ECLI:NL:RBNHO:2023:7594

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 22/2439 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2023 in de zaak tussen de besloten vennootschap [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. R.A.M. Schram), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heemskerk (verweerder) (gemachtigden: mr. L.M. Offerman en B. de Jong). Inleiding Bij besluit van 21 december 2021 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I. Bij besluit van 12 januari 2022 (het primaire besluit II) heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het te nemen besluit op bezwaar. Bij besluit van 5 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit I herroepen voor zover dat betrekking heeft op het perceel [adres 1] te [plaats] en (gewijzigd) in stand gelaten voor zover dat betrekking heeft op het perceel [adres 2] te [plaats] . Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

1. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen. De rechtbank zal hierna uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen. Zij zal eerst de feiten en omstandigheden schetsen. Wet- en regelgeving 2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.1 Naar aanleiding van klachten over geluidsoverlast heeft een toezichthouder van verweerder op 9 juli 2021 een controle uitgevoerd op en rond de woning aan de [adres 2] te [plaats] . Geconstateerd is dat ter plaatse het bedrijf [eiseres] , eiseres, is gevestigd en dat er diverse zakken met grond en zand waren opgeslagen. 3.2 Bij brief van 9 november 2021 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat hij voornemens is aan haar een last onder dwangsom op te leggen wegens het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten op het perceel [adres 2] te [plaats] en het uitvoeren van detailhandel op het perceel [adres 1] te [plaats] . Eiseres is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te brengen. Bij brief van 16 november 2021 heeft zij van die gelegenheid gebruik gemaakt. 3.3 Op 2 en 6 december 2021 heeft een toezichthouder van verweerder nogmaals controles uitgevoerd rondom en op het perceel [adres 2] te [plaats] . Tijdens beide controles is geconstateerd dat op het terrein zakken met zand staan en een tweetal vrachtwagens, waarvan op een is vermeld “ [eiseres] ”. 3.4 Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit I genomen. Verweerder heeft eiseres daarbij gelast: - de bedrijfsmatige activiteiten die in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) worden uitgeoefend op het perceel aan de Voorweg 1a (de rechtbank begrijpt: [adres 2] ), perceelnummer [#] te [plaats] , zoals het opslaan van zand op het terrein, voor 2 februari 2022 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 100,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 500,00, en - het uitvoeren van detailhandel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo op het perceel [adres 1] te [plaats] voor 16 februari 2022 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 3.000,00 per vier weken, met een maximum van € 15.000,00. 3.5 Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I. Hangende het bezwaar heeft verweerder het primaire besluit II genomen. 3.6 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit I herroepen voor zover dat betrekking heeft op het perceel [adres 1] . Voor wat betreft het perceel [adres 2] heeft verweerder aan eiseres een gewijzigde last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft eiseres gelast het uitvoeren van detailhandel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op het perceel grenzend aan de [adres 2] , met perceelnummer [#] te [plaats] voor 18 mei 2022 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 3.000,00 per vier weken, met een maximum van € 15.000,00. 3.7 Op 31 maart 2022 heeft nogmaals een controle plaatsgevonden op het perceel. Daaruit is gebleken dat de – volgens verweerder – illegale activiteiten op het perceel [adres 2] te [plaats] zijn beëindigd. Is sprake van een overtreding? 4.1 Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding op het perceel [adres 2] te [plaats] . De activiteiten die op dat perceel worden uitgeoefend zijn volgens haar niet aan te merken als detailhandel. Het enkele feit dat klanten online via een webshop goederen (met name aarde en grond) kunnen bestellen, brengt volgens eiseres niet met zich mee dat de activiteiten op het perceel waarvandaan grond wordt gedistribueerd en waar grond wordt opgeslagen als detailhandel zijn aan te merken. Op het perceel zelf worden namelijk geen goederen verkocht of geleverd aan personen. Levering van goederen die op het perceel staan opgeslagen geschiedt bovendien niet ten behoeve van particulieren, maar ten behoeve van bedrijfsmatige of agrarische klanten. Onder detailhandel valt niet het leveren van goederen zonder dat deze ter plaatse worden verkocht of uitgestald. 4.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat op het perceel [adres 2] te [plaats] in strijd met het bestemmingsplan detailhandelactiviteiten plaatsvinden. Uit controles is gebleken dat op dat perceel zakken zand aanwezig zijn of waren ten behoeve van de verkoop via de webshop op het perceel [adres 1] . Eiseres heeft dit ook erkend. Vanaf het perceel [adres 2] worden goederen geleverd (verzameld, geladen en gedistribueerd) aan klanten. Dat is, aldus verweerder, gelet op de definitie van het begrip “detailhandel” zoals opgenomen in artikel 1.36 van de planregels van het vigerende bestemmingsplan “Heemskerk Buitengebied 2015” voldoende om de activiteiten als detailhandel aan te merken. Niet relevant daarbij is waar de goederen worden aangeboden, waar de bestelling in behandeling wordt genomen of wordt betaald. Er is geen direct contact tussen het bedrijf en de klant. Dat er geen klanten op het perceel komen om producten te bekijken of op te halen is ook niet relevant. Uit de definitie van het begrip “detailhandel” blijkt namelijk niet dat dat is vereist. Ook het leveren van goederen zonder dat deze ter plaatse worden verkocht of uitgestald en het feit dat de verkoop zelf elders plaatsvindt staat aan voorgaande conclusie volgens verweerder niet in de weg. Er is sprake van een ruimtelijke uitstraling. 4.3 Niet in geschil is dat ten tijde van het primaire besluit I zakken zand of aanverwante bodemproducten op het perceel met het kadastrale nummer [#] werden opgeslagen, met vrachtwagens werden af- en aangevoerd en gereed voor verzending werden gemaakt. Ter plaatse vigeert daar op grond van het bestemmingsplan “Heemskerk Buitengebied 2015” de bestemming “Agrarisch – Tuindersgebied”(artikel 4 van de planregels). 4.4.1 Op grond van artikel 4.1 van de planregels, de doeleindenomschrijving, is ter plaatse onder meer het volgende gebruik toegestaan: a. glastuinbouwbedrijven, b. tuin- en akkerbouwbedrijven; c. extensief recreatief medegebruik; d. kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen. Tevens zijn toegestaan bestaande niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding zoals bedoeld in 4.5.2 van de planregels. 4.4.2 De eerste vraag die moet worden beantwoord is of het opslaan, af- en aanvoeren en verzendgereed maken van zakken zand en aanverwante bodemproducten is bedoeld voor dan wel ten dienste staat van de uitoefening van de onder a tot en met d van artikel 4.1 van de planregels genoemde (bedrijfs)activiteiten. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. Eiseres heeft ook niet gesteld dat dat wel het geval is. 4.4.3 Vervolgens moet worden beoordeeld of die activiteiten vallen onder een van de bestaande niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding zoals bedoeld in artikel 4.5.2 van de planregels. Die activiteiten zijn gelet op artikel 4.1 ter plaatse immers ook toegestaan. De activiteiten vallen ook niet onder de activiteiten die in artikel 4.5.2 van de planregels zijn opgesomd. 4.4.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het opslaan, af- en aanvoeren en verzendgereed maken van zakken zand en aanverwante bodemproducten op het perceel met het kadastrale nummer [#] niet in overeenstemming is met de bestemming “Agrarisch – Tuindersgebied”. Er is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nu voor het verrichten van die activiteiten geen omgevingsvergunning is verleend. De rechtbank komt gelet op het voorgaande, anders dan partijen, niet toe aan een beoordeling van de vraag of de activiteiten zijn aan te merken als detailhandel als bedoeld in artikel 1.36 van de planregels. 4.5 De beroepsgrond slaagt niet.

De rechtbank - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,00 aan eiseres te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Bestemmingsplan Heemskerk Buitengebied 2015 Artikel 1 Begrippen 1.36 detailhandel het bedrijfsmatig aan particulieren te koop of te huur aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, verkopen en/of leveren van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; horecadoeleinden worden hier niet onder begrepen. Artikel 4 Agrarisch – Tuindersgebied 4.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Agrarisch - Tuindersgebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor: glastuinbouwbedrijven; tuin- en akkerbouwbedrijven; extensief recreatief medegebruik; kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen, en op de gronden ter plaatse van de aanduidingen: 'glastuinbouw uitgesloten': uitsluitend een grondgebonden agrarisch bedrijf, niet zijnde grondgebonden veehouderij; 'specifieke vorm van agrarisch - agrarisch hulp- en nevenbedrijf': uitsluitend een agrarisch hulp- en nevenbedrijf inclusief ondergeschikte detailhandel; 'grondgebonden veehouderij': uitsluitend een grondgebonden veehouderij; 'specifieke vorm van agrarisch - laboratorium': uitsluitend een laboratorium; 'paardenfokkerij': uitsluitend een paardenfokkerij; 'specifieke vorm van agrarisch - verkoop van eigen producten': de inpandige verkoop van eigen producten alsmede de daarbij behorende accessoires, zoals tuinpotten, potgrond e.d.; 'kas': kassen toegestaan in het bouwvlak, en tevens voor: bestaande niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding zoals bedoeld in 4.5.2 zijn toegestaan; het tuinbouwconcentratiegebied zoals opgenomen in de provinciale ruimtelijke verordening van de provincie Noord-Holland d.d. 3 februari 2014, ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - tuinbouwconcentratiegebied', met daaraan ondergeschikt: infrastructurele voorzieningen; waterlopen en duinrellen; waterhuishoudkundige voorzieningen; groenvoorzieningen. 4.5.2 Nevenactiviteiten en agrarische verbreding Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 4.1 teneinde de volgende niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding toe te staan: (…) h. detailhandel als bedoeld onder 11; met dien verstande dat: 10. de agrarische verbreding en/of nevenactiviteit mag niet meldings- of vergunningplichtig zijn op grond van de Wet milieubeheer, of een aan deze wet verbonden regeling, tenzij is aangetoond dat de betreffende activiteit(en) geen onevenredige milieubelasting opleveren voor de omgeving; 11. verkoop is uitsluitend toegestaan op kleine schaal, voor zover direct verbonden aan het functionerend agrarisch bedrijf of in de directe omgeving daarvan geproduceerde en/of bewerkte primaire agrarische producten, tot een maximaal verkoopvloeroppervlak van 50 m2 per agrarisch bedrijf; (…). Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Artikel 7:12 1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…).

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 22/2439 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2023 in de zaak tussen de besloten vennootschap [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. R.A.M. Schram), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heemskerk (verweerder) (gemachtigden: mr. L.M. Offerman en B. de Jong). Inleiding Bij besluit van 21 december 2021 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I. Bij besluit van 12 januari 2022 (het primaire besluit II) heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het te nemen besluit op bezwaar. Bij besluit van 5 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit I herroepen voor zover dat betrekking heeft op het perceel [adres 1] te [plaats] en (gewijzigd) in stand gelaten voor zover dat betrekking heeft op het perceel [adres 2] te [plaats] . Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

1. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen. De rechtbank zal hierna uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen. Zij zal eerst de feiten en omstandigheden schetsen. Wet- en regelgeving 2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.1 Naar aanleiding van klachten over geluidsoverlast heeft een toezichthouder van verweerder op 9 juli 2021 een controle uitgevoerd op en rond de woning aan de [adres 2] te [plaats] . Geconstateerd is dat ter plaatse het bedrijf [eiseres] , eiseres, is gevestigd en dat er diverse zakken met grond en zand waren opgeslagen. 3.2 Bij brief van 9 november 2021 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat hij voornemens is aan haar een last onder dwangsom op te leggen wegens het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten op het perceel [adres 2] te [plaats] en het uitvoeren van detailhandel op het perceel [adres 1] te [plaats] . Eiseres is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te brengen. Bij brief van 16 november 2021 heeft zij van die gelegenheid gebruik gemaakt. 3.3 Op 2 en 6 december 2021 heeft een toezichthouder van verweerder nogmaals controles uitgevoerd rondom en op het perceel [adres 2] te [plaats] . Tijdens beide controles is geconstateerd dat op het terrein zakken met zand staan en een tweetal vrachtwagens, waarvan op een is vermeld “ [eiseres] ”. 3.4 Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit I genomen. Verweerder heeft eiseres daarbij gelast: - de bedrijfsmatige activiteiten die in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) worden uitgeoefend op het perceel aan de Voorweg 1a (de rechtbank begrijpt: [adres 2] ), perceelnummer [#] te [plaats] , zoals het opslaan van zand op het terrein, voor 2 februari 2022 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 100,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 500,00, en - het uitvoeren van detailhandel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo op het perceel [adres 1] te [plaats] voor 16 februari 2022 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 3.000,00 per vier weken, met een maximum van € 15.000,00. 3.5 Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I. Hangende het bezwaar heeft verweerder het primaire besluit II genomen. 3.6 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit I herroepen voor zover dat betrekking heeft op het perceel [adres 1] . Voor wat betreft het perceel [adres 2] heeft verweerder aan eiseres een gewijzigde last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft eiseres gelast het uitvoeren van detailhandel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op het perceel grenzend aan de [adres 2] , met perceelnummer [#] te [plaats] voor 18 mei 2022 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 3.000,00 per vier weken, met een maximum van € 15.000,00. 3.7 Op 31 maart 2022 heeft nogmaals een controle plaatsgevonden op het perceel. Daaruit is gebleken dat de – volgens verweerder – illegale activiteiten op het perceel [adres 2] te [plaats] zijn beëindigd. Is sprake van een overtreding? 4.1 Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding op het perceel [adres 2] te [plaats] . De activiteiten die op dat perceel worden uitgeoefend zijn volgens haar niet aan te merken als detailhandel. Het enkele feit dat klanten online via een webshop goederen (met name aarde en grond) kunnen bestellen, brengt volgens eiseres niet met zich mee dat de activiteiten op het perceel waarvandaan grond wordt gedistribueerd en waar grond wordt opgeslagen als detailhandel zijn aan te merken. Op het perceel zelf worden namelijk geen goederen verkocht of geleverd aan personen. Levering van goederen die op het perceel staan opgeslagen geschiedt bovendien niet ten behoeve van particulieren, maar ten behoeve van bedrijfsmatige of agrarische klanten. Onder detailhandel valt niet het leveren van goederen zonder dat deze ter plaatse worden verkocht of uitgestald. 4.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat op het perceel [adres 2] te [plaats] in strijd met het bestemmingsplan detailhandelactiviteiten plaatsvinden. Uit controles is gebleken dat op dat perceel zakken zand aanwezig zijn of waren ten behoeve van de verkoop via de webshop op het perceel [adres 1] . Eiseres heeft dit ook erkend. Vanaf het perceel [adres 2] worden goederen geleverd (verzameld, geladen en gedistribueerd) aan klanten. Dat is, aldus verweerder, gelet op de definitie van het begrip “detailhandel” zoals opgenomen in artikel 1.36 van de planregels van het vigerende bestemmingsplan “Heemskerk Buitengebied 2015” voldoende om de activiteiten als detailhandel aan te merken. Niet relevant daarbij is waar de goederen worden aangeboden, waar de bestelling in behandeling wordt genomen of wordt betaald. Er is geen direct contact tussen het bedrijf en de klant. Dat er geen klanten op het perceel komen om producten te bekijken of op te halen is ook niet relevant. Uit de definitie van het begrip “detailhandel” blijkt namelijk niet dat dat is vereist. Ook het leveren van goederen zonder dat deze ter plaatse worden verkocht of uitgestald en het feit dat de verkoop zelf elders plaatsvindt staat aan voorgaande conclusie volgens verweerder niet in de weg. Er is sprake van een ruimtelijke uitstraling. 4.3 Niet in geschil is dat ten tijde van het primaire besluit I zakken zand of aanverwante bodemproducten op het perceel met het kadastrale nummer [#] werden opgeslagen, met vrachtwagens werden af- en aangevoerd en gereed voor verzending werden gemaakt. Ter plaatse vigeert daar op grond van het bestemmingsplan “Heemskerk Buitengebied 2015” de bestemming “Agrarisch – Tuindersgebied”(artikel 4 van de planregels). 4.4.1 Op grond van artikel 4.1 van de planregels, de doeleindenomschrijving, is ter plaatse onder meer het volgende gebruik toegestaan: a. glastuinbouwbedrijven, b. tuin- en akkerbouwbedrijven; c. extensief recreatief medegebruik; d. kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen. Tevens zijn toegestaan bestaande niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding zoals bedoeld in 4.5.2 van de planregels. 4.4.2 De eerste vraag die moet worden beantwoord is of het opslaan, af- en aanvoeren en verzendgereed maken van zakken zand en aanverwante bodemproducten is bedoeld voor dan wel ten dienste staat van de uitoefening van de onder a tot en met d van artikel 4.1 van de planregels genoemde (bedrijfs)activiteiten. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. Eiseres heeft ook niet gesteld dat dat wel het geval is. 4.4.3 Vervolgens moet worden beoordeeld of die activiteiten vallen onder een van de bestaande niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding zoals bedoeld in artikel 4.5.2 van de planregels. Die activiteiten zijn gelet op artikel 4.1 ter plaatse immers ook toegestaan. De activiteiten vallen ook niet onder de activiteiten die in artikel 4.5.2 van de planregels zijn opgesomd. 4.4.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het opslaan, af- en aanvoeren en verzendgereed maken van zakken zand en aanverwante bodemproducten op het perceel met het kadastrale nummer [#] niet in overeenstemming is met de bestemming “Agrarisch – Tuindersgebied”. Er is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nu voor het verrichten van die activiteiten geen omgevingsvergunning is verleend. De rechtbank komt gelet op het voorgaande, anders dan partijen, niet toe aan een beoordeling van de vraag of de activiteiten zijn aan te merken als detailhandel als bedoeld in artikel 1.36 van de planregels. 4.5 De beroepsgrond slaagt niet.

De rechtbank - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,00 aan eiseres te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Bestemmingsplan Heemskerk Buitengebied 2015 Artikel 1 Begrippen 1.36 detailhandel het bedrijfsmatig aan particulieren te koop of te huur aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, verkopen en/of leveren van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; horecadoeleinden worden hier niet onder begrepen. Artikel 4 Agrarisch – Tuindersgebied 4.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Agrarisch - Tuindersgebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor: glastuinbouwbedrijven; tuin- en akkerbouwbedrijven; extensief recreatief medegebruik; kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen, en op de gronden ter plaatse van de aanduidingen: 'glastuinbouw uitgesloten': uitsluitend een grondgebonden agrarisch bedrijf, niet zijnde grondgebonden veehouderij; 'specifieke vorm van agrarisch - agrarisch hulp- en nevenbedrijf': uitsluitend een agrarisch hulp- en nevenbedrijf inclusief ondergeschikte detailhandel; 'grondgebonden veehouderij': uitsluitend een grondgebonden veehouderij; 'specifieke vorm van agrarisch - laboratorium': uitsluitend een laboratorium; 'paardenfokkerij': uitsluitend een paardenfokkerij; 'specifieke vorm van agrarisch - verkoop van eigen producten': de inpandige verkoop van eigen producten alsmede de daarbij behorende accessoires, zoals tuinpotten, potgrond e.d.; 'kas': kassen toegestaan in het bouwvlak, en tevens voor: bestaande niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding zoals bedoeld in 4.5.2 zijn toegestaan; het tuinbouwconcentratiegebied zoals opgenomen in de provinciale ruimtelijke verordening van de provincie Noord-Holland d.d. 3 februari 2014, ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - tuinbouwconcentratiegebied', met daaraan ondergeschikt: infrastructurele voorzieningen; waterlopen en duinrellen; waterhuishoudkundige voorzieningen; groenvoorzieningen. 4.5.2 Nevenactiviteiten en agrarische verbreding Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 4.1 teneinde de volgende niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding toe te staan: (…) h. detailhandel als bedoeld onder 11; met dien verstande dat: 10. de agrarische verbreding en/of nevenactiviteit mag niet meldings- of vergunningplichtig zijn op grond van de Wet milieubeheer, of een aan deze wet verbonden regeling, tenzij is aangetoond dat de betreffende activiteit(en) geen onevenredige milieubelasting opleveren voor de omgeving; 11. verkoop is uitsluitend toegestaan op kleine schaal, voor zover direct verbonden aan het functionerend agrarisch bedrijf of in de directe omgeving daarvan geproduceerde en/of bewerkte primaire agrarische producten, tot een maximaal verkoopvloeroppervlak van 50 m2 per agrarisch bedrijf; (…). Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Artikel 7:12 1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…).

Last onduidelijk 5.1 Eiseres heeft ter zitting betoogd dat, indien geen sprake is van detailhandel als bedoeld in artikel 1.36 van de planregels, de last zoals die bij het bestreden besluit gewijzigd aan haar is opgelegd niet duidelijk is, omdat zij daarbij is gelast detailhandel te staken. 5.2 Verweerder heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat ook als geen sprake is van detailhandel als bedoeld in artikel 1.36 van de planregels, de last (voldoende) duidelijk is. De term “detailhandel” betreft volgens verweerder alleen een kwalificatie van de activiteiten die volgens hem niet zijn toegestaan. In de tekst van de last zelf is volgens verweerder duidelijk omschreven welke activiteiten volgens hem niet zijn toegestaan. 5.3 De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk is. De term “detailhandel” als kwalificatie van de volgens verweerder niet toegestane activiteiten is gelet op het onder 4 overwogene overbodig. In combinatie met de tekst van de gewijzigde last zoals opgenomen in het bestreden besluit is echter duidelijk welke activiteiten volgens verweerder ter plaatse niet zijn toegestaan en zijns inziens onder het begrip “detailhandel” vallen. Verweerder heeft deze activiteiten namelijk opgesomd in het besluit onder het kopje “Uw cliënt dient de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te staken en gestaakt te houden”. Voor eiseres was en is daarmee voldoende duidelijk welke activiteiten zij volgens verweerder niet mag verrichten en wat er dus voor nodig was en is om aan de last te voldoen. 5.4 De beroepsgrond slaagt niet. Willekeur/Gelijkheidsbeginsel 6.1 Eiseres betoogt verder dat sprake is van willekeur. Verweerder treedt niet op tegen circa 25 andere overtredingen van de gebruiksregels van het bestemmingsplan in hetzelfde plangebied, omdat hij stelt daarvoor geen handhavingscapaciteit te hebben. Dit betekent dat vanwege het ontbreken van voldoende handhavingscapaciteit wel wordt opgetreden tegen eiseres, maar niet tegen andere overtreders. Terwijl eiseres uitdrukkelijk onder de aandacht heeft gebracht op welke specifieke percelen overtredingen plaatsvinden. 6.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in de voorliggende zaak terecht tot handhaving is overgegaan en in de door eiseres aangedragen 25 zaken terecht niet tot handhaving is overgegaan. Verweerder heeft een prioriteitenlijst opgesteld. In het “Handhavingsplan Wabo+ 2021-2024” (Handhavingsplan) is uitgewerkt hoe met de verschillende prioriteiten wordt omgegaan. De voorliggende kwestie is in het beleid gekwalificeerd als “midden-prioriteit”, dat wil zeggen dat er actie wordt ondernomen als er voldoende handhavingscapaciteit voor is. Een zaak die behoort tot de midden-prioriteit kan volgens verweerder ook worden opgepakt zonder dat een melding is gedaan. Omdat verweerder op de hoogte is geraakt van een overtreding op het onderhavige perceel, heeft hij er dus terecht voor gekozen te handhaven. Met betrekking tot de melding betreffende deze midden-prioriteitszaak was voldoende handhavingscapaciteit. Toen verweerder daarna van eiseres een lijst met 25 zaken ontving, zonder concrete toelichting, heeft hij ervoor gekozen daartegen niet handhavend op te treden, zo is in het bestreden besluit vermeld. Er waren nog geen overtredingen geconstateerd en eiseres had niet toegelicht om wat voor overtredingen het in die 25 zaken zou gaan. Bovendien heeft verweerder niet de capaciteit om 25 handhavingszaken te starten. In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat de door eiseres ingebrachte lijst van 25 percelen niet kan worden aangemerkt als een handhavingsverzoek. Bovendien staat het buitengebied in de planning voor planmatige handhaving. Dat niet zal worden gehandhaafd is onjuist. Er zal op een later moment gehandhaafd worden, zo is verder in het verweerschrift vermeld. 6.3 Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in zijn uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961 mag handhavingsbeleid er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent echter niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden. 6.4 De rechtbank overweegt als volgt. In het geval van eiseres is sprake van een overtreding die blijkens het Handhavingsplan wat betreft prioriteit behoort tot de midden-categorie. Indien het in een of meerdere van de 25 gevallen die eiseres heeft ingebracht ook gaat om gebruik dat plaatsvindt in strijd met het bestemmingsplan, gaat het in die gevallen ook om overtredingen behorend tot de midden-categorie. Verweerder heeft weliswaar gesteld dat hij niet de capaciteit heeft alle 25 gevallen zoals door eiseres ingebracht aan te pakken, maar hij heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom het niet mogelijk was in ieder geval een begin te maken met het beoordelen van een of enkele van die gevallen. Zoals eiseres ter zitting naar voren heeft gebracht, heeft verweerder immers wel al een begin kunnen maken met het beoordelen van haar zaak naar aanleiding van een melding. Tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase heeft eiseres uitdrukkelijk aangegeven dat zij ook vele meldingen heeft gedaan, en daartoe heeft zij verwezen naar de lijst met 25 gevallen die zij heeft aangeleverd. Verweerder heeft na de meldingen zoals genoemd op de lijst met 25 gevallen van eiseres niet zichtbaar een afweging gemaakt, waarbij de belangen van eiseres zijn betrokken. Verweerder heeft niet bezien of hij gelet op de melding van eiseres in dit geval toch een begin moest maken met het beoordelen van en zo nodig optreden tegen een of meerdere van de door eiseres ingebrachte gevallen.

Last onduidelijk 5.1 Eiseres heeft ter zitting betoogd dat, indien geen sprake is van detailhandel als bedoeld in artikel 1.36 van de planregels, de last zoals die bij het bestreden besluit gewijzigd aan haar is opgelegd niet duidelijk is, omdat zij daarbij is gelast detailhandel te staken. 5.2 Verweerder heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat ook als geen sprake is van detailhandel als bedoeld in artikel 1.36 van de planregels, de last (voldoende) duidelijk is. De term “detailhandel” betreft volgens verweerder alleen een kwalificatie van de activiteiten die volgens hem niet zijn toegestaan. In de tekst van de last zelf is volgens verweerder duidelijk omschreven welke activiteiten volgens hem niet zijn toegestaan. 5.3 De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk is. De term “detailhandel” als kwalificatie van de volgens verweerder niet toegestane activiteiten is gelet op het onder 4 overwogene overbodig. In combinatie met de tekst van de gewijzigde last zoals opgenomen in het bestreden besluit is echter duidelijk welke activiteiten volgens verweerder ter plaatse niet zijn toegestaan en zijns inziens onder het begrip “detailhandel” vallen. Verweerder heeft deze activiteiten namelijk opgesomd in het besluit onder het kopje “Uw cliënt dient de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te staken en gestaakt te houden”. Voor eiseres was en is daarmee voldoende duidelijk welke activiteiten zij volgens verweerder niet mag verrichten en wat er dus voor nodig was en is om aan de last te voldoen. 5.4 De beroepsgrond slaagt niet. Willekeur/Gelijkheidsbeginsel 6.1 Eiseres betoogt verder dat sprake is van willekeur. Verweerder treedt niet op tegen circa 25 andere overtredingen van de gebruiksregels van het bestemmingsplan in hetzelfde plangebied, omdat hij stelt daarvoor geen handhavingscapaciteit te hebben. Dit betekent dat vanwege het ontbreken van voldoende handhavingscapaciteit wel wordt opgetreden tegen eiseres, maar niet tegen andere overtreders. Terwijl eiseres uitdrukkelijk onder de aandacht heeft gebracht op welke specifieke percelen overtredingen plaatsvinden. 6.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in de voorliggende zaak terecht tot handhaving is overgegaan en in de door eiseres aangedragen 25 zaken terecht niet tot handhaving is overgegaan. Verweerder heeft een prioriteitenlijst opgesteld. In het “Handhavingsplan Wabo+ 2021-2024” (Handhavingsplan) is uitgewerkt hoe met de verschillende prioriteiten wordt omgegaan. De voorliggende kwestie is in het beleid gekwalificeerd als “midden-prioriteit”, dat wil zeggen dat er actie wordt ondernomen als er voldoende handhavingscapaciteit voor is. Een zaak die behoort tot de midden-prioriteit kan volgens verweerder ook worden opgepakt zonder dat een melding is gedaan. Omdat verweerder op de hoogte is geraakt van een overtreding op het onderhavige perceel, heeft hij er dus terecht voor gekozen te handhaven. Met betrekking tot de melding betreffende deze midden-prioriteitszaak was voldoende handhavingscapaciteit. Toen verweerder daarna van eiseres een lijst met 25 zaken ontving, zonder concrete toelichting, heeft hij ervoor gekozen daartegen niet handhavend op te treden, zo is in het bestreden besluit vermeld. Er waren nog geen overtredingen geconstateerd en eiseres had niet toegelicht om wat voor overtredingen het in die 25 zaken zou gaan. Bovendien heeft verweerder niet de capaciteit om 25 handhavingszaken te starten. In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat de door eiseres ingebrachte lijst van 25 percelen niet kan worden aangemerkt als een handhavingsverzoek. Bovendien staat het buitengebied in de planning voor planmatige handhaving. Dat niet zal worden gehandhaafd is onjuist. Er zal op een later moment gehandhaafd worden, zo is verder in het verweerschrift vermeld. 6.3 Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in zijn uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961 mag handhavingsbeleid er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent echter niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden. 6.4 De rechtbank overweegt als volgt. In het geval van eiseres is sprake van een overtreding die blijkens het Handhavingsplan wat betreft prioriteit behoort tot de midden-categorie. Indien het in een of meerdere van de 25 gevallen die eiseres heeft ingebracht ook gaat om gebruik dat plaatsvindt in strijd met het bestemmingsplan, gaat het in die gevallen ook om overtredingen behorend tot de midden-categorie. Verweerder heeft weliswaar gesteld dat hij niet de capaciteit heeft alle 25 gevallen zoals door eiseres ingebracht aan te pakken, maar hij heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom het niet mogelijk was in ieder geval een begin te maken met het beoordelen van een of enkele van die gevallen. Zoals eiseres ter zitting naar voren heeft gebracht, heeft verweerder immers wel al een begin kunnen maken met het beoordelen van haar zaak naar aanleiding van een melding. Tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase heeft eiseres uitdrukkelijk aangegeven dat zij ook vele meldingen heeft gedaan, en daartoe heeft zij verwezen naar de lijst met 25 gevallen die zij heeft aangeleverd. Verweerder heeft na de meldingen zoals genoemd op de lijst met 25 gevallen van eiseres niet zichtbaar een afweging gemaakt, waarbij de belangen van eiseres zijn betrokken. Verweerder heeft niet bezien of hij gelet op de melding van eiseres in dit geval toch een begin moest maken met het beoordelen van en zo nodig optreden tegen een of meerdere van de door eiseres ingebrachte gevallen.