ECLI:NL:RBNHO:2023:5641

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 23/2874 uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 juni 2023 in de zaak tussen [verzoeker 1] en [verzoeker 2] , uit [woonplaats] , verzoekers (gemachtigde: mr. B. Wernik), en de raad van de gemeente Haarlem, verweerder (gemachtigde: mr. J.C. Binnerts). Inleiding 1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers hangende de bezwaarprocedure tegen de afwijzing van hun inleidend verzoek tot het houden van een raadgevend referendum. 1.1 Verzoekers hebben op 21 maart 2023 een inleidend verzoek ingediend tot het houden van een raadgevend referendum over het (ontwerp)besluit ‘Nota Uitwerking Parkeerregulering. 1.2 Verweerder heeft dit inleidend verzoek bij besluit van 30 maart 2023 (aan verzoekers bekendgemaakt op 4 april 2023) afgewezen. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Verzoekers hebben daarbij verzocht om een voorlopige voorziening. 1.3 De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, de gemachtigde van verzoekers, en namens verweerder mr. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , alsmede de gemachtigde van verweerder. Totstandkoming van het besluit en vaststaande feiten 2.1 Verweerder heeft de ‘Nota Uitwerking Parkeerregulering’ (hierna: de Nota) opgesteld. Deze Nota bevat het beleid van verweerder over het uitbreiden van parkeerregulering in de stad Haarlem. Het beleid kent drie beleidswijzigingen. Ten eerste worden de huidige eindgrenzen voor parkeerregulering losgelaten en opgerekt tot de gemeentegrenzen van Haarlem, ten tweede wordt er bij een parkeerdruk van 85% of meer parkeerregulering ingevoerd en ten derde wordt een aanpasbaar vergunningenplafond ingesteld. In de Nota is vervolgens opgenomen dat deze beleidswijzingen ertoe leiden dat in 11 wijken, die op dit moment (gedeeltelijk) ongereguleerd zijn en waar een parkeerdruk is gemeten van 85% of meer, de parkeerregulering wordt uitgebreid. Voor deze uitbreiding van parkeerregulering in de stad zal nog een nadere beleidsuitwerking plaats moeten vinden. 2.2 Op 21 maart 2023 hebben verzoekers een inleidend verzoek ingediend tot het houden van een raadgevend referendum over de Nota. 2.3 Op 22 maart 2023 heeft de referendumcommissie een positief advies afgegeven, omdat de Nota volgens de referendumcommissie – bezien in het licht van artikel 2, tweede lid, van de Referendumverordening – een onderwerp is waarover een referendum kan worden gehouden. De referendumcommissie stelt dan ook voor verzoekers in de gelegenheid te stellen een definitief verzoek in te dienen. 2.4 Op 23 maart 2023 heeft de burgemeester van de gemeente Haarlem verweerder bericht dat hij het inleidend referendumverzoek heeft getoetst aan artikel 5, tweede en vijfde lid, van de Referendumverordening en dat hij tot de conclusie is gekomen dat het inleidende verzoek voldoet aan de daarin geformuleerde criteria, omdat het verzoek tijdig is ingediend en wordt ondersteund door ten minste vierhonderd steunbetuigingen. 2.5 Verweerder heeft in de raadsvergadering van 30 maart 2023 beslist om het verzoek tot het houden van een referendum over de Nota af te wijzen. Hoewel voorafgaand aan de raadsvergadering een positief ontwerpbesluit was opgesteld, is in de raadsvergadering van 30 maart 2023 een amendement aangenomen, als gevolg waarvan het verzoek tot het houden van een referendum alsnog is afgewezen. Redengevend hiervoor is volgens verweerder, dat de Nota in artikel 2, tweede lid, van de Referendumverordening is uitgezonderd als onderwerp waarover een referendum kan worden gehouden. Het betreft namelijk een ontwerpbesluit over de vaststelling van gemeentelijke tarieven en belastingen, een ontwerpbesluit dat dient ter uitvoering van een besluit van een hogere wetgever, een ontwerpbesluit dat zijn grondslag vindt in een eerder genomen besluit waarover een referendum is of kon worden gehouden en tot slot zijn er volgens verweerder dringende redenen om geen referendum te houden. 2.6 In dezelfde raadsvergadering van 30 maart 2023 als waarin het referendumverzoek is afgewezen heeft verweerder de Nota vastgesteld. 3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe, omdat de voorzieningenrechter een spoedeisend belang aanwezig acht en het bezwaar naar voorlopig oordeel een redelijke kans van slagen heeft. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Is er sprake van een spoedeisend belang? 4.1 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de voorzieningenrechter alleen een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Dat wil zeggen dat er sprake moet zijn van een zodanig spoedeisend belang, dat de beslissing op bezwaar redelijkerwijs niet kan worden afgewacht. 4.2 Verzoekers hebben aangegeven dat zij de beslissing op bezwaar niet kunnen afwachten, omdat er al uitvoering wordt gegeven aan de Nota. Bewoners van de 11 wijken waar betaald parkeren zal worden ingevoerd, zijn al geïnformeerd over de planning en bij de herinrichting van drie straten in de Vogelenwijk wordt met voortvarendheid betaald parkeren voorbereid en geïmplementeerd. 4.3 Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat een beslissing op bezwaar waarschijnlijk eind september 2023 verwacht kan worden. Hij bevestigt dat bewoners zijn geïnformeerd over de planning van het invoeren van parkeerregulering in de 11 wijken die in de Nota worden genoemd en dat er niet wordt gewacht met het nemen van de nodige besluiten ter uitvoering van de Nota, zoals het wijzigen van de Parkeerverordening, de Verordening Parkeerbelastingen en het opstellen van aanwijzingsbesluiten voor het invoeren van parkeerregulering in Haarlemse wijken. 4.4 De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers met het indienen van hun verzoek om een voorlopige voorziening willen voorkomen dat een inspraakmogelijkheid ten aanzien van de Nota verloren gaat. Hierbij is namens verzoekers opgemerkt dat inspraak ook nog kan ondanks dat de Nota is aangenomen. Verweerder kan namelijk altijd weer zijn beleid wijzigen volgens verzoekers. De voorzieningenrechter volgt verzoekers hierin. Het feit dat de Nota inmiddels is vastgesteld leidt dus niet vooraf al tot de conclusie dat een referendum geen nut meer kan hebben. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat het moment in de procedure van besluitvorming waarop het nog (het meest) zinvol is een referendum als instrument in te zetten nu is, dat wil zeggen, wanneer nog niet alle nadere besluitvorming heeft plaatsgevonden. Omdat op de zitting is gebleken dat verweerder al uitvoering geeft aan de Nota en van plan is dit te blijven doen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers niet de beslissing op bezwaar kunnen afwachten en acht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang aanwezig. 4.5 Nu aan dit vereiste is voldaan, zal de voorzieningenrechter hieronder een voorlopig oordeel geven over de kans van slagen van het bezwaar van verzoekers. Om dit te beoordelen beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekers of verweerder in redelijkheid het inleidend referendumverzoek kon afwijzen. Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen? 5.1 In artikel 5, zesde lid, van de Referendumverordening is bepaald dat de raad een inleidend verzoek om een referendum te houden alleen afwijst, indien niet wordt voldaan aan het gestelde in artikel 2, tweede lid en artikel 5, eerste, tweede en derde lid. 5.2 De discussie spitst zich toe op de vraag of wordt voldaan aan het gestelde in artikel 2, tweede lid, van de Referendumverordening. 5.3 Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Referendumverordening is onderwerp van een referendum een ontwerp raadsbesluit, met uitzondering van besluiten: (…) g. over de vaststelling van gemeentelijke tarieven en belastingen; h. ter uitvoering van een besluit van een hoger bestuursorgaan of de wetgever waaromtrent de raad geen beleidsvrijheid heeft; i. die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden; j. waarvan de raad van mening is dat dringende redenen aanleiding zijn om geen referendum te houden. 6. De voorzieningenrechter overweegt als eerst dat artikel 2 en artikel 5 van de Referendumverordening dwingend zijn opgeschreven. In artikel 5 staat namelijk dat de raad het inleidend verzoek alleen afwijst als niet wordt voldaan aan de vereisten van artikel 2. Ook in de aanhef van artikel 2 is geen beoordelingsruimte opgenomen. Dit is alleen het geval bij de onderdelen i en j van artikel 2. Alleen daar staat “naar het oordeel van” en “naar de mening van de raad”. Alleen bij die onderdelen heeft de raad dus beoordelingsvrijheid, die de voorzieningenrechter terughoudend moet toetsen. Artikel 2, tweede lid, onder g, van de Referendumverordening 7.1 Verzoekers voeren aan dat verweerder ten onrechte stelt dat sprake is van een besluit over de vaststelling van gemeentelijke tarieven en belastingen. Ze wijzen op dat wat de Referendumcommissie over dit punt heeft geadviseerd in het advies van 22 maart 2023. 7.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de parkeerregulering die de Nota tot doel heeft uit te breiden voor een belangrijk deel fiscaal beleid betreft. Het gaat om de invoering van parkeerbelasting en ook betaling van een bewonersvergunning moet worden beschouwd als voldoening van belasting. In de Nota is bepaald dat het tarief voor de tariefzones C en D nieuw wordt vastgesteld en op welk niveau. Nu de Nota specifiek tarieven aangeeft die voor parkeervergunningen zullen worden geheven, is zonder twijfel sprake van een besluit over de vaststelling van gemeentelijke belastingen. 7.3 De voorzieningenrechter stelt vast dat weliswaar een deel van de Nota betrekking heeft op de vaststelling van gemeentelijke tarieven en/of belastingen, maar dat de Nota ook een groot aantal onderdelen bevat die daar niet op zien. Dat een zeer beperkt deel van de Nota betrekking heeft op de vaststelling van gemeentelijke tarieven of belastingen, maakt naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet dat over de hele Nota geen referendumverzoek kan worden gedaan. Zoals ook de Referendumcommissie in haar advies heeft opgenomen, wordt in de Nota inderdaad gesproken over (parkeer)tarieven, maar dat is niet het kernpunt of de doelstelling van de Nota. Doel van de Nota is het parkeren in de gemeente te reguleren door (nieuw) beleid vast te stellen. Dit beleid heeft financiële consequenties, zoals vrijwel elk raadsbesluit op enigerlei wijze financiële consequenties of implicaties heeft. De voorzieningenrechter is dan ook vooralsnog van oordeel dat verweerder artikel 2, tweede lid, onder g, van de Referendumverordening ten onrechte heeft tegengeworpen aan verzoekers. Artikel 2, tweede lid, onder h, van de Referendumverordening 8.1 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat met de Nota uitvoering wordt gegeven aan het VN-Verdrag Handicap, waarin is vastgelegd dat de openbare ruimte toegankelijk dient te zijn voor mensen met een handicap. In het verweerschrift stelt verweerder dat verzoekers kan worden toegegeven dat geen aandacht is geschonken aan de vraag in hoeverre verweerder beleidsvrijheid heeft om aan de ingeroepen Verdragsverplichting te voldoen. De feitelijke situatie is alleen wel zo dat geparkeerde auto’s een disproportioneel deel van de openbare ruimte innemen en dat een beleid dat is gericht op het terugwinnen van die openbare ruimte de enige denkbare weg is om de toegankelijkheid voor mindervaliden te verbeteren. 8.2 De voorzieningenrechter volgt verzoekers in hun betoog dat het VN-Verdrag beleidsvrijheid geeft aan verweerder, zodat niet valt in te zien dat de Nota is opgesteld ter uitvoering van een besluit van een hoger bestuursorgaan of de wetgever waarover de raad geen beleidsvrijheid heeft. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich dan ook ten onrechte beroepen op artikel 2, tweede lid, onder h, van de Referendumverordening. Artikel 2, tweede lid, onder i, van de Referendumverordening 9.1 Verzoekers betwisten dat de Nota zijn grondslag vindt in eerder genomen besluiten. Ook in dit verband wijzen verzoekers op het advies van de Referendumcommissie, die in haar advies heeft gesteld dat de Nota drie beleidswijzingen bevat, te weten het gelijkstellen van de eindgrenzen voor parkeerregulering aan de gemeentegrenzen, het loslaten van een draagvlakmeting en het invoeren van parkeerregulering bij een parkeerdruk van minimaal 85% en het instellen van aanpasbaar vergunningenplafond. 9.2 Verweerder wijst in dit verband allereerst op de beoordelingsvrijheid die hem toekomt bij het beslissen op een referendumverzoek. Bij deze afwijzingsgrond geldt dat te meer, nu in artikel 2, tweede lid, onder i, van de Referendumverordening uitdrukkelijk de woorden “naar het oordeel van de raad” zijn opgenomen. Volgens verweerder vindt de Nota zijn grondslag in eerdere besluiten. Zo is in 2016 het raadsbesluit Maatregelen Moderniseren Parkeren vastgesteld, waarin onder meer werd voorzien in de beperking van het aantal vergunningen en het uitbreiden van het gebied waar parkeerregulering kan worden ingevoerd. Hierover is eerder ook een referendumverzoek gedaan dat is toegewezen en dat, na tevergeefs procederen hierover bij deze rechtbank, ook heeft plaatsgevonden. Wegens een opkomst die onder de opkomstdrempel lag, was het referendum niet succesvol. In 2021 is vervolgens de Nota Mobiliteitsbeleid 2040 vastgesteld. Hierin is beschreven dat de parkeerregulering stadsbreed zal worden ingevoerd en dat een vergunningenplafond daarvan onderdeel zou worden. Dit alles past in het grotere plaatje, zoals vastgelegd in de in januari 2022 vastgestelde Omgevingsvisie 2015. Volgens verweerder zijn hiermee de visie en koers al in hoge mate bepaald. Voor wat betreft het parkeren is dit verder uitgewerkt in de Nota, die letterlijk gaat om een uitwerking en dus detaillering van de reeds eerder genomen beleidsbesluiten. De drie punten die volgens verzoekers nieuw zijn, zijn dat volgens verweerder niet. Het opschuiven van de eindgrenzen van parkeerregulering houdt verband met het reeds genomen besluit om parkeerregulering uit te breiden en dat geldt ook voor het afstappen van een draagkrachtmeting en het hanteren van een 85%-criterium en het instellen van een vergunningenplafond. Volgens verweerder is niet in geschil dat de Nota Mobiliteitsbeleid 2040 zich leende voor een referendum en kon het onderhavige referendumverzoek worden afgewezen op grond van artikel 2, tweede lid, onder i, van de Referendumverordening. Ter zitting heeft verweerder tot slot nog verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 augustus 2013, waarin in het kader van deze afwijzingsgrond het criterium wordt geformuleerd dat er wezenlijke verschillen moet zijn ten opzichte van eerdere besluitvorming. 9.3 De voorzieningenrechter stelt vast dat in de Maatregelen Moderniseren Parkeren 2016 andere maatregelen zijn opgenomen dan die nu in de Nota zijn vastgesteld. Zo volgt uit maatregel 10 van de Maatregelen Moderniseren Parkeren nog dat gereguleerd parkeren alleen maar wordt ingevoerd als meer dan de helft van de respondenten van een enquête hier voorstander van is. Deze inspraakmogelijkheid is nu juist met de Nota verdwenen. Dat in de Maatregelen Moderniseren Parkeren een grondslag kan worden gevonden voor de maatregelen zoals die nu in de Nota zijn vastgesteld, volgt de voorzieningenrechter daarom niet. Ook in het Mobiliteitsbeleid 2040 ziet de voorzieningenrechter geen grondslag voor alle beleidswijzigingen zoals die nu in de Nota zijn vastgesteld. Hoewel verweerder gevolgd kan worden in zijn stelling dat het loslaten van de eindgrenzen van parkeerregulering zijn grondslag vindt in het in het Mobiliteitsbeleid 2040 geformuleerde doel van gefaseerde uitbreiding van parkeerregulering met stadsbrede invoering van parkeerregulering als uiteindelijke doel, kan dat niet gezegd worden van de andere in de Nota genoemde wijzigingen. Het invoeren van parkeerregulering in een wijk waar de parkeerdruk hoger is dan 85%, is een beleidswijziging die naar het oordeel van de voorzieningenrechter pas in de Nota is vastgesteld. In de Maatregelen Moderniseren Parkeren wordt wel een parkeerdruk van 85% genoemd, maar dat ziet op een drempel voor de gemeente om een enquête uit te zetten onder de bewoners. Met de Nota is daarbij de inspraakmogelijkheid van de bewoners door middel van een draagvlakmeting komen te vervallen. Ook dit is een wijziging die geen grondslag heeft in de eerdere besluiten. Ook worden in de Nota voor het eerst 11 wijken genoemd waar op basis van de beleidswijzigingen uit de Nota parkeerregulering zal worden doorgevoerd. Dat in de Nota Mobiliteitsbeleid 2040 wordt gesproken over het uitbreiden van het gebied met parkeerregulatie, met het uiteindelijke doel ‘stadsbrede invoering van parkeerregulering’ acht de voorzieningenrechter dus vooralsnog onvoldoende voor het oordeel dat de Nota zijn grondslag vindt in een eerdere besluitvorming. Hierbij is ook nog van belang dat parkeerregulering op meer – volgens de Nota drie – manieren kan plaatsvinden. In de Nota wordt duidelijk gemaakt welke vorm van parkeerregulatie in de genoemde 11 wijken zal worden doorgevoerd, namelijk betaald parkeren met parkeervergunningen. De conclusie van de voorzieningenrechter luidt, gelet op het voorgaande, dan ook dat de punten die als nieuwe beleidswijzigingen worden beschouwd, niet concreet terug te lezen zijn in eerdere besluitvorming van verweerder. De voorzieningenrechter is daarom voorlopig van oordeel dat verweerder het inleidend referendumverzoek niet in redelijkheid kon afwijzen onder verwijzing naar artikel 2, tweede lid, onder i, van de Referendumverordening. Artikel 2, tweede lid, onder j, van de Referendumverordening 10.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat er dringende redenen zijn om geen referendum te houden. Deze zijn er volgens het bestreden besluit in gelegen dat op plaatsen in de stad waar de parkeerdruk hoger is dan 85% de leefbaarheid van de buurt en de toegankelijkheid van de openbare ruimte ernstig in het geding komen. Het gaat bijvoorbeeld om kwetsbare minderheden, zoals kinderen en mensen met een handicap, die hun wensen en behoeften vaak niet of moeilijk tot uitdrukking kunnen brengen. Daarnaast ontvangt de gemeente met grote regelmaat klachten van overlast gerelateerd aan parkeren. De leefbaarheid in buurten staat zonder ingrijpen onder grote druk en daarbij blijkt uit een inwonerspeiling 2022 dat ruim een derde van de inwoners van Haarlem veel overlast ervaart van parkeren in de eigen buurt. Tot slot acht verweerder in dit verband ook relevant dat in de toelichting op de Referendumverordening is vermeld dat de raad het instrument referendum nadrukkelijk ziet als een middel van de bevolking en niet van politieke partijen. In dit geval bestaan de initiatiefnemers van het referendum uit SP, OPH en Hart voor Haarlem. De voorzieningenrechter: - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en bepaalt dat verweerder alle nadere uitvoerende besluitvorming, die zijn grondslag vindt in de Nota, aanhoudt tot twee weken nadat op het bezwaar van verzoekers is beslist; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan verzoekers moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekers. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2023. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. ECLI:NL:RBMNE:2013:3613 13. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat verweerder alle nadere uitvoerende besluitvorming, die zijn grondslag vindt in de Nota, aanhoudt, tot twee weken nadat op het bezwaar van verzoekers is beslist. Dit betekent dat verweerder geen besluiten neemt die voortvloeien uit de Nota, zolang nog niet op het bezwaar van verzoekers is beslist. 14. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet verweerder het griffierecht aan verzoekers vergoeden. Daarom krijgen verzoekers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en heeft aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.