ECLI:NL:RBNHO:2024:10821

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 24/3400 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 oktober 2024 in de zaak tussen [eiser] , uit [plaats] , eiser (gemachtigde: B.N. van Hoek), en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), verweerder. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat verweerder volgens hem niet op tijd heeft beslist op zijn verzoek van 18 mei 2022. 1.1 Bij uitspraak van 1 december 2022 (HAA 22/4079) heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen uiterlijk 1 juni 2023 een volledig besluit te nemen op het Woo-verzoek. Tegen deze uitspraak heeft eiser verzet ingesteld. 1.2 Bij uitspraak van 2 maart 2023 heeft deze rechtbank het verzet en het beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen uiterlijk 13 april 2023 en volledig besluit te nemen op het Woo-verzoek. 1.3 Op 12 mei 2023 heeft eiser een herhaald beroep (HAA 23/3167) ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het Woo-verzoek. 1.4 Op 3 juli 2023 heeft verweerder een deelbesluit op het Woo-verzoek genomen. Dat besluit ziet op interne e-mailwisselingen en externe e-mailwisselingen tussen het ministerie van VWS en derden. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. 1.5 Bij uitspraak van 1 december 2023 (HAA 23/3167) heeft deze rechtbank het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek gegrond verklaard en verweerder opgedragen uiterlijk 1 februari 2024 een volledig besluit te nemen. 1.6 Op 1 juli 2024 heeft eiser wederom beroep ingediend tegen het niet tijdig nemen van een (volledig) besluit door verweerder op zijn verzoek van 18 mei 2022. Hierop ziet deze uitspraak. 1.7 Verweerder heeft op 17 juli 2024 een verweerschrift ingediend.

1. Eiser heeft het verzoek ingediend op 18 mei 2022. Tussen partijen is niet in geschil dat de beslistermijn uit HAA 23/3167 inmiddels voorbij is, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiser is daarom gegrond. 2. De rechtbank wijst op de zaak ECLI:RBNHO:2024:7939 en overweegt dat zij thans op een andere manier dan voorheen kijkt naar zaken als onderhavige. Dat betekent dat deze uitspraak afwijkt van de eerdere in deze zaak gedane uitspraken. 3. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb indien de omvang van het Woo-verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken. 4. De rechtbank verwijst naar ECLI:RBNHO:2024:7939 en oordeelt op basis van de daarin gegeven redenering dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’. Dit zijn onder meer verzoeken die niet binnen 10 werkdagen afgedaan kunnen worden. De rechtbank voegt aan deze redenering toe dat artikel 8.4 van de Woo een opzichzelfstaande bepaling is, die zelfstandig wordt toegepast. Het wordt dus niet toegepast als nadere invulling van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Van een bijzonder geval hoeft bij toepassing van artikel 8.4 van de Woo geen sprake te zijn. 5. De rechtbank dient vervolgens de omvang van het verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is. Wat een redelijke beslistermijn is hangt dus af van de door aanvrager gevraagde informatie. Het verzoek 6. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven: “Aanvankelijk dienden 16 ziekenhuizen een bezwaar in tegen de subsidieregeling voor IC-opschaling. Dit gebeurde in de periode tussen juni 2020 en eind december 2020. Wij zijn specifiek geïnteresseerd in de zeven volgende ziekenhuizen die in dit conflict zich door een advocaat lieten bijstaan en met een kort geding dreigden: Ziekenhuis Gelderse Vallei Rijnstate Deventer Ziekenhuis Ziekenhuis Rivierenland Tiel Canisius Wilhelmina Ziekenhuis Isala Slingeland Ziekenhuis Met deze ziekenhuizen is veel gecommuniceerd door VWS. Met een beroep op de Wet open overheid (Woo) verzoek ik u om kopieën van documenten bij of onder uw organisatie met betrekking tot de bovenstaande zeven ziekenhuizen, die gaan over de subsidieregeling de uitgangssituatie van het aantal IC-bedden, de financieren in vooral ook over de (mogelijke) oplossingen van dit probleem. Bij de documenten valt te denken aan onder meer, maar niet uitsluitend: Al het e-mail, sms- en whatsapp-verkeer tussen ambtenaren van VWS (inclusief de verantwoordelijke bewindspersonen) en medewerkers van de ziekenhuizen over de uitgangssituatie van het aantal IC-bedden en over mogelijke oplossingen van dit conflict; Alle documenten die betrekking hebben op het “schrappen” van IC-bedden – een van de gesuggereerde oplossingen door ambtenaren aan ziekenhuizen om de discussie over de subsidie van IC-bedden op te lossen; Als het e-mail, sms- en whatsapp-verkeer tussen ambtenaren van VWS onderling over deze problematiek: de uitgangsituatie van het aantal IC-bedden, de aanpassing van die cijfers en een mogelijke oplossing voor dit conflict; Al het e-mail, sms- en whatsapp-verkeer tussen ambtenaren van VWS (inclusief de verantwoordelijke bewindspersonen)en ambtenaren van andere ministeries (inclusief de betrokken bewindspersonen) over deze problematiek: de uitgangssituatie van het aantal IC-bedden, de aanpassing van die cijfers en een mogelijke oplossing voor dit conflict; Alle interne documenten, memo’s en notities die betrekking hebben op de discussie over de uitgangssituatie van het aantal IC-bedden en over mogelijke oplossingen van dit conflict; Alle eventueel gesloten (vaststellings)overeenkomsten die betrekking hebben op deze discussie; Alle correspondentie, intern en extern, over het aantal IC-bedden dat door ambtenaren “eigenstandig” werd “verschoven” tussen de fases van het opschalingsplan. Onder correspondentie wordt zowel schriftelijke correspondentie (brieven, notities van telefoongesprekken) als digitale correspondentie (mal, sms, whatsapp, etc. etc.) alsmede geluidsbestanden, verstaan. Relevante partijen zijn in deze onder meer, maar niet uitsluitend de zeven genoemde ziekenhuizen, het ministeri van Financiën, de LCPS, de verschillende ROAZ’en. Het verzoek heeft betrekking op alle documenten bij of onder uw organisatie in de periode van juni 2020 tot heden, ex nunc.” Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek 7. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom op grond van artikel 8.4 van de Woo een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt. 8. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiser vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij tientallen verschillende personen. Ook kunnen de documenten berusten bij tientallen verschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Omdat ‘alle correspondentie’ wordt opgevraagd, moeten voor de zoekslag verschillende mensen ondervraagd worden naar hun communicatie. Hun E-mailadressen, post, Whatsapp etc. moeten dan worden doorzocht. Het opvragen van telefoons verdient bijzondere opmerking, omdat die uit hun aard niet constant bij het bestuursorgaan berusten. Voordat een telefoon bij een (oud)werknemer is opgevraagd, is ingeleverd en is uitgelezen gaat dus al enige tijd voorbij, zonder dat überhaupt met de beoordeling van documenten begonnen kan worden. Dit vraagt in deze zaak om een zeer ruime beslistermijn. 9. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. Het verzoek betreft een periode van ongeveer twee jaar. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat in ieder geval 960 documenten onder het verzoek vallen. Deze documenten zullen naar schatting enkele duizenden pagina’s betreffen. Verweerder heeft verder onderbouwd dat de zoekslag naar chatberichten en het vervolgens rubriceren en beoordelen daarvan veel tijd kost. Dat alles vraagt in deze zaak om een zeer ruime termijn. 10. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. Communicatie bevat per definitie persoonsgegevens. Ook kan communicatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dat betekent dat alle communicatie per tekstonderdeel beoordeeld moet worden.

19. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. De rechtbank gaat uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Die komt haar redelijk voor. Bovendien heeft eiser niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. De rechtbank constateert daarbij dat de door verweerder voorgestelde termijn in dit geval opnieuw niet is gehaald. Die is namelijk al verstreken. Uit niets blijkt echter dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van het Woo-verzoek, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Wel blijkt daaruit dat verweerder en de rechtbank erg slecht zijn gebleken in het inschatten van de termijn die in redelijkheid nodig is om een besluit te kunnen nemen in deze zaak. In de sociale psychologie wordt dit fenomeen omschreven als de planning fallacy. Door de inschatting te baseren op de objectieve factoren uit overwegingen 8, 9 en 10 hoopt de rechtbank die bias dit keer het hoofd te bieden. Ook al realiseert de rechtbank zich dat die handvatten vaag en algemeen zijn, acht ze die toch beter dan een volledig subjectieve benadering. Bij de te bepalen termijn weegt de rechtbank verder mee dat uit de omvang van het verzoek blijkt dat eiser er rekening mee heeft gehouden dat het een lange tijd zou duren voordat op zijn verzoek beslist zou zijn. Bovendien heeft verweerder al veel documenten openbaar gemaakt in een deelbesluit; de onderhavige zaak ziet alleen nog op chats. De rechtbank stelt gelet hierop de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op 31 januari 2025. 20. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiser om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiser kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien hij belang heeft bij grotere snelheid. Daarbij geldt in deze zaak in het bijzonder dat de vertraging vooral wordt veroorzaakt door de beoordeling van chats. 21. Op basis van artikel 8:55d van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank constateert dat in deze zaak al twee dwangsommen zijn verbeurd, terwijl bij nader inzien van het bestuursorgaan bij de vaststelling van de termijnen wellicht het onmogelijke is verwacht. In lijn met de redenering uit ECLI:NL:RBAMS:2024:1647 merkt de rechtbank verder op dat bij dwangsommen sprake is van gemeenschapsgeld. Nu in deze zaak al € 22.500,- aan dwangsommen is verbeurd, acht de rechtbank het onredelijk nog meer (hoge) dwangsommen op te leggen. De rechtbank is er verder ambtshalve mee bekend dat de behandeling van Woo-verzoeken bij verweerder op dit moment gestructureerd en gefaseerd plaatsvindt. Uit niets blijkt dat deze behandeling in redelijkheid sneller of efficiënter zou kunnen. Bovendien zijn in deze zaak bij deelbesluit al veel documenten openbaar gemaakt. Het wachten is alleen nog op openbaarmaking van chat-gesprekken. De rechtbank zal gelet op het voorgaande een symbolische dwangsom opleggen van 1 euro per dag voor de duur van 100 dagen. 22. Het beroep is gegrond. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 218,75 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde van € 875 met een wegingsfactor 0,25). De rechtbank is van oordeel dat deze zaak van zeer licht gewicht is, omdat de zaak alleen gaat over de herhaalde vraag of de beslistermijn is overschreden en of er een dwangsom verschuldigd is. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. 23. De rechtbank wijst erop dat in zaken als deze waarin de rechtbank een termijn bepaald, verweerder bij onvoorziene feiten en omstandigheden de rechtbank kan verzoeken de termijn te herzien (artikel 8:119 van de Awb). Dat zou zich in zaken als onderhavige bijvoorbeeld kunnen voordoen als uit een zoekslag blijkt dat als nog (veel) meer documenten vallen onder het Woo-verzoek dan nu wordt ingeschat.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit; draagt verweerder op uiterlijk 31 januari 2025 alsnog een besluit bekend te maken; bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt 1 euro per dag met een maximum van 100 euro; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 218,75; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 51 aan eiseres te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van M. van der Spoel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier rechter afschrift verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de rechtbank waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een verzetschrift. U moet dit verzetschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Als u graag een zitting wilt waarin u uw verzetschrift kunt toelichten, kunt u dit in uw verzetschrift vermelden. ECLI:RBNHO:2024:7939

Verder zijn mogelijk financiële belagen van de staat in het geding en is sprake van rechtszaken, afspraken met partijen en advisering door advocaten waarvoor mogelijk geheimhouding geldt. Dat vraagt om een zeer ruime termijn. Toets van het verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder 11. De omvang van het verzoek moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan verwacht kan worden; in het bijzonder qua Woo-capaciteit. 12. Verweerder heeft daarover het volgende opgemerkt. De overschrijding van de beslistermijn is onder meer veroorzaakt door de grote drukte wegens vele Woo-verzoeken die onder andere gaan over COVID-19-gerelateerde onderwerpen. In het bijzonder is gewezen op de moeilijkheid van de zoekslag ten aanzien van chatberichten. Eerder heeft verweerder chatberichten niet kunnen betrekken bij de beoordeling van Wob- en Woo-verzoeken, omdat deze berichten nog niet waren verzameld en gerubriceerd. Het gaat hierbij om een omvangrijk, technisch complex proces, onder meer vanwege de niet gestructureerde aard van de informatiestroom. Voor meer informatie verwijst verweerder naar haar brieven van 23 mei 2022, 22 juli 2022 en 12 oktober 2022 waarmee zij de Tweede Kamer heeft geïnformeerd over de stand van zaken van de afhandeling van verzoeken om corona-gerelateerde informatie neergelegd in chats, die zijn gedaan op basis van de Wob (thans; de Woo). 13. Er is in de tussentijd volgens verweerder hard gewerkt aan de verzameling van de corona gerelateerde chatberichten. Dat heeft veel werk en vooral veel tijd gekost. Voor de verzameling en ontsluiting van de chatberichten is een proces opgesteld om de borging van de berichten in goede banen te leiden. Dit moest verder worden ontwikkeld. Er zijn verschillende onderzoeken gedaan en rapporten verschenen over het bewaren en archiveren van chatberichten. Deze onderzoeken vragen behoorlijk wat stappen in de uitwerking. Die omstandigheid gecombineerd met de enorme hoeveelheid aan chatberichten – het gaat om enkele tienduizenden – maakt dat er nog steeds een aantal stappen moeten worden gezet. Deze stappen licht verweerder als volgt toe. 14. Alle relevante chatberichten zijn verzameld. Het verzamelen van de chatberichten is een tijdrovend en arbeidsintensief proces gebleken. Het gaat om chatberichten over een langere periode en er zijn veelal veel verschillende personen bij de chatgesprekken betrokken. Van al deze betrokkenen was het noodzakelijk om eerst alle chatberichten te verzamelen, die vervolgens ook ontsloten moesten worden. Het proces om te ontsluiten is zeer complex, omdat allereerst de verzamelde chatberichten moeten worden gerangschikt en gerubriceerd. Momenteel worden de chatberichten verwerkt door daartoe gescreende medewerkers. Zo worden chats die gaan over privéaangelegenheden en partijpolitiek weggehaald en worden de berichten ontdubbeld. Ook worden ze in lijn gebracht met de rapporten van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed en het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding. Dit betreft een proces dat zeer zorgvuldig doorlopen moet worden en ook de nodige tijd vergt. Als gezegd, gaat het om een zeer groot aantal berichten en het gaat om berichten van een groot aantal personen. De verwachting is dat in 2024 een begin kan worden gemaakt met de beoordeling van de chatberichten. De besluitvorming zal naar verwachting aan het einde van het eerste kwartaal van 2024 kunnen starten. Eerder kan verweerder niet volledig op het verzoek van eiser beslissen. 15. Dit heeft ook te maken met de vele omvangrijke verzoeken om openbaarmaking van informatie over Covid-19 bij verweerder. De afhandeling van de vele Woo-verzoeken, bezwaren en beroepen vergt veel van de capaciteit van het ministerie. Er is sprake van een zeer krappe arbeidsmarkt en het werven, selecteren en inwerken van juristen kost bovendien ook veel tijd. Verder is de beslistermijn veroorzaakt door een zeer groot aantal beroepen (niet tijdig beslissen) in COVID-19-gerelateerde zaken en toezeggingen en rechterlijke uitspraken in andere juridische procedures, waardoor de afhandeling van alle verzoeken vertraging oploopt. Het met voorrang behandelen van het ene verzoek veroorzaakt automatisch vertraging van de meeste andere verzoeken. Verweerder verzoekt rekening te houden met de genoemde omstandigheden. Naar verwachting zal volgens haar op 11 september 2024 volledig op het verzoek van eiser zijn beslist. 16. Eiser kan zich niet vinden in de door verweerder genoemde beslistermijn en verwijst naar de eerdere beslistermijnen die niet zijn gehaald. 17. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Anders dan verweerder stelt, hoeft daarbij geen sprake te zijn van een bijzonder geval. Gekeken moet worden naar de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan en andere concrete omstandigheden van het geval. Het is de rechtbank ambtshalve bekend dat naar aanleiding van de COVID19-pandemie extreem veel Woo-verzoeken zijn ingediend bij verweerder. Het is aannemelijk dat daardoor capaciteitsproblemen zijn ontstaan. De rechtbank overweegt daarover dat van het bestuursorgaan niet het onmogelijke kan worden verwacht. Indien, zoals bij de COVID19-gerelateerde Woo-verzoeken meer mensen moeten worden aangenomen wegens een toename in (de omvang van) Woo-verzoeken, zal de rechtbank rekening moeten houden met de termijn die het aannemen en inwerken van die mensen kost bij het vaststellen van de termijn. Een ander uitgangspunt zou er immers toe leiden dat álle bestuursorganen gedwongen worden áltijd een forse overcapaciteit aan Woo-ambtenaren aan te houden ‘voor het geval dat’ het aantal Woo-verzoeken zou toenemen (of de omvang van de Woo-verzoeken zou toenemen). Dat is vanwege de in theorie onbegrensdheid van Woo-verzoeken een onredelijk uitgangspunt. Verder heeft verweerder duidelijk onderbouwd waarom het openbaar maken van chatberichten vele maanden in beslag neemt. Zie daarover ook rechtsoverweging 8. Eiser heeft in dat licht niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. 18. Ook de (eerdere) verwijzing door eiser naar de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo en 8:55d van de Awb kunnen hem niet baten. De rechtbank verwerpt die verwijzingen op grond van de in ECLI:RBNHO:2024:7939 gegeven redenering over de bedoeling van artikel 8.4 van de Woo.