ECLI:NL:RBNHO:2025:1621

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 25/187 uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 februari 2025 in de zaak tussen de besloten vennootschap Tata Steel IJmuiden B.V., verzoekster (gemachtigde: mr. W.J. Bosma en P.H.J. van Ardenne), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, verweerder (gemachtigde: mr. K. Winterink en mr. E. Brans). Inleiding 1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster gericht tegen de ‘Aanzeggingsbrief gelegenheid tot herstel van overtredingen omgevingsvergunning en zorgplicht kooksgasfabriek 2’ op grond van artikel 18.10, derde lid, Omgevingswet (Ow) van 19 december 2024 (de aanzeggingsbrief). 1.1. Verzoeker heeft tegen de aanzeggingsbrief bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om de aanzeggingsbrief te schorsen. 1.2. De griffier heeft verweerder op 20 januari 2025 gevraagd naar de bereidheid om de aanzeggingsbrief op te schorten totdat op het gemaakte bezwaar is beslist of totdat op het verzoek is beslist. Op 22 januari 2025 heeft verweerder de rechtbank bericht daartoe niet bereid te zijn. 1.3. Op 23 januari 2025 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. 1.4. Op 24 januari 2025 heeft verzoekster op het verweer gereageerd. 1.5. Op 27 januari 2025 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen. De voorzieningenrechter heeft de in de aanzeggingsbrief opgenomen verwachting dat verzoekster verweerder binnen 6 weken na dagtekening van de aanzeggingsbrief een plan van aanpak toezendt, bij wijze van ordemaatregel tot de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening op de zitting van 4 februari 2025 geschorst. 1.6 Op 3 februari 2025 heeft verzoekster nogmaals op het verweer gereageerd. 1.7 De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster en mr. J.H. Christ in dienst bij verzoekster. Namens verweerder hebben deelgenomen de gemachtigden van verweerder, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . Totstandkoming van het besluit 2.1 Verzoekster drijft een inrichting, zijnde een ippc-installatie, aan de Wenckebachstraat 1 te Velsen-Noord. 2.2 Op grond van artikel 18.10, eerste lid, Omgevingswet kan het bevoegd gezag een beschikking geheel of gedeeltelijk intrekken als in strijd met die beschikking of met de voor de activiteit waarvoor de beschikking is gegeven, geldende regels is of wordt gehandeld. Op grond van artikel 18.10, derde lid, Omgevingswet biedt het bevoegd gezag eerst nog per brief de gelegenheid om het handelen alsnog in overeenstemming te brengen met de vergunning en de specifieke zorgplicht om het milieu te beschermen. 2.3 Toezichthouders van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied hebben in de periode december 2023 tot en met medio december 2024 onderzoek gedaan naar de feitelijke gang van zaken bij de kooksgasfabriek 2 van verzoekster. Van de resultaten van het onderzoek is een rapport bevindingen gemaakt van 10 oktober 2024. 2.4 In dit rapport is de feitelijke situatie beschreven van de staat van de ovenwanden in relatie tot inspectie en onderhoud en de bokovens. Ook beschrijft het rapport van bevindingen de emissie van zwarte en donkergrijze rookpluimen tussen 17 april 2023 en 24 april 2024. Deze emissie van rookpluimen bevat koolwaterstof, dat wordt aangemerkt als Zeer Zorgwekkend Stof (ZZS). In het rapport wordt geconstateerd dat de waargenomen rookpluimen in de meeste gevallen worden veroorzaakt door lekkages als gevolg van scheuren, een open voeg in een ovenwand of mechanische beschadigingen aan de oven. Uit het rapport blijkt ook dat vanaf 2021 tot en met 1 juni 2024 in totaal 1.497 overlastmeldingen zijn gedaan en 1.342 meldingen van afwijkingen van normale bedrijfsvoering en ongewone voorvallen waarbij lekkages / emissie van (gevaarlijke) stoffen hebben plaatsgevonden naar de lucht. In 2024 waren dat 135 incidenten. 2.5 Uit het rapport van bevindingen volgt verder dat sprake is van het overtreden van meerdere vergunningvoorschriften en van een tekort aan zorg over het tegengaan van milieuverontreiniging en het toepassen van de Best Beschikbare Techniek (BBT) bij de installatie in haar geheel. Volgens verweerder is sprake van een voortdurend proces van degradatie van de 4 batterijovens met daarin 108 ovenkamers. De volgende 7 overtredingen worden geconstateerd: - overtreding 1: de slechte staat van de ovenwanden; - overtreding 2: lagere vulgraad om noodzakelijk onderhoud uit te stellen; - overtreding 3: niet zo spoedig mogelijk repareren van de ovenwanden; - overtreding 4: niet handelen conform een goedgekeurde inspectie- en onderhoudsplan voor ovenwanden; - overtreding 5: geen goede staat van onderhoud; - overtreding 6: emissie van zwarte / donkergrijze rookpluimen uit de baterijschoorstenen; - overtreding 7: onacceptabele degradatie van kookgasfabriek 2 (strijd met zorgplicht 2.11 Besluit activiteit Leefomgeving, Bal). 2.6 Op 10 oktober 2024 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt tot het doen van een aanzeggingsbrief. Verzoekster heeft hiertegen een zienswijze ingediend op 24 oktober 2024 en deze aangevuld op 18 december 2024. 2.7.1 In de aanzeggingsbrief is door verweerder geconstateerd dat verzoekster handelt in strijd met de omgevingsvergunning van 16 januari 2007 voor het oprichten en in werking hebben van kooksgasfabriek 2 en met de specifieke zorgplicht om het milieu te beschermen. Als gevolg van de in het rapport van bevindingen geconstateerde overtredingen, is sprake van regelmatige en structurele emissies van zwarte en donkergrijze rookpluimen die ZZS bevatten. De degradatie van de ovenkamers is volgens verweerder dusdanig dat verzoekster niet in staat is om de overtredingen te herstellen. Gelet op het beginselplicht tot handhaving, is verweerder daarom genoodzaakt tot het treffen van bestuurlijke maatregelen. Gelet op de ernst en de gevolgen van de overtredingen en omdat niet aannemelijk is dat verzoekster in staat is om de overtredingen te herstellen, ziet verweerder geen ruimte voor een herstelsanctie in de vorm van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. De aanzeggingsbrief strekt niet tot intrekking van de vergunning op grond van artikel 18.10, eerste lid, Omgevingswet. Pas na het verstrijken van de geboden hersteltermijn, kan al dan niet een besluit volgen om de vergunning in te trekken.

5.1 De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 5.2 De voorzieningenrechter bespreekt eerst wat de omvang van het geschil is en of sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Daarna gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of sprake is van een besluit en of de aanzeggingsbrief op juiste wijze bekend is gemaakt en bevoegd is genomen. Vervolgens bespreekt de voorzieningenrechter de afdwingbaarheid van de eis van het indienen van een plan van aanpak. Omvang van het geschil 6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat verzoekster de voorzieningenrechter alleen heeft verzocht om de aanzeggingsbrief te schorsen voor zover verzoekster daarin wordt opgedragen om binnen zes weken na dagtekening van die brief een plan van aanpak in te dienen. Verzoekster wenst duidelijkheid over wat een plan van aanpak dient te bevatten en over de afdwingbaarheid van deze eis. Verzoekster vreest dat verweerder sancties zal opleggen als het ingediende plan van aanpak niet voldoet aan de eisen die verweerder stelt. Het bezwaar gericht tegen de aanzeggingsbrief zelf ligt in deze procedure niet voor en evenmin een eventueel (toekomstige) intrekking van de aan verzoekster verleende vergunning op grond van artikel 18.10 Ow op grond van de door verweerder genoemde overtredingen. De voorzieningenrechter zal daar niet op ingaan. Is sprake van een spoedeisend belang? 7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang. Aan het indienen van een plan van aanpak is in de aanzeggingsbrief immers een termijn van zes weken na dagtekening van de brief verbonden. Met de op 27 januari 2025 getroffen ordemaatregel is de termijn van zes weken geschorst tot de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening op de zitting. Ter zitting is door verweerder aangegeven dat de termijn wordt verlengd tot 4 maart 2025 en is verdere verlenging van de termijn geweigerd. Verzoekster heeft ter zitting aangegeven dat zij nog geen plan van aanpak heeft opgesteld. De voorzieningenrechter komt daarom toe aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening. Is sprake van een besluit? 8. De voorzieningenrechter is met partijen van oordeel dat de aanzeggingsbrief is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. De aanzegging is namelijk gebaseerd op een wettelijk voorschrift en is een voorwaarde voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid en dus een essentieel onderdeel van een sanctieregiem. De voorzieningenrechter verwijst daarbij naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Is de brief op juiste wijze bekend gemaakt? 9. Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat de bezwaartermijn niet is aangevangen omdat de aanzeggingsbrief niet naar de gemachtigde is verstuurd. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de termijn voor het aanwenden van rechtsmiddelen, in een situatie zoals deze waarin de redelijkerwijs kenbare gemachtigden een besluit niet direct heeft ontvangen, aanvangt op de dag waarop de gemachtigde een afschrift daarvan onder ogen hebben gekregen. Uit de brief van de gemachtigden van verzoekster van 24 december 2024 volgt dat de gemachtigden in ieder geval op 24 december 2024 kennis hebben genomen van de aanzeggingsbrief. Op die datum is de bezwaartermijn dus aangevangen. Is de brief bevoegd genomen? 10. De voorzieningenrechter stelt vast dat gedeputeerde staten de aanzeggingsbrief – indien en voor zover deze onbevoegd zou zijn genomen – inmiddels op 28 januari 2025 hebben bekrachtigd. Deze grond laat de voorzieningenrechter daarom verder onbesproken. Afdwingbaarheid van de eis van het indienen van een plan van aanpak 11.1 De vraag rijst vervolgens of de eis van het indienen van een plan van aanpak door verweerder afdwingbaar is. Verweerder stelt in het verweerschrift enerzijds dat het niet indienen van een plan van aanpak door verzoekster er niet toe leidt dat de vergunning van verzoekster zal worden ingetrokken op grond van artikel 18.10 Ow. Anderzijds stelt verweerder echter ook in het verweerschrift dat het indienen van een plan van aanpak wel een afdwingbare verplichting is. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat op het niet indienen van een plan van aanpak door verzoekster eventueel een handhavingsbesluit kan volgen. 11.2 Op grond van het legaliteitsbeginsel dient een wettelijke grondslag te bestaan voor het opleggen van een sanctie, zoals een handhavingsbesluit. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bestaat voor het gestelde sanctioneren van het niet (tijdig) indienen van een plan van aanpak echter geen wettelijke grondslag. Artikel 18.10 Ow bevat een wettelijke grondslag voor het eventueel intrekken van de vergunning van verzoekster vanwege de gestelde overtredingen. Het derde lid bevat daarnaast een verplichting voor verweerder om voorafgaand aan een intrekking aan verzoekster een hersteltermijn te bieden. Uit dit artikel volgt echter niet dat voor verzoekster een rechtens afdwingbare verplichting bestaat om in dat kader ook een plan van aanpak in te dienen. 11.3 Indien en voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het indienen van een plan van aanpak is gebaseerd op artikel 5:16 of 5:17 Awb, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Artikel 5:16 Awb verschaft aan toezichthouders een algemene bevoegdheid om inlichtingen te vorderen, terwijl artikel 5:17 Awb een toezichthouder de bevoegdheid verleent om inzage te vorderen van bestaande zakelijke gegevens en bescheiden. Deze twee informatievorderingen vormen, gelet op de medewerkingsverplichting van artikel 5:20 Awb, maatregelen waarvan dwang uitgaat. Een ieder is verplicht medewerking te verlenen aan deze informatievorderingen. Nog daargelaten dat deze artikelen niet ten grondslag zijn gelegd aan de aanzeggingsbrief, valt evenwel naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in te zien dat het bij de daarin opgelegde verplichting om een plan van aanpak in te dienen gaat om een informatievordering als bedoeld in de artikelen 5:16 en 5:17 Awb. Uit artikel 5:11 Awb volgt immers dat alleen natuurlijke personen toezichthouder kunnen zijn en verweerder kan daarom geen bevoegdheden aan genoemde artikelen ontlenen. 11.4 Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan het indienen van een plan van aanpak - anders dan verweerder kennelijk heeft willen betogen - niet worden gekwalificeerd als een rechtens afdwingbare verplichting. Voor sanctionering bij het niet tijdig overleggen van een plan van aanpak bestaat daarom geen grondslag. Gelet daarop ziet de voorzieningenrechter onvoldoende aanleiding om de verzochte voorlopige voorziening in te willigen. Deze zal dan ook worden afgewezen. 11.5 Daaraan voegt de voorzieningenrechter wel het volgende toe. Verzoekster is van mening dat – anders dan verweerder heeft gesteld – geen sprake is van strijd met de vergunningvoorschriften of de zorgplicht, en al helemaal niet dat het daarbij gaat om onherstelbare overtredingen. Een en ander is onderwerp van geschil in de lopende bezwaarprocedure, en het valt op zichzelf wel te billijken dat verzoekster de uitkomst daarvan wenst af te wachten alvorens over te gaan tot het opstellen van een plan van aanpak.

13. De verzochte voorlopige voorziening tot schorsing van de aanzeggingsbrief voor zover daarbij op verzoekster de verplichting is gelegd om een plan van aanpak in te dienen, wordt afgewezen. 14. Wel krijgt verzoekster een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigden hebben het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-. Tot slot dient verweerder het griffierecht te vergoeden.

De voorzieningenrechter: wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af; bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 385,- aan verzoekster dient te vergoeden; veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster. Deze uitspraak is gedaan op 14 februari 2025 door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. BIJLAGE Omgevingswet Artikel 18.10 1. Het bevoegd gezag kan een beschikking geheel of gedeeltelijk intrekken als in strijd met die beschikking of met de voor de activiteit waarvoor de beschikking is gegeven, geldende regels is of wordt gehandeld. (…) 3. Voordat het bevoegd gezag toepassing geeft aan het eerste of tweede lid, biedt het de overtreder de gelegenheid binnen een bepaalde termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met die beschikking of regels. ECLI:NL:RVS:2018:1449 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/) Zie de uitspraak van de afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2643 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 25/187 uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 februari 2025 in de zaak tussen de besloten vennootschap Tata Steel IJmuiden B.V., verzoekster (gemachtigde: mr. W.J. Bosma en P.H.J. van Ardenne), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, verweerder (gemachtigde: mr. K. Winterink en mr. E. Brans). Inleiding 1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster gericht tegen de ‘Aanzeggingsbrief gelegenheid tot herstel van overtredingen omgevingsvergunning en zorgplicht kooksgasfabriek 2’ op grond van artikel 18.10, derde lid, Omgevingswet (Ow) van 19 december 2024 (de aanzeggingsbrief). 1.1. Verzoeker heeft tegen de aanzeggingsbrief bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om de aanzeggingsbrief te schorsen. 1.2. De griffier heeft verweerder op 20 januari 2025 gevraagd naar de bereidheid om de aanzeggingsbrief op te schorten totdat op het gemaakte bezwaar is beslist of totdat op het verzoek is beslist. Op 22 januari 2025 heeft verweerder de rechtbank bericht daartoe niet bereid te zijn. 1.3. Op 23 januari 2025 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. 1.4. Op 24 januari 2025 heeft verzoekster op het verweer gereageerd. 1.5. Op 27 januari 2025 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen. De voorzieningenrechter heeft de in de aanzeggingsbrief opgenomen verwachting dat verzoekster verweerder binnen 6 weken na dagtekening van de aanzeggingsbrief een plan van aanpak toezendt, bij wijze van ordemaatregel tot de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening op de zitting van 4 februari 2025 geschorst. 1.6 Op 3 februari 2025 heeft verzoekster nogmaals op het verweer gereageerd. 1.7 De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster en mr. J.H. Christ in dienst bij verzoekster. Namens verweerder hebben deelgenomen de gemachtigden van verweerder, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . Totstandkoming van het besluit 2.1 Verzoekster drijft een inrichting, zijnde een ippc-installatie, aan de Wenckebachstraat 1 te Velsen-Noord. 2.2 Op grond van artikel 18.10, eerste lid, Omgevingswet kan het bevoegd gezag een beschikking geheel of gedeeltelijk intrekken als in strijd met die beschikking of met de voor de activiteit waarvoor de beschikking is gegeven, geldende regels is of wordt gehandeld. Op grond van artikel 18.10, derde lid, Omgevingswet biedt het bevoegd gezag eerst nog per brief de gelegenheid om het handelen alsnog in overeenstemming te brengen met de vergunning en de specifieke zorgplicht om het milieu te beschermen. 2.3 Toezichthouders van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied hebben in de periode december 2023 tot en met medio december 2024 onderzoek gedaan naar de feitelijke gang van zaken bij de kooksgasfabriek 2 van verzoekster. Van de resultaten van het onderzoek is een rapport bevindingen gemaakt van 10 oktober 2024. 2.4 In dit rapport is de feitelijke situatie beschreven van de staat van de ovenwanden in relatie tot inspectie en onderhoud en de bokovens. Ook beschrijft het rapport van bevindingen de emissie van zwarte en donkergrijze rookpluimen tussen 17 april 2023 en 24 april 2024. Deze emissie van rookpluimen bevat koolwaterstof, dat wordt aangemerkt als Zeer Zorgwekkend Stof (ZZS). In het rapport wordt geconstateerd dat de waargenomen rookpluimen in de meeste gevallen worden veroorzaakt door lekkages als gevolg van scheuren, een open voeg in een ovenwand of mechanische beschadigingen aan de oven. Uit het rapport blijkt ook dat vanaf 2021 tot en met 1 juni 2024 in totaal 1.497 overlastmeldingen zijn gedaan en 1.342 meldingen van afwijkingen van normale bedrijfsvoering en ongewone voorvallen waarbij lekkages / emissie van (gevaarlijke) stoffen hebben plaatsgevonden naar de lucht. In 2024 waren dat 135 incidenten. 2.5 Uit het rapport van bevindingen volgt verder dat sprake is van het overtreden van meerdere vergunningvoorschriften en van een tekort aan zorg over het tegengaan van milieuverontreiniging en het toepassen van de Best Beschikbare Techniek (BBT) bij de installatie in haar geheel. Volgens verweerder is sprake van een voortdurend proces van degradatie van de 4 batterijovens met daarin 108 ovenkamers. De volgende 7 overtredingen worden geconstateerd: - overtreding 1: de slechte staat van de ovenwanden; - overtreding 2: lagere vulgraad om noodzakelijk onderhoud uit te stellen; - overtreding 3: niet zo spoedig mogelijk repareren van de ovenwanden; - overtreding 4: niet handelen conform een goedgekeurde inspectie- en onderhoudsplan voor ovenwanden; - overtreding 5: geen goede staat van onderhoud; - overtreding 6: emissie van zwarte / donkergrijze rookpluimen uit de baterijschoorstenen; - overtreding 7: onacceptabele degradatie van kookgasfabriek 2 (strijd met zorgplicht 2.11 Besluit activiteit Leefomgeving, Bal). 2.6 Op 10 oktober 2024 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt tot het doen van een aanzeggingsbrief. Verzoekster heeft hiertegen een zienswijze ingediend op 24 oktober 2024 en deze aangevuld op 18 december 2024. 2.7.1 In de aanzeggingsbrief is door verweerder geconstateerd dat verzoekster handelt in strijd met de omgevingsvergunning van 16 januari 2007 voor het oprichten en in werking hebben van kooksgasfabriek 2 en met de specifieke zorgplicht om het milieu te beschermen. Als gevolg van de in het rapport van bevindingen geconstateerde overtredingen, is sprake van regelmatige en structurele emissies van zwarte en donkergrijze rookpluimen die ZZS bevatten. De degradatie van de ovenkamers is volgens verweerder dusdanig dat verzoekster niet in staat is om de overtredingen te herstellen. Gelet op het beginselplicht tot handhaving, is verweerder daarom genoodzaakt tot het treffen van bestuurlijke maatregelen. Gelet op de ernst en de gevolgen van de overtredingen en omdat niet aannemelijk is dat verzoekster in staat is om de overtredingen te herstellen, ziet verweerder geen ruimte voor een herstelsanctie in de vorm van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. De aanzeggingsbrief strekt niet tot intrekking van de vergunning op grond van artikel 18.10, eerste lid, Omgevingswet. Pas na het verstrijken van de geboden hersteltermijn, kan al dan niet een besluit volgen om de vergunning in te trekken.

5.1 De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 5.2 De voorzieningenrechter bespreekt eerst wat de omvang van het geschil is en of sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Daarna gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of sprake is van een besluit en of de aanzeggingsbrief op juiste wijze bekend is gemaakt en bevoegd is genomen. Vervolgens bespreekt de voorzieningenrechter de afdwingbaarheid van de eis van het indienen van een plan van aanpak. Omvang van het geschil 6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat verzoekster de voorzieningenrechter alleen heeft verzocht om de aanzeggingsbrief te schorsen voor zover verzoekster daarin wordt opgedragen om binnen zes weken na dagtekening van die brief een plan van aanpak in te dienen. Verzoekster wenst duidelijkheid over wat een plan van aanpak dient te bevatten en over de afdwingbaarheid van deze eis. Verzoekster vreest dat verweerder sancties zal opleggen als het ingediende plan van aanpak niet voldoet aan de eisen die verweerder stelt. Het bezwaar gericht tegen de aanzeggingsbrief zelf ligt in deze procedure niet voor en evenmin een eventueel (toekomstige) intrekking van de aan verzoekster verleende vergunning op grond van artikel 18.10 Ow op grond van de door verweerder genoemde overtredingen. De voorzieningenrechter zal daar niet op ingaan. Is sprake van een spoedeisend belang? 7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang. Aan het indienen van een plan van aanpak is in de aanzeggingsbrief immers een termijn van zes weken na dagtekening van de brief verbonden. Met de op 27 januari 2025 getroffen ordemaatregel is de termijn van zes weken geschorst tot de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening op de zitting. Ter zitting is door verweerder aangegeven dat de termijn wordt verlengd tot 4 maart 2025 en is verdere verlenging van de termijn geweigerd. Verzoekster heeft ter zitting aangegeven dat zij nog geen plan van aanpak heeft opgesteld. De voorzieningenrechter komt daarom toe aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening. Is sprake van een besluit? 8. De voorzieningenrechter is met partijen van oordeel dat de aanzeggingsbrief is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. De aanzegging is namelijk gebaseerd op een wettelijk voorschrift en is een voorwaarde voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid en dus een essentieel onderdeel van een sanctieregiem. De voorzieningenrechter verwijst daarbij naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Is de brief op juiste wijze bekend gemaakt? 9. Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat de bezwaartermijn niet is aangevangen omdat de aanzeggingsbrief niet naar de gemachtigde is verstuurd. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de termijn voor het aanwenden van rechtsmiddelen, in een situatie zoals deze waarin de redelijkerwijs kenbare gemachtigden een besluit niet direct heeft ontvangen, aanvangt op de dag waarop de gemachtigde een afschrift daarvan onder ogen hebben gekregen. Uit de brief van de gemachtigden van verzoekster van 24 december 2024 volgt dat de gemachtigden in ieder geval op 24 december 2024 kennis hebben genomen van de aanzeggingsbrief. Op die datum is de bezwaartermijn dus aangevangen. Is de brief bevoegd genomen? 10. De voorzieningenrechter stelt vast dat gedeputeerde staten de aanzeggingsbrief – indien en voor zover deze onbevoegd zou zijn genomen – inmiddels op 28 januari 2025 hebben bekrachtigd. Deze grond laat de voorzieningenrechter daarom verder onbesproken. Afdwingbaarheid van de eis van het indienen van een plan van aanpak 11.1 De vraag rijst vervolgens of de eis van het indienen van een plan van aanpak door verweerder afdwingbaar is. Verweerder stelt in het verweerschrift enerzijds dat het niet indienen van een plan van aanpak door verzoekster er niet toe leidt dat de vergunning van verzoekster zal worden ingetrokken op grond van artikel 18.10 Ow. Anderzijds stelt verweerder echter ook in het verweerschrift dat het indienen van een plan van aanpak wel een afdwingbare verplichting is. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat op het niet indienen van een plan van aanpak door verzoekster eventueel een handhavingsbesluit kan volgen. 11.2 Op grond van het legaliteitsbeginsel dient een wettelijke grondslag te bestaan voor het opleggen van een sanctie, zoals een handhavingsbesluit. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bestaat voor het gestelde sanctioneren van het niet (tijdig) indienen van een plan van aanpak echter geen wettelijke grondslag. Artikel 18.10 Ow bevat een wettelijke grondslag voor het eventueel intrekken van de vergunning van verzoekster vanwege de gestelde overtredingen. Het derde lid bevat daarnaast een verplichting voor verweerder om voorafgaand aan een intrekking aan verzoekster een hersteltermijn te bieden. Uit dit artikel volgt echter niet dat voor verzoekster een rechtens afdwingbare verplichting bestaat om in dat kader ook een plan van aanpak in te dienen. 11.3 Indien en voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het indienen van een plan van aanpak is gebaseerd op artikel 5:16 of 5:17 Awb, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Artikel 5:16 Awb verschaft aan toezichthouders een algemene bevoegdheid om inlichtingen te vorderen, terwijl artikel 5:17 Awb een toezichthouder de bevoegdheid verleent om inzage te vorderen van bestaande zakelijke gegevens en bescheiden. Deze twee informatievorderingen vormen, gelet op de medewerkingsverplichting van artikel 5:20 Awb, maatregelen waarvan dwang uitgaat. Een ieder is verplicht medewerking te verlenen aan deze informatievorderingen. Nog daargelaten dat deze artikelen niet ten grondslag zijn gelegd aan de aanzeggingsbrief, valt evenwel naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in te zien dat het bij de daarin opgelegde verplichting om een plan van aanpak in te dienen gaat om een informatievordering als bedoeld in de artikelen 5:16 en 5:17 Awb. Uit artikel 5:11 Awb volgt immers dat alleen natuurlijke personen toezichthouder kunnen zijn en verweerder kan daarom geen bevoegdheden aan genoemde artikelen ontlenen. 11.4 Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan het indienen van een plan van aanpak - anders dan verweerder kennelijk heeft willen betogen - niet worden gekwalificeerd als een rechtens afdwingbare verplichting. Voor sanctionering bij het niet tijdig overleggen van een plan van aanpak bestaat daarom geen grondslag. Gelet daarop ziet de voorzieningenrechter onvoldoende aanleiding om de verzochte voorlopige voorziening in te willigen. Deze zal dan ook worden afgewezen. 11.5 Daaraan voegt de voorzieningenrechter wel het volgende toe. Verzoekster is van mening dat – anders dan verweerder heeft gesteld – geen sprake is van strijd met de vergunningvoorschriften of de zorgplicht, en al helemaal niet dat het daarbij gaat om onherstelbare overtredingen. Een en ander is onderwerp van geschil in de lopende bezwaarprocedure, en het valt op zichzelf wel te billijken dat verzoekster de uitkomst daarvan wenst af te wachten alvorens over te gaan tot het opstellen van een plan van aanpak.

13. De verzochte voorlopige voorziening tot schorsing van de aanzeggingsbrief voor zover daarbij op verzoekster de verplichting is gelegd om een plan van aanpak in te dienen, wordt afgewezen. 14. Wel krijgt verzoekster een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigden hebben het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-. Tot slot dient verweerder het griffierecht te vergoeden.

De voorzieningenrechter: wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af; bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 385,- aan verzoekster dient te vergoeden; veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster. Deze uitspraak is gedaan op 14 februari 2025 door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. BIJLAGE Omgevingswet Artikel 18.10 1. Het bevoegd gezag kan een beschikking geheel of gedeeltelijk intrekken als in strijd met die beschikking of met de voor de activiteit waarvoor de beschikking is gegeven, geldende regels is of wordt gehandeld. (…) 3. Voordat het bevoegd gezag toepassing geeft aan het eerste of tweede lid, biedt het de overtreder de gelegenheid binnen een bepaalde termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met die beschikking of regels. ECLI:NL:RVS:2018:1449 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/) Zie de uitspraak van de afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2643 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)

2.7.2 Verweerder krijgt daarom in de aanzeggingsbrief de gelegenheid om de exploitatie van kookgasfabriek 2 in overeenstemming te brengen met vergunningvoorschriften 0.1.4, 0.1.9, 1.2.1, 1.2.2 en 1.2.20.H.VII en de zorgplicht uit artikel 2.11 Bal door binnen 12 maanden na dagtekening van de aanzeggingsbrief maatregelen te treffen die ervoor zorgen dat: de installatie functioneert zoals door verzoekster is beschreven in de aanvraag voor de vergunning (en alle latere aanvullingen (ambtshalve en/of op aanvraag)), met het oog op het technisch ontwerp van deze installatie; verzoekster tijdens de exploitatie van kooksgasfabriek 2 te allen tijde kan voldoen aan de in de brief genoemde vergunningvoorschriften; verzoekster de bedrijfsvoering zodanig aanpast, dat zij in staat is om de kooksgasfabriek 2 regulier te bedrijven conform de uitgangspunten in de BREF (in het bijzonder paragraaf 5.3.5, 5.3.9, 5.3.12) om emissies als gevolg van niet-reguliere bedrijfsvoering zoveel mogelijk te minimaliseren; de kooksgasfabriek 2 conform de technische kenmerken daarvan wordt geëxploiteerd. het nemen van de defect corrigerende maatregel ‘aanpassen vulgraad’ niet tot gevolg heeft dat noodzakelijk onderhoud wordt uitgesteld met emissies van zwarte/donkergrijze rookpluimen tot gevolg en dat de kooksovens gelijkmatig en onverstoord bedreven worden, waardoor bokovens en andere afwijkende gebeurtenissen met niet-reguliere emissies naar de lucht worden vermeden; met betrekking tot vergunningvoorschrift 1.2.20.H.VII (lekkages ovenkamers en stookruimten) en BBT-conclusie 49 indien lekkages plaatsvinden tussen de ovenkamer en de stookruimte in een ovenwand, dient verzoekster deze zo snel als mogelijk te repareren. 2.7.3 Ook dient verzoekster verweerder periodiek op de hoogte te houden van de voortgang van het herstel van de overtredingen. Binnen 6 weken na dagtekening van de brief dient verweerder een plan van aanpak toe te zenden, waaruit volgt welke maatregelen door verzoekster genomen worden en dat deze maatregelen voldoende zijn om ervoor te zorgen dat de exploitatie van de kookgasfabriek binnen 12 maanden in overeenstemming is. De in de aanzeggingsbrief gegeven termijn van 12 maanden acht verweerder evenredig. Hoewel de brief niet leidt tot intrekking van de vergunning, motiveert verweerder ook dat een eventuele intrekking van de vergunning, als niet aan de brief wordt voldaan, op voorhand niet onevenredig is. 2.8 Verzoekster heeft op 24 december 2024 verweerder een aantal vragen gesteld over de aanzeggingsbrief en verweerder verzocht om de gegeven termijn van zes weken te verlengen. 2.9 Op 31 december 2024 heeft verweerder per e-mail op deze vragen gereageerd en aangegeven dat het opstellen van een plan van aanpak een dwingende verplichting betreft, maar dat noch het aanzeggingsbesluit, noch het binnen 6 weken indienen van een plan van aanpak een verplichting schept tot uitvoering van de in dat plan van aanpak opgenomen maatregelen. Ook is aangegeven dat de termijn van zes weken niet wordt verlengd. Standpunt verzoekster 3. Verzoekster verzoekt de voorzieningenrechter om het aanzeggingsbesluit te schorsen voor zover verzoekster daarin wordt verplicht om binnen zes weken na dagtekening van dit besluit een plan van aanpak in te dienen. Daartoe voert verzoekster (samengevat) het volgende aan. Er is sprake van een spoedeisend belang omdat verweerder, indien verzoekster niet binnen 6 weken een plan van aanpak indient, de vergunning kan intrekken. Ook heeft verweerder aangegeven dat het indienen van een plan van aanpak een afdwingbare verplichting betreft. Verzoekster stelt verder dat het aanzeggingsbesluit niet in bezwaar gehandhaafd kan worden. De aanzeggingsbrief is niet op juiste wijze bekend gemaakt en de brief is ook onbevoegd genomen door de directeur van de Omgevingsdienst. Daarnaast is het belang van verzoekster bij toewijzing van de voorlopige voorziening groter dan het belang van verweerder bij afwijzing van de verzochte voorlopige voorziening. Verweerder erkent immers dat zij niet voorschrijft welke maatregelen verzoekster moet nemen om aan de regels te voldoen, zodat niet duidelijk is wat het nut is van het plan van aanpak. Ook is niet duidelijk welk belang verweerder heeft bij het hanteren van de termijn van zes weken na dagtekening. Tot intrekking van de vergunning mag alleen worden overgegaan als sprake is van eerdere handhavingsbesluiten die niet het beoogde effect hebben gehad. Hiervan is geen sprake. Ook betwist verzoekster dat sprake zou zijn van niet-herstelbare overtredingen. Ook wordt niet ingezien waarom verweerder verzoekster niet eerst op grond van artikel 5:31d van de Algemeen wet bestuursrecht (Awb) kan gelasten om de overtredingen te beëindigen binnen een begunstigingstermijn van 12 maanden. Over de zorgplicht van artikel 2.11 Bal stelt verzoekster dat dat geen grondslag oplevert voor de aanzeggingsbrief. Standpunt verweerder 4. Verweerder stelt (samengevat) dat het van groot belang is om de omgeving zo spoedig mogelijk te beschermen tegen de negatieve gevolgen die ontstaan als gevolg van het niet volden aan de vergunningvoorschriften en de zorgplicht door verzoekster. Onderdeel daarvan is het indienen van een plan van aanpak dat verweerder een beeld geeft van de plannen van verzoekster om deze overtredingen ongedaan te maken. Het is echter aan verzoekster om te bepalen welke maatregelen worden genomen. Verweerder houdt er rekening mee dat de maatregelen die geschetst worden in een plan van aanpak in de loop van de tijd nog kunnen wijzigen. Hoewel het indienen van het plan van aanpak dus wel een verplichting is, leidt het niet tijdig indienen van een plan van aanpak niet tot intrekking van de verleende verguning. Het spoedeisend belang voor het treffen van een voorlopige voorziening ontbreekt daarom. Verweerder stelt verder dat de aanzeggingsbrief wel op juiste wijze bekend is gemaakt en dat een gebrek in de bekendmaking niet direct tot gevolg heeft dat het besluit daarmee niet in werking is getreden. Ook is de aanzeggingsbrief wel bevoegd genomen. Gedeputeerde Staten zullen de aanzeggingsbrief ook nog bekrachtigen. Met de aanzeggingsbrief wordt geen sanctie opgelegd zodat daarom niet gesteld kan worden dat niet is voldaan aan de eisen van artikel 18.10 Ow. In de wet, noch de parlementaire toelichting wordt de bevoegdheid tot het toepassen van artikel 18.10 Ow afhankelijk gesteld van het uitputten van andere bestuurlijke handhavingsinstrumenten. Daarnaast zijn al lasten onder dwangsom opgelegd aan verzoekster voor het ontstaan van ongare kooks bij de kooksgasfabrieken. Bovendien is de degradatie van de ovenkamers van de kooksgasfabriek 2 inmiddels zodanig dat verweerder inschat dat verzoekster niet meer in staat is om de overtredingen te herstellen.

2.7.2 Verweerder krijgt daarom in de aanzeggingsbrief de gelegenheid om de exploitatie van kookgasfabriek 2 in overeenstemming te brengen met vergunningvoorschriften 0.1.4, 0.1.9, 1.2.1, 1.2.2 en 1.2.20.H.VII en de zorgplicht uit artikel 2.11 Bal door binnen 12 maanden na dagtekening van de aanzeggingsbrief maatregelen te treffen die ervoor zorgen dat: de installatie functioneert zoals door verzoekster is beschreven in de aanvraag voor de vergunning (en alle latere aanvullingen (ambtshalve en/of op aanvraag)), met het oog op het technisch ontwerp van deze installatie; verzoekster tijdens de exploitatie van kooksgasfabriek 2 te allen tijde kan voldoen aan de in de brief genoemde vergunningvoorschriften; verzoekster de bedrijfsvoering zodanig aanpast, dat zij in staat is om de kooksgasfabriek 2 regulier te bedrijven conform de uitgangspunten in de BREF (in het bijzonder paragraaf 5.3.5, 5.3.9, 5.3.12) om emissies als gevolg van niet-reguliere bedrijfsvoering zoveel mogelijk te minimaliseren; de kooksgasfabriek 2 conform de technische kenmerken daarvan wordt geëxploiteerd. het nemen van de defect corrigerende maatregel ‘aanpassen vulgraad’ niet tot gevolg heeft dat noodzakelijk onderhoud wordt uitgesteld met emissies van zwarte/donkergrijze rookpluimen tot gevolg en dat de kooksovens gelijkmatig en onverstoord bedreven worden, waardoor bokovens en andere afwijkende gebeurtenissen met niet-reguliere emissies naar de lucht worden vermeden; met betrekking tot vergunningvoorschrift 1.2.20.H.VII (lekkages ovenkamers en stookruimten) en BBT-conclusie 49 indien lekkages plaatsvinden tussen de ovenkamer en de stookruimte in een ovenwand, dient verzoekster deze zo snel als mogelijk te repareren. 2.7.3 Ook dient verzoekster verweerder periodiek op de hoogte te houden van de voortgang van het herstel van de overtredingen. Binnen 6 weken na dagtekening van de brief dient verweerder een plan van aanpak toe te zenden, waaruit volgt welke maatregelen door verzoekster genomen worden en dat deze maatregelen voldoende zijn om ervoor te zorgen dat de exploitatie van de kookgasfabriek binnen 12 maanden in overeenstemming is. De in de aanzeggingsbrief gegeven termijn van 12 maanden acht verweerder evenredig. Hoewel de brief niet leidt tot intrekking van de vergunning, motiveert verweerder ook dat een eventuele intrekking van de vergunning, als niet aan de brief wordt voldaan, op voorhand niet onevenredig is. 2.8 Verzoekster heeft op 24 december 2024 verweerder een aantal vragen gesteld over de aanzeggingsbrief en verweerder verzocht om de gegeven termijn van zes weken te verlengen. 2.9 Op 31 december 2024 heeft verweerder per e-mail op deze vragen gereageerd en aangegeven dat het opstellen van een plan van aanpak een dwingende verplichting betreft, maar dat noch het aanzeggingsbesluit, noch het binnen 6 weken indienen van een plan van aanpak een verplichting schept tot uitvoering van de in dat plan van aanpak opgenomen maatregelen. Ook is aangegeven dat de termijn van zes weken niet wordt verlengd. Standpunt verzoekster 3. Verzoekster verzoekt de voorzieningenrechter om het aanzeggingsbesluit te schorsen voor zover verzoekster daarin wordt verplicht om binnen zes weken na dagtekening van dit besluit een plan van aanpak in te dienen. Daartoe voert verzoekster (samengevat) het volgende aan. Er is sprake van een spoedeisend belang omdat verweerder, indien verzoekster niet binnen 6 weken een plan van aanpak indient, de vergunning kan intrekken. Ook heeft verweerder aangegeven dat het indienen van een plan van aanpak een afdwingbare verplichting betreft. Verzoekster stelt verder dat het aanzeggingsbesluit niet in bezwaar gehandhaafd kan worden. De aanzeggingsbrief is niet op juiste wijze bekend gemaakt en de brief is ook onbevoegd genomen door de directeur van de Omgevingsdienst. Daarnaast is het belang van verzoekster bij toewijzing van de voorlopige voorziening groter dan het belang van verweerder bij afwijzing van de verzochte voorlopige voorziening. Verweerder erkent immers dat zij niet voorschrijft welke maatregelen verzoekster moet nemen om aan de regels te voldoen, zodat niet duidelijk is wat het nut is van het plan van aanpak. Ook is niet duidelijk welk belang verweerder heeft bij het hanteren van de termijn van zes weken na dagtekening. Tot intrekking van de vergunning mag alleen worden overgegaan als sprake is van eerdere handhavingsbesluiten die niet het beoogde effect hebben gehad. Hiervan is geen sprake. Ook betwist verzoekster dat sprake zou zijn van niet-herstelbare overtredingen. Ook wordt niet ingezien waarom verweerder verzoekster niet eerst op grond van artikel 5:31d van de Algemeen wet bestuursrecht (Awb) kan gelasten om de overtredingen te beëindigen binnen een begunstigingstermijn van 12 maanden. Over de zorgplicht van artikel 2.11 Bal stelt verzoekster dat dat geen grondslag oplevert voor de aanzeggingsbrief. Standpunt verweerder 4. Verweerder stelt (samengevat) dat het van groot belang is om de omgeving zo spoedig mogelijk te beschermen tegen de negatieve gevolgen die ontstaan als gevolg van het niet volden aan de vergunningvoorschriften en de zorgplicht door verzoekster. Onderdeel daarvan is het indienen van een plan van aanpak dat verweerder een beeld geeft van de plannen van verzoekster om deze overtredingen ongedaan te maken. Het is echter aan verzoekster om te bepalen welke maatregelen worden genomen. Verweerder houdt er rekening mee dat de maatregelen die geschetst worden in een plan van aanpak in de loop van de tijd nog kunnen wijzigen. Hoewel het indienen van het plan van aanpak dus wel een verplichting is, leidt het niet tijdig indienen van een plan van aanpak niet tot intrekking van de verleende verguning. Het spoedeisend belang voor het treffen van een voorlopige voorziening ontbreekt daarom. Verweerder stelt verder dat de aanzeggingsbrief wel op juiste wijze bekend is gemaakt en dat een gebrek in de bekendmaking niet direct tot gevolg heeft dat het besluit daarmee niet in werking is getreden. Ook is de aanzeggingsbrief wel bevoegd genomen. Gedeputeerde Staten zullen de aanzeggingsbrief ook nog bekrachtigen. Met de aanzeggingsbrief wordt geen sanctie opgelegd zodat daarom niet gesteld kan worden dat niet is voldaan aan de eisen van artikel 18.10 Ow. In de wet, noch de parlementaire toelichting wordt de bevoegdheid tot het toepassen van artikel 18.10 Ow afhankelijk gesteld van het uitputten van andere bestuurlijke handhavingsinstrumenten. Daarnaast zijn al lasten onder dwangsom opgelegd aan verzoekster voor het ontstaan van ongare kooks bij de kooksgasfabrieken. Bovendien is de degradatie van de ovenkamers van de kooksgasfabriek 2 inmiddels zodanig dat verweerder inschat dat verzoekster niet meer in staat is om de overtredingen te herstellen.