ECLI:NL:RBNHO:2024:7035

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 23/354 uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2024 in de zaak tussen [eiser] , uit Haarlem, eiser en de Minister van Justitie en Veiligheid, het College van procureurs-generaal, verweerder (gemachtigden: mr. J.A. Groenendijk en mr. M.P. Ketting). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Wet open overheid (Woo). 1.1 Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 30 mei 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 17 november 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 1.2 Eiser heeft hiertegen beroep ingediend. 1.3 Verweerder heeft de niet openbaar gemaakte documenten aan de rechtbank doen toekomen. 1.4 Verweerder heeft op 14 mei 2024 op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.5 De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder. Totstandkoming van het besluit 2.1 Eiser is onderzoeksjournalist, werkzaam bij Platform Investico. Ook is hij bestuurder bij de Stichting Samenwerking Passieve Openbaarmaking Overheidsinformatie Nederland (SPOON). 2.2 Eiser heeft op 20 april 2022 bij het functioneel parket in Amsterdam (onderdeel van het Openbaar Ministerie) een verzoek ingediend op grond van de Wob en Woo voor informatie bij of onder het functioneel parket die verband houdt met de transactie met Uber B.V., Uber International B.V., Uber Netherlands B.V. en Rasier Operations B.V. (hierna: Uber of de rechtspersoon) van maart 2019 (het verzoek). Specifiek vraagt eiser ten eerste om informatie over de totstandkoming van de transacties en de hoogte van het transactiebedrag en, ten tweede, om informatie over de totstandkoming en/of oplegging van mogelijke strafbeschikkingen, transacties of andere vormen van strafrechtelijke afdoening met betrekking tot individuele medewerker van Uber in deze zaak. Zijn verzoek bij het Openbaar Ministerie betreft de interne besluitvorming van het Openbaar Ministerie over de transactie en van het transactiebedrag en de mogelijke strafbeschikking of strafrechtelijke vervolging van individuele medewerkers van Uber. Concreet vraagt eiser om de volgende documenten: - alle bespreekpunten, memo’s en gespreksverslagen van het transactieteam; - alle bespreekpunten, memo’s; en gesprekverslagen van het strafmaatoverleg; - de memo overwegingen boete en samenvattingen daarvan; - het gesprekverslag voor buitengerechtelijke afdoening; - alle overige bespreekpunten, memo’s en gespreksverslagen met betrekking tot de totstandkoming van de transactie en de hoogte van het transactiebedrag en met betrekking tot de totstandkoming en/of oplegging van de mogelijke strafbeschikkingen, transacties of andere vorm van strafrechtelijke afdoening met betrekking tot individuele medewerkers van Uber. Het verzoek betreft de periode oktober 2015 tot maart 2019. Ten slotte heeft eiser aangegeven dat alle concepten, bijvoorbeeld van persberichten, feitenrelaas of de transactieovereenkomst buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. E-mails vallen ook buiten de reikwijdte van het verzoek met uitzondering van de bijlagen bij e-mails als deze bespreekpunten, memo’s of gesprekverslagen behelzen. Correspondentie met Uber en haar vertegenwoordigers valt ook buiten de reikwijdte van het verzoek. Ter zitting is ten slotte bevestigd door eiser dat algemene richtlijnen van het Openbaar Ministerie over transacties ook niet onder het verzoek vallen. 2.3 In een e-mail van 23 mei 2022 heeft een medewerker van het functioneel parket eiser geïnformeerd dat naar aanleiding van zijn verzoek 20 documenten zijn aangetroffen en dat deze documenten nog inhoudelijk op grond van de Woo beoordeeld moeten worden. 2.4 In het primaire besluit van 30 mei 2022 heeft het functioneel parket aangegeven dat per 1 mei 2022 de Woo in werking is getreden, zodat eisers verzoek op grond van de Woo is beoordeeld. Bij de inventarisatie is geen informatie aangetroffen die onder de reikwijdte van de Woo valt, zodat het verzoek om informatie wordt afgewezen. De door eiser gevraagde informatie valt naar zijn aard onder de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg). In de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo is onder meer vermeld dat de titels 2 t/m 3b van de Wjsg worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling die derogeert aan de werking van de Woo. De titel 2a van de Wjsg ziet op de verwerking van strafvorderlijke gegevens. Dit betekent dat verzoeken die onder de Woo worden gedaan en die zich richten op informatie met betrekking tot een concreet strafrechtelijk onderzoek naar een natuurlijk persoon of rechtspersoon, niet in behandeling worden genomen. De reden daarvoor is dat alle gevraagde informatie ziet op strafvorderlijke gegevens die, door de afbakening van het Woo-verzoek, herleidbaar zijn tot die natuurlijke persoon of rechtspersoon. 2.5 Eiser heeft hier bezwaar tegen gemaakt. 2.6 In het bestreden besluit heeft het college van procureurs-generaal het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.

3.1 De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht het Woo-verzoek van eiser heeft afgewezen omdat de opgevraagde informatie niet onder de reikwijdte van de Woo valt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 3.2 De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 3.3 De rechtbank licht in deze uitspraak eerst kort het relevante wettelijke kader toe. Daarna beoordeelt de rechtbank of verweerder terecht heeft gesteld dat alle aangetroffen informatie strafvorderlijke gegevens betreffen en of terecht is geoordeeld dat in dat geval de Wjsg op grond van artikel 8.8 van de Woo van toepassing is. Daarna wordt het beroep van eisers op artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) besproken. Tot slot beoordeelt de rechtbank of verweerder het verzoek van eiser ook had moeten opvatten als een verzoek op grond van artikel 39f van de Wjsg. Wettelijk kader 4.1 In artikel 8.8 van de Woo is bepaald dat de artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 niet van toepassing zijn op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij de wet. In die bijlage zijn vervolgens, onder meer, titels 2 tot en met 3b van de Wjsg opgenomen. Titel 2a van de Wjsg betreft de verwerking van strafvorderlijke gegevens. 4.2 In artikel 1, aanhef en onder b, van de Wjsg is bepaald dat strafvorderlijke gegevens zijn: persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het Openbaar Ministerie in een strafdossier of langs geautomatiseerde weg in een gegevensbestand verwerkt. In artikel 1, aanhef en onder 1, van de Wjsg is aangegeven dat persoonsgegeven zijn: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. 4.3 Tot slot bepaalt artikel 10, eerste lid, van het EVRM dat een ieder recht heeft op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. In het tweede lid van artikel 10 van het EVRM is bepaald dat, de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich meebrengt, zij kan worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Heeft verweerder terecht gesteld dat alle gevonden informatie ‘strafvorderlijke gegevens’ betreffen? 5.1 Eiser voert allereerst aan dat verweerder ten onrechte stelt dat alle door eiser opgevraagde informatie volledig bestaat uit persoonsgegevens of gegevens over Uber verkregen in het kader van een strafrechtelijk onderzoek. Eiser acht het aannemelijk dat de gevonden documenten ook andere informatie bevatten en verwijst daarbij naar openbaar gemaakte documenten op grond van de Wob over een andere transactie (tussen het Openbaar Ministerie en de ING). Bovendien moet het gaan om informatie die is ‘verkregen’ door het Openbaar Ministerie zelf. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte niet per document en passage van het document beoordeeld of de daarin vervatte informatie al dan niet binnen de reikwijdte van de Woo of de Wjsg valt. Eiser verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2023 waarin vergelijkbare gegevens zijn opgevraagd in een Wob-verzoek. In die procedure heeft verweerder ook niet gesteld dat deze documenten geheel of gedeeltelijk persoonsgegevens bevatten als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder d, van de Wob of de Wjsg. Voor zover verweerder stelt dat door de formulering van het verzoek de documenten herleidbaar zijn tot de betrokken rechtspersoon, stelt eiser dat dit omzeild kan worden door in de openbaar te maken stukken de naam van deze rechtspersoon te anonimiseren of het Woo-verzoek zelf niet openbaar te maken. Ten slotte was dit bij de eerdere openbaarmaking van documenten over de ING-transactie kennelijk geen probleem. 5.2 Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat alle door eiser gevraagde informatie is aan te merken als ‘strafvorderlijk gegeven’ en de Wjsg daarop dus van toepassing is. Er blijven dan ook geen (delen van) documenten over die conform de Woo kunnen en moeten worden beoordeeld. Zowel persoonsgegevens als gegevens over een rechtspersoon vallen onder de reikwijdte van het begrip ‘strafvorderlijke gegevens’. Het begrip ‘persoonsgegeven’ is een breed begrip en betreft alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijk persoon. De documenten waar eiser om verzoekt zijn door de formulering van het verzoek allemaal herleidbaar tot de betrokken rechtspersoon. Ook gaan al deze documenten over die rechtspersoon en dus is sprake van een geïdentificeerde rechtspersoon en informatie over die geïdentificeerde rechtspersoon, en dus sprake van persoonsgegevens als bedoeld in de Wjsg. Alle informatie in het strafdossier waar het verzoek zich op richt, is verwerkt met het doel om te onderzoeken of de betrokken rechtspersoon een strafbaar feit heeft begaan. Niet alleen de voor de hand liggende gegevens zoals namen, geboortedata, adressen, telefoonnummers en strafrechtelijke persoonsgegevens kwalificeren als persoonsgegevens maar ook informatie die implicaties heeft voor de wijze waarop iemand wordt behandeld of beoordeeld. Het begrip persoonsgegevens is geen statisch begrip, maar context gebonden. Dit volgt ook uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Het Hof). Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat alle door eiser opgevraagde informatie (die ziet op de interne besluitvorming rondom de transactie met Uber) in het strafdossier zit. De transactie vloeit namelijk voort uit strafbare feiten en tot het moment dat de transactie definitief is, kan het Openbaar Ministerie er op ieder moment voor kiezen de zaak alsnog voor de strafrechter te brengen, aldus verweerder. 5.3 De rechtbank constateert na inzage van de niet openbaar gemaakte documenten dat deze volledig bestaan uit strafvorderlijke gegevens zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wjsg. De niet openbaar gemaakte documenten bevatten namelijk persoonsgegevens over natuurlijke personen en gegevens over een rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die vervolgens door het Openbaar Ministerie in een strafdossier, dan wel langs geautomatiseerde weg in een gegevensbestand zijn verwerkt. De rechtbank is van oordeel dat het begrip ‘verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek’ ruim moet worden opgevat en dat daaronder niet alleen informatie valt die het Openbaar Ministerie zelf heeft verzameld in het kader van een strafrechtelijk onderzoek, maar ook documenten en informatie die het Openbaar Ministerie in dat verband via andere instanties heeft verkregen of zelf heeft opgesteld. In de wetsgeschiedenis is aangegeven dat strafvorderlijke gegevens kunnen zijn opgenomen in de processtukken en verwerkt in een strafdossier, Compas of de hoger beroepssystemen. Het begrip ‘processtukken’ wordt in de praktijk ruim opgevat.

9. Het beroep is daarom ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk heeft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Ook krijgt hij geen verdere vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en mr. A.H. de Regt, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ECLI:NL:RBAMS:2023:366 Zie het arrest van 20 december 2017, ECLI:EU:C:2017:994. Zie Kamerstukken II, 2002/2003, 28886, nr. 3 Memorie van Toelichting, p.89, commentaar bij artikel 5.1, tweede lid, onder d, Woo. Zie de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883 en van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:100.

Niet alleen de processen-verbaal van de politie vallen hieronder, maar ook bijvoorbeeld de beslissingen die de officier van justitie heeft genomen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek. In het strafdossier worden dus alle stukken gevoegd die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor de beantwoording van de vragen van de artikelen 348 en 350 van het Wetboek van Strafvordering. Gelet op de voorgaande uitleg in de wetsgeschiedenis en de toelichting van verweerder op de zitting over de inhoud van het strafdossier, is de rechtbank van oordeel dat de opgevraagde informatie, rondom de interne besluitvorming van het Openbaar Ministerie over de transactie, onder ‘strafvorderlijke gegevens’ valt. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Artikel 8.8 van de Woo en de bedoeling van de wetgever 6.1 Eiser voert vervolgens aan dat verweerder ten onrechte stelt dat de strafvorderlijke gegevens niet op grond van de Woo verstrekt kunnen worden. Eiser meent dat de wetgever met het opnemen van de Wjsg in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo niet wilde bewerkstelligen dat informatie die eerst onder de Wob nog wel openbaar was, dat nu niet meer is. Eiser verwijst in dit verband naar een passage uit de Memorie van Toelichting bij de Woo, waarin staat: “Overigens gaan de in de bijlage bij de Woo genoemde bepalingen van de Wet politiegegevens (Wpg), de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en het Wetboek van Strafvordering voor op de Woo, zoals deze ook voorgingen op de Wob. Strafrechtelijke gegevens in de zin van die artikelen vallen buiten het bereik van de Woo. De bijzondere persoonsgegevens in de zin van Richtlijn 2016/680 zijn in Nederland niet openbaar op grond van de implementatie van die richtlijn in de Wjsg en de Wpg.” De wetgever heeft met de Woo geen verslechtering van de openbaarheid van overheidsinformatie beoogd. De bedoeling van de Woo is volgens eiser juist om overheidsinformatie transparanter te maken. 6.2 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de wettekst van artikel 8.8 van de Woo duidelijk is. Uit artikel 8.8. van de Woo volgt dat de Woo van toepassing is, tenzij een bij bijzondere wet vastgelegd apart regiem uit de bijlage van toepassing is. Een aantal titels uit de Wjsg zijn in de bijlage bij de Woo opgenomen als een bijzondere regeling. Daarmee is geregeld dat de Woo niet van toepassing is als een bepaling uit die genoemde titels van de Wjsg geldt. Er is geen reden om aan te nemen dat de wetgever met deze wettekst iets anders heeft beoogd. Ook uit de Memorie van Toelichting bij de Woo blijkt dat de wetgever juist onduidelijkheid heeft willen wegnemen die eerder onder de Wob bestond voor het toepasselijke regiem van openbaarmaking. In het door eiser aangehaalde citaat staat bovendien uitdrukkelijk dat strafrechtelijke gegevens in de zin van de Wjsg buiten het bereik van de Woo vallen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Toetsing aan artikel 10 van het EVRM? 7.1 Eiser voert aan dat verweerder heeft verzuimd om de benodigde belangenafweging in het kader van artikel 10 van het EVRM te maken. Eiser verwijst naar een tweetal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Eiser stelt dat ook onder het toepassingsbereik van een bijzondere openbaarmakingsregeling een belangenafweging moet worden gemaakt als de verzoeker een persorgaan of social watchdog is. Doordat de Wjsg geen ruimte biedt voor een belangenafweging, is sprake van een vergelijkbare situatie als bij een absolute weigeringsgrond. Naar het oordeel van eiser zijn er zeer bijzondere omstandigheden in deze zaak, in het bijzonder dat hij onderzoeksjournalist is, het grote maatschappelijk belang van het onderwerp van het verzoek en de democratische controle door journalisten, op grond waarvan de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Wjsg in het onderhavige geval buiten toepassing moet worden gelaten. Dit te meer omdat het Openbaar Ministerie informatie over andere hoge transacties in het verleden wel openbaar heeft gemaakt en weinig informatie via andere bronnen beschikbaar is over dit onderwerp. Daarbij komt dat er nauwelijks controle is op het proces van een transactie bij het ontbreken van een openbare rechtszitting. Doordat de normale vormen van controle ontbreken, is het belang van controle via de openbaarheidswetgeving groter. Bij de transactie van Uber is onduidelijk hoe de hoogte van het transactiebedrag en de taakstraf tot stand kwam. Dit geldt ook voor het besluit om de andere individuele medewerkers van Uber geen straf op te leggen. Primair en subsidiair standpunt van verweerder 7.2 Verweerder heeft in het verweerschrift primair gesteld dat de vraag of op basis van het toepasselijke regiem informatie kan worden verstrekt, steeds in het kader van dat toepasselijke regime dient te worden beoordeeld. Volgens verweerder valt de toetsing aan artikel 10 van het EVRM daarom buiten de reikwijdte van deze beroepsprocedure over de Woo. In dit geval zou dat pas aan de orde kunnen zijn bij een verzoek op basis van de Wjsg. Ter zitting heeft verweerder hier aan toegevoegd dat in de jurisprudentie niet eerder bij de toepassing van artikel 8.8 van de Woo getoetst is aan artikel 10 van het EVRM. Dit zou ook verstrekkende gevolgen hebben omdat dan ook bij de toepassing van de andere bijzondere regimes steeds aan artikel 10 van het EVRM getoetst moet worden. 7.3 Verweerder stelt subsidiair dat in de aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 is overwogen dat in het algemeen mag worden aangenomen dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden heeft voorzien in de beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. Deze motivering geldt volgens verweerder analoog voor de toepassing van een bijzondere openbaarmakingsregeling die maakt dat informatie niet onder de Woo openbaar wordt gemaakt. Zeer bijzondere omstandigheden kunnen zich voordoen die maken dat de verzoeker, ondanks de toepassing van de Wob/Woo, in de uitoefening van het specifieke recht om op grond van artikel 10, eerste lid, van het EVRM inlichtingen te ontvangen, wordt belemmerd zonder dat dit op grond van artikel 10, tweede lid, EVRM is gerechtvaardigd. De door eiser genoemde omstandigheden zijn niet dergelijke zeer bijzondere omstandigheden. 7.4 De rechtbank zal zich hierna (in het verlengde van het subsidiaire standpunt van verweerder) beperken tot het antwoord op de vraag of, indien in het kader van artikel 8.8 van de Woo aan artikel 10 van het EVRM zou worden getoetst, toepassing van de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Wjsg in het onderhavige geval strijd oplevert met het bepaalde in artikel 10 van het EVRM. Met verweerder sluit de rechtbank daarbij aan bij het beoordelingskader genoemd in de door partijen aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017. De lijn die de Afdeling hanteert houdt in dat artikel 10 van het EVRM niet vereist dat alle overheidsinformatie wordt verstrekt of openbaar wordt gemaakt. Dat artikel biedt staten die partij zijn bij het EVRM de mogelijkheid om bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Met de bepalingen over de weigeringsgronden in de Wob/Woo is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen bij wet voorzien. In het algemeen mag ervan uit worden gegaan dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in de Wob/Woo heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. De weigeringsgronden in de Wob/Woo strekken ter bescherming van een of meer van deze belangen.