettelijk kader Activiteitenbesluit Milieubeheer Artikel 2.4 1. In afwijking van artikel 2.3a, eerste lid, is dit artikel, met uitzondering van het achtste lid, onder b, uitsluitend van toepassing op degene die een inrichting type C drijft. 2. Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt. 3. Degene die een inrichting drijft van waaruit emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, overlegt elke vijf jaar informatie aan het bevoegd gezag over: a.de mate waarin emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden; b.de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, te beperken. 4.In afwijking van het derde lid, kan het bevoegd gezag, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij maatwerkvoorschrift toestaan dat: a. aan de informatieverplichting niet hoeft te worden voldaan indien naar het oordeel van het bevoegd gezag de bijdrage van emissies uit de inrichting aan het maximaal toelaatbaar risico, bedoeld in het vijfde lid, verwaarloosbaar is, of b.de informatieverplichting, rekening houdend met de meest relevante zeer zorgwekkende stoffen, gefaseerd wordt uitgevoerd. Hierbij stelt het bevoegd gezag per stof een redelijke termijn vast waarbinnen die informatie wordt aangeleverd. 5. Indien bij activiteiten emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, leiden de emissiewaarden van die stoffen, genoemd in artikel 2.5, niet tot overschrijding van het maximaal toelaatbaar risiconiveau van de immissieconcentratie van die stof. 6. Bij ministeriële regeling worden ten behoeve van de bescherming van het milieu regels gesteld over: a.het opstellen van de programma’s voor het voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, beperken van emissies van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in het derde lid; b.het maximaal toelaatbaar risiconiveau en de vaststelling daarvan; c.de bepaling van de immissieconcentratie, bedoeld in het vijfde lid. 7.Indien voor een van de zeer zorgwekkende stoffen nog geen maximaal toelaatbaar risiconiveau is vastgesteld, is het vijfde lid niet van toepassing op die stof tot het moment waarop de vaststelling plaatsvindt. 8.Indien de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven, kan het bevoegd gezag, als het belang van de bescherming van het milieu en het belang van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging zich daartegen niet verzetten, bij maatwerkvoorschrift voor de stofcategorie ZZS voor zover het betreft: a.een inrichting type C, emissiegrenswaarden vaststellen die afwijken van de emissiewaarden, bedoeld in het vijfde lid, dan wel afwijken van de emissiewaarden in de tabellen 2.5 en 2.6 of de tijdelijk bij ministeriële regeling vastgestelde waarden als bedoeld in artikel 2.5, zesde lid, dan wel andere eisen stellen; b.een inrichting type B, e