ECLI:NL:RBNHO:2025:9492

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 24/3098 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 augustus 2025 in de zaak tussen [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. J.P.H. Zwemmer en mr. T.O. Boot), en De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder (gemachtigde: mr. J.B.B. Heinen en mr. C. de Rond). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over een opgelegde bestuurlijke boete van € 186.000,00 voor het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en over een opgelegde waarschuwing stillegging van werk. [eiseres] B.V. (hierna: [eiseres] ) is het niet eens met de opgelegde boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden de boete heeft opgelegd. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de boete terecht is opgelegd. [eiseres] krijgt op dat punt geen gelijk. Wel ziet de rechtbank aanleiding de boete te matigen, conform het advies van de minister, vanwege het tijdsverloop tussen de kennisgeving tot het opleggen van de boete en het boeterapport en wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het beroep is voor wat betreft de hoogte van de boete gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Bij besluit van 11 augustus 2023 heeft de minister aan [eiseres] een boete opgelegd van € 186.000,00 voor 31 overtredingen van het bepaalde in artikel 15a van de Wav. Met het bestreden besluit van 7 maart 2024 op het bezwaar van [eiseres] is de minister bij dat besluit tot oplegging van de boete gebleven. 2.1. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] (managing director van [eiseres] ), de gemachtigden van [eiseres] en de gemachtigden van de minister. Totstandkoming van het bestreden besluit 3. In het kader van een fysieke werkplekcontrole bij [bedrijf 1] B.V. hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie nader onderzoek ingesteld naar [eiseres] . De inspecteur kon de identiteit van 32 personen (arbeidskrachten) die door [eiseres] via in- en uitleenconstructie ter beschikking zijn gesteld aan [bedrijf 1] B.V. niet vaststellen. Op 5 april 2022 hebben de arbeidsinspecteurs, op grond van het bepaalde in artikel 15a van de Wav, [eiseres] gevorderd om binnen 48 uren medewerking te verlenen aan het vaststellen van de identiteit van de arbeidskrachten. [eiseres] heeft niet aan de vordering voldaan. De bevindingen van de arbeidsinspecteurs zijn vastgesteld in een boeterapport van 8 juni 2022. 3.1. Op 25 april 2023 is aan [eiseres] kenbaar gemaakt dat de minister het voornemen heeft om een boete op te leggen in verband met de 31 geconstateerde overtredingen en de inspectiegegevens en de boete openbaar te maken. Ten aanzien van één persoon zal geen boete worden opgelegd omdat onvoldoende vaststaat dat deze arbeid heeft verricht. Op 8 mei 2023 heeft [eiseres] haar zienswijze kenbaar gemaakt tegen het voornemen om een boete op te leggen. 3.2. Op 30 juni 2023 is [eiseres] kenbaar gemaakt dat het voornemen bestaat haar een waarschuwing preventieve stilleging van werk op grond van het bepaalde in artikel 17b van de Wav op te leggen. Op 13 juli 2023 heeft [eiseres] haar zienswijze kenbaar gemaakt tegen het voornemen een waarschuwing op te leggen. 3.3. Op 11 augustus 2023 heeft de minister in twee afzonderlijke primaire besluiten de boete van € 186.000,00 opgelegd en een waarschuwing preventieve stillegging van werk uitgevaardigd. 3.4. In het bestreden besluit heeft de minister de primaire besluiten gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.

Is sprake van een overtreding van artikel 15a van de Wav? 4. Vasstaat dat [eiseres] niet heeft voldaan aan de vordering op grond van artikel 15a Wav. [eiseres] meent dat de minister haar ten onrechte heeft aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav. Voor zover [eiseres] wel moet worden aangemerkt als werkgever, stelt [eiseres] dat de opgelegde boete gematigd moet worden. Ook stelt [eiseres] dat de waarschuwing preventieve stillegging niet opgelegd had mogen worden en onevenredig is. De rechtbank zal hieronder op deze beroepsgronden ingaan. Werkgever in de zin van de Wav 5. De Wav gaat uit van een ruime invulling van het begrip werkgever. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav volgt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunningen. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap al voldoende. 5.1. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat de ruime uitleg van het werkgeversbegrip in de Wav meebrengt dat instemming met of wetenschap van de arbeid voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav niet is vereist. Het mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan wordt al als het laten verrichten van arbeid opgevat. 5.2. [eiseres] stelt dat zij geen werkgever op grond van de Wav is, zodat op die grond onterecht een boete is opgelegd. [eiseres] fungeert als platform en heeft slechts een facilitaire rol bij de totstandkoming van de relatie tussen opdrachtgever en freelancer. [eiseres] verschilt in dat verband op alle cruciale punten van andere platforms, zoals Uber en Temper. De app van [eiseres] bevat geen algoritme dat invloed heeft op het samenbrengen van vraag en aanbod. [eiseres] heeft geen enkele bemoeienis met de feitelijke tewerkstelling. Daarnaast biedt [eiseres] een aantal extra services aan, waaronder de Wav-controle aan de voorkant via de gespecialiseerde bedrijven Datachecker en Veriff. De minister heeft dit onvoldoende onderzocht en onderkend. Ter zitting is door [eiseres] aan de hand van twee uitspraken van de rechtbank Amsterdam nog toegelicht waarom [eiseres] niet kwalificeert als werkgever in de zin van de Wav en dat zij slechts als een prikbord voor het samenbrengen van vraag en aanbod fungeert. 5.3. De minister voert aan dat [eiseres] meer is dan slechts een bemiddelaar. Dit blijkt onder meer doordat [eiseres] zowel de arbeidskracht als de opdrachtgever op belangrijke onderdelen van de arbeidsrelatie faciliteert, zoals bij de facturatie, de betaling van de vergoeding, de beoordeling van de verrichte werkzaamheden en het afdekken van risico’s middels een verzekering. Het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan, wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid in de zin van de Wav. Het is dan ook onjuist dat slechts gesproken kan worden van een werkgever in de zin van de Wav op het moment dat de bemiddelaar van begin tot het einde van de detachering bemoeienis heeft met de persoon die de arbeid verricht. Dat, zoals [eiseres] lijkt te veronderstellen, slechts sprake kan zijn van werkgeverschap indien bemoeienis met de feitelijke tewerkstelling ook echt 'daadwerkelijke betrokkenheid' inhoudt, is gelet op de rechtspraak dan ook onjuist, aldus de minister. De minister noemt diverse voorbeelden, waarop hieronder ingegaan zal worden. 5.4. De rechtbank overweegt als volgt.Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht geconcludeerd dat [eiseres] meer is dan slechts een prikbord. Dit volgt reeds uit de bemoeienis met de arbeidskrachten, maar ook met de opdrachtgevers. Deze bemoeienis gaat verder dan ‘faciliteren’. Zowel uit de algemene voorwaarden, de User Guide en ook de modelovereenkomst volgt dat [eiseres] dwingend voorschrijft, onder meer, wat voor overeenkomst tot stand wordt gebracht, dat de vergoeding een maximum kent, hoe de betalingen door zowel de opdrachtgever als aan de arbeidskracht (via haar) plaatsvinden, dat een zelf geregelde verzekering wordt afgesloten, dat pensioenopbouw en uitkering bij arbeidsongeschiktheid worden uitgesloten, wat de gevolgen zijn van het in dienst nemen van een arbeidskracht, maar ook wat de gevolgen zijn (een claim) van annulering en van een (negatieve) beoordeling. Met name uit de betrokkenheid van [eiseres] met de facturatie en de beoordelingen van de arbeidskrachten volgt een verregaande vorm van bemoeienis. Bovendien blijkt dat – zoals door de gemachtigde van verweerder ter zitting desgevraagd is vermeld – ten behoeve van deze verzekering een urenadministratie door [eiseres] wordt bijgehouden. Al deze kenmerken wijzen naar het oordeel van de rechtbank op werkgeverschap als bedoeld in de Wav. 5.5. De betwisting van de kenmerken is door eiseres ter zitting aangevuld, maar de rechtbank heeft door wat ter zitting daarover door (de gemachtigden van) [eiseres] aan is toegevoegd geen duidelijk beeld gekregen over de deugdelijke onderbouwing daarvan. Ter zitting zijn de kenmerken met [eiseres] doorgenomen, nadat [eiseres] (eerst ter zitting) heeft aangevoerd dat de algemene voorwaarden een ‘dode letter’ zijn en ook haar User Guide geen weergave is van hoe in de praktijk de app functioneert. De reactie heeft niet overtuigd. Het is de rechtbank niet gebleken dat de algemene voorwaarden (waarbij andere voorwaarden uitdrukkelijk worden uitgesloten) door [eiseres] in de praktijk niet worden gehanteerd. Daarbij wordt in overweging genomen dat het gebruik van een driepartijenovereenkomst, het opleggen van het type overeenkomst dat opdrachtgever en arbeidskracht moeten sluiten, de verplichte wijze van factureren en het betalen via [eiseres] , de verplichte verzekering en het claimsysteem zijn erkend door [eiseres] . Door [eiseres] is verder niet onderbouwd (aan de hand van andere documenten) aangetoond dat ten tijde van het bestreden besluit op een andere manier werd gewerkt, dan is neergelegd in haar algemene voorwaarden en haar User Guide. Bovendien mag de rechtbank in de beoordeling uitgaan van de door partijen zelf ingebrachte stukken. 5.6. De ter zitting gedane verwijzingen naar uitspraken van de rechtbank Amsterdam volgt de rechtbank niet, nu zoals door [eiseres] zelf naar voren is gebracht, elk platform anders is en in de uitspraken van de rechtbank Amsterdam de specifieke kenmerken voor dat platform [bedrijf 2] ) zijn langsgelopen. Zoals hiervoor uiteen is gezet, is [eiseres] naar het oordeel van de rechtbank door andere kenmerken aan te merken als werkgever in de zin van de Wav. Tussenconclusie 6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldoende gemotiveerd dat [eiseres] als werkgever in de zin van de Wav kan worden aangemerkt. Niet voldaan aan de vordering 7. Volgens [eiseres] kon zij niet voldoen aan de vordering op grond van artikel 15a van de Wav, omdat de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) eraan in de weg staat dat [eiseres] de persoonsgegevens verwerkt. Volgens [eiseres] bestaat er geen verwerkingsgrondslag voor het bewaren van afschriften van identiteitsbewijzen.

11. Het beroep is gegrond, omdat de rechtbank aanleiding ziet de boete te matigen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het boetebedrag is vastgesteld op € 186.000,00. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en het bedrag van de boete wordt gematigd naar € 174.200,00. 12. Omdat het beroep gegrond is, krijgt [eiseres] een vergoeding voor haar proceskosten. Het enkele feit dat de vernietiging van het bestreden besluit te wijten is aan een beleidswijziging, zoals de minister heeft gesteld, doet daar niet aan af. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigden van eiseres een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. De minister moet het door [eiseres] betaalde griffierecht aan haar vergoeden.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het boetebedrag is bepaald op € 186.000,00; - herroept het primaire besluit ten aanzien van de boete en stelt het boetebedrag vast op € 174.200,00; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,00 aan eiseres moet vergoeden; en - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,00 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. de Vries, voorzitter, en mr. M. Jurgens en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. M.E. Kleijn, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2025. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3191. Uitspraken van 14 februari 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:1023 en 21 februari 2025 ECLI:NL:RBAMS:2025:1167. ECLI:NL:RVS:2024:4367. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 108, nr. 3, p. 62. Artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:486. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, waarbij een half jaar als redelijke termijn wordt aangenomen voor de bezwaarfase en anderhalf jaar voor de beroepsfase. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4281, r.o. 20. 20 februari 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:1272. De minister heeft in dat verband gewezen op CRvB 23 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY3888, r.o. 3.3. Dat volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb.

Daarom kan het [eiseres] niet kan worden verweten dat zij niet in staat was de verzochte documenten, op grond van artikel 15a van de Wav, binnen 48 uur te verstrekken. 7.1. Door de minister is terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024, waarin is geoordeeld dat artikel 15a Wav niet in strijd is met de AVG en toereikende wettelijke grondslag biedt voor zowel de vordering als de verwerking van persoonsgegevens en kopieën van identiteitsbewijzen van arbeidskrachten. De beroepsgrond faalt. Tussenconclusie 7.2. Nu [eiseres] niet heeft voldaan aan de vordering als bedoeld in artikel 15a Wav, heeft zij artikel 15a van de Wav overtreden en kon de minister ten aanzien van 31 arbeidskrachten een boete geven. Ten overvloede 7.3. De rechtbank overweegt ten overvloede nog het navolgende. Uit de memorie van toelichting op de Wet Aanpak Schijnconstructies volgt dat de werkgever de gevraagde gegevens óók aan de toezichthouder moet verstrekken als hij meent dat sprake is van een arbeidsrelatie die niet onder de Wav valt of als hij meent dat deze wet niet van toepassing is omdat de werkende een Nederlandse uitzendkracht zou zijn. 7.4. Dus ook als de rechtbank tot het oordeel zou zijn gekomen dat geen sprake is van een Wav-werkgever, was [eiseres] wettelijk verplicht aan de verplichting van artikel 15a Wav te voldoen. Matiging boete 8. De rechtbank stelt voorop dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van het bepaalde in artikel 15a van de Wav gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 8.1. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van grove schuld en dat sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. [eiseres] heeft gekozen voor een van de meest passende verificatiemethoden. De minister is niet bereid geweest het gesprek aan te gaan waarom die methode onvoldoende zou zijn. Daarnaast is pas sprake van de eerste overtreding en zijn de Wav-controles aangescherpt. Voorts zit er meer dan een half jaar tussen toezending van het boetrapport en de kennisgeving tot opleggen van een boete wat aan leiding moet geven tot matiging van de boete. 8.2. Door de minister is verwezen naar de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel), waarin de minister de boetebedragen voor de overtredingen vast heeft gesteld. Het boetenormbedrag voor overtreding van het bepaalde in artikel 15a van de Wav door een ‘overige rechtspersoon of daarmee gelijkgestelde’ is € 8.000,00. In het geval van [eiseres] is sprake van grove schuld en is de boetehoogte op 75% van het boetenormbedrag vastgesteld. De minister vindt dat deze boete past bij de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. 8.3. De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd hoe hij tot de vastgestelde hoogte van het boetebedrag is gekomen. De boete is op inzichtelijke wijze afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate van de verwijtbaarheid. De minister heeft voldoende gemotiveerd waarom hij in het geval van [eiseres] is uitgegaan van een grove schuld bij de overtreding. Zoals door de minister ook is uiteengezet geldt dat wanneer arbeidskrachten niet op betrouwbare wijze kunnen worden geïdentificeerd, effectief toezicht op naleving in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt. Bovendien acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken van enige inspanning om aan de vordering te voldoen door [eiseres] . Dit had [eiseres] bijvoorbeeld kunnen doen door contact op te nemen met Veriff of Datachecker, de opdrachtgever en/of de arbeidskrachten. Ter zitting is weliswaar door de gemachtigde van [eiseres] vermeld dat contact is opgenomen met Datachecker, maar dat contact opgenomen is met Datachecker en bleek dat Datachecker de gegevens ook niet had, is door eiseres niet nader onderbouwd. Door de minister is naar het oordeel van de rechtbank terecht uiteengezet dat deze nalatigheid is vertaald naar ‘grove schuld’. Matiging van de boete vanwege een beleidswijziging en overschrijding redelijke termijn 9. In het verweerschrift is vermeld dat de minister wel aanleiding ziet tot matiging van de boete wegens het tijdsverloop tussen het boeterapport en de kennisgeving. De minister heeft vermeld op dit moment (dus na het opleggen van de boete) een werkwijze te hanteren waarin de boete met 5% wordt gematigd. 9.1. Hoewel [eiseres] dit niet heeft aangevoerd, stelt de minister in het verweerschrift dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM is overschreden. De minister verzoekt de boete op die grond te matigen met € 2.500,00. 9.2. De rechtbank ziet aanleiding de boete te matigen. De minister heeft in het verweerschrift gesteld zich niet te verzetten tegen een matiging van de boete met 5%, omdat hij na het bestreden besluit nieuw beleid is gaan voeren dat boetes met dat percentage worden gematigd als de redelijke beslistermijn is verstreken. Dat is in deze zaak het geval, omdat tussen het opstellen van het boeterapport en het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van een boete meer dan een half jaar is verstreken. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de boete aan [eiseres] met 5%, namelijk € 9.300,00, te matigen. 9.3. Ook ziet de rechtbank – wegens overschrijding van de redelijke termijn – aanleiding om de boete te matigen met € 2.500,00. De redelijke termijn bij de behandeling van het bezwaar en beroep bedraagt in totaal twee jaar en vangt aan op het moment dat eiseres in redelijkheid kon verwachten dat een boete opgelegd ging worden vanwege een overtreding. Dat was op 25 april 2023, de datum van de kennisgeving. Dit betekent dat op het moment van de uitspraak in deze zaak de tweejaarstermijn is overschreden met ruim drie maanden. Als de redelijke termijn met minder dan zes maanden wordt overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,00. Het beroep is daarom, ondanks wat hiervoor over de boete is overwogen, gegrond. Waarschuwing preventieve stillegging van werk 10. De minister heeft [eiseres] een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven, op grond van het bepaalde in artikel 17b van de Wav. Dit houdt in dat bij herhaling van de overtreding van het bepaalde in artikel 15a van de Wav of een soortgelijke overtreding, kan worden besloten om [eiseres] te bevelen werkzaamheden te staken of niet aan te vangen om herhaling van overtredingen te voorkomen. De waarschuwing geldt voor vijf jaar vanaf de datum van het primaire besluit. 10.1. Volgens [eiseres] is geen sprake is van een ernstige overtreding zodat met toepassing van artikel 10.1 Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 (BuWav 2022) geen waarschuwing kan worden gegeven nu dit [eiseres] eerste overtreding is. Verwezen wordt naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waaruit volgt dat een redelijke uitleg van het BuWav 2022 met zich brengt dat indien de verwijtbaarheid ontbreekt ook geen sprake kan zijn van een ernstige overtreding. Het gaat immers om de eerste overtreding van [eiseres] .