ECLI:NL:RBNHO:2021:4470
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/5605
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
gemachtigde: mr. C.A. Gelijnse, advocaat te Den Haag.
Procesverloop
In het besluit van 12 juli 2017 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek om openbaarmaking van informatie neergelegd in documenten in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen, omdat verweerder bij besluiten van 12 juni 2017 en 20 juni 2017 ten aanzien van de documenten waarop dit verzoek zag, met toepassing van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet geheimhouding had opgelegd.
Het bezwaar tegen het primaire besluit heeft verweerder bij besluit van 24 januari 2018 ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld. Dat beroep is geregistreerd met zaaknummer HAA 18/336. De rechtbank heeft in die zaak op 21 juni 2019 uitspraak gedaan. De rechtbank heeft vastgesteld dat de in 2017 opgelegde geheimhouding is komen te vervallen en heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiser dient te beslissen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in de uitspraak heeft overwogen.
Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 8 januari 2019, in werking getreden op 21 juni 2019, andermaal geheimhouding opgelegd. Vervolgens heeft verweerder het besluit van 21 juni 2019 bij besluit van 25 juni 2019 gewijzigd, in die zin dat de opgelegde geheimhouding is beperkt. De raad heeft deze geheimhouding op 26 juni 2019 bekrachtigd.
Op 24 september 2019 heeft verweerder besloten de opgelegde geheimhouding nog verder te beperken. Op 17 oktober 2019 heeft de gemeenteraad hierin aanleiding gezien de eerdere bekrachtiging in overeenstemming met verweerders besluit van 24 september 2019 deels op te heffen.
Bij besluit van 20 november 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van eiser genomen. Besloten is om de gevraagde documenten te verstrekken met uitzondering van die delen die zouden kunnen leiden tot het herkennen van de betrokken personen (die delen van het rapport/opdrachtformulier zijn onleesbaar gemaakt).
Eiser heeft op 17 december 2019 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Van een deel van de op de zaak betrekking hebbende stukken heeft verweerder verzocht om beperking van de kennisneming tot de rechtbank. Met toepassing van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement
bestuursrecht rechtbanken (Niet-KEI-zaken) 2017 heeft de rechtbank gehandeld alsof de rechtbank heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Eiser heeft toestemming gegeven om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2021. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep in de zaak 19/5606. Eiser is verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam] .
Overwegingen
1.1 Bij brief van 23 juni 2017 heeft eiser een verzoek om openbaarmaking van stukken op grond van de Wob bij verweerder ingediend. Hij heeft verweerder verzocht om toezending van:
- het PwC-rapport “Bijzonder onderzoek IT-bestedingen” (het rapport);
- de opdrachtverstrekking voor het door PwC te verrichten onderzoek (de opdrachtverstrekking);
- daaraan verwante en onderliggende documenten (overige documenten);
1.2 Bij besluiten van 26 juni 2019 en 17 oktober 2019 heeft de raad de op grond van artikel 25 van de Gemeentewet bij besluit van 8 januari 2019 (in werking getreden op 21 juni 2019) opgelegde geheimhouding beperkt tot die delen van de documenten die zouden kunnen leiden tot herkenning van betrokken personen. Concreet zijn dat volgens het raadsbesluit de tekstdelen die onleesbaar zijn. De opgelegde geheimhouding heeft de gemeenteraad voor het overige opgeheven.
1.3 Verweerder heeft vervolgens opnieuw op het bezwaar gericht tegen het primaire besluit beslist. Besloten is om het rapport en de opdrachtverstrekking, voor zover de opgelegde geheimhouding daarvan door de gemeenteraad is opgeheven, aan eiser te verstrekken.
2.1 In het nu voorliggende beroep heeft eiser gesteld dat veel van de in het PwC-rapport en de opdrachtverstrekking weggelakte informatie, gelet op het bepaalde in de Wob, ten onrechte niet openbaar is gemaakt. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
2.2 Op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet kan verweerder geheimhouding opleggen ten aanzien van stukken die hij aan de raad of aan leden van de raad overlegt. Op grond van artikel 25, derde lid, van de Gemeentewet vervalt de opgelegde geheimhouding indien de geheimhouding niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering wordt bekrachtigd.
2.3 Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder in 2019 na de uitspraak van 21 juni 2019 opnieuw ten aanzien van het PwC-rapport en de opdrachtverstrekking deels geheimhouding heeft opgelegd als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet, en dat de raad die geheimhouding voor wat betreft (de weggelakte delen van het rapport) tijdig heeft bekrachtigd en de opgelegde geheimhouding voor wat betreft de opdrachtverstrekking na bekrachtiging slechts deels heeft opgeheven.
2.4 Artikel 25 van de Gemeentewet moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, welke als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. Verweerder is, gelet op artikel 25, tweede en derde lid, van de Gemeentewet voor wat betreft het PwC-rapport en de opdrachtverstrekking dus gebonden aan de opgelegde geheimhouding. Verweerder mocht de gevraagde documenten daarom slechts verstrekken voor zover daarop geen geheimhouding (meer) rustte. Niet in geschil is dat verweerder eiser het rapport en de opdrachtverstrekking in zoverre aan eiser heeft verstrekt. Eisers beroep op dit punt treft geen doel.
3.1 Of de geheimhouding verder gaat dan nodig, en daarom strijdig is met de Wob, ligt nu niet ter beoordeling voor. Wel dient een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, altijd tevens te worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding, waarvan in bezwaar of beroep kan worden getoetst of het bestuursorgaan zich -gelet op de inhoud van het stuk ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd- terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet en of het bestuursorgaan in het betrokken geval in redelijkheid op grond van de Gemeentewet geheimhouding kan opleggen.
3.2 Eiser heeft in zijn beroepschrift betwist dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet. In feite komt hij hiermee dus niet zozeer op tegen het bestreden besluit, maar tegen de besluiten van de raad waarin dit ten aanzien van de geheimhouding. De rechtbank zal het beroep daarom in zoverre opvatten als bezwaar gericht tegen die besluiten en voor verdere behandeling doorzenden naar de raad, op grond van 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3.3 Bij die doorzending naar de raad wijst de rechtbank voor wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaar op het volgende. De besluiten van 26 juni 2019 en 17 oktober 2019 hadden op grond van artikel 3:41 van de Awb aan eiser als belanghebbende moeten worden bekendgemaakt, omdat hij ten aanzien van de betrokken stukken al een Wob-verzoek had gedaan. Openbaarmaking op de website is dan onvoldoende voor bekendmaking. Op grond van artikel 6:8 Awb vangt de termijn voor bezwaar pas aan vanaf de dag van bekendmaking. Er vanuit gaande dat de besluiten, zoals partijen stellen, niet door de raad aan eiser zijn verzonden, kan daarom niet al op voorhand worden geoordeeld dat eiser vanwege een mogelijke overschrijding van de termijn als bedoeld in artikel 6:7 Awb niet-ontvankelijk zal zijn in zijn bezwaar gericht tegen de besluiten van de raad van 26 juni 2019 en 17 oktober 2019. Als de besluiten niet aan eiser zijn gestuurd is de termijn voor bezwaar immers nog niet aangevangen en is het als bezwaar aan te merken beroep dus tijdig gemaakt. Overigens, indien de geheimhoudingsbesluiten van de raad niet als tot eiser als belanghebbende gerichte besluiten moeten worden aangemerkt, dan had de raad op grond van artikel 3:43 Awb tenminste mededeling daarvan aan eiser moeten doen, omdat de nieuwe besluiten gelet op de voorgeschiedenis en de eerder beroepszaak moeten worden aangemerkt als besluiten waarover eiser zijn zienswijze had gegeven, zodat eiser ook onder die omstandigheden desgewenst dan (tijdig) bezwaar had kunnen maken. Het ligt dus voor de hand dat de raad het bezwaar van eiser ontvankelijk acht.
4.1 Voor zover het Wob-verzoek van eiser betrekking heeft op aan het rapport en de opdrachtverstrekking verwante en onderliggende documenten en eisers stelling dat er meer documenten moeten zijn dan verweerder heeft aangegeven, overweegt de rechtbank als volgt.
4.2 Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, er toch (meer) documenten onder dat bestuursorgaan berusten.
4.3 Eiser heeft gesteld dat er meer documenten moeten zijn die onder de reikwijdte van zijn Wob-verzoek vallen. Zo heeft eiser er onder meer op gewezen dat e-mails zijn gewisseld tussen de gemeente en PwC en dat ook een concept moet zijn opgemaakt van het rapport. Verweerder heeft de juistheid van deze beide voorbeelden van eiser (ter zitting) bevestigd. Vast staat dus dat meer documenten onder verweerder berusten dan verweerder in zijn besluitvorming heeft aangegeven. Het onderzoek naar aanleiding van het Wob-verzoek is dus niet volledig geweest. Het bestreden besluit is om die reden in strijd met artikel 7:12 Awb. De beroepsgrond slaagt.
4.4 De stelling van verweerder dat bij de gemaakte zoekslag naar aanleiding van eisers Wob-verzoek is gekeken naar de bedoeling van het verzoek, en dat daarom is aangenomen dat genoemde documenten niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek van eiser vallen, doet hieraan niet af. Het initiële verzoek is duidelijk; er is gevraagd om informatie in alle aan het rapport en de onderzoeksopdracht verwante en daarmee verband houdende stukken. Als stukken onder de reikwijdte van dit verzoek vallen dient verweerder die dus mee te nemen bij zijn besluitvorming.
4.5 De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en bepalen dat verweerder een nieuwe, ruimere zoekslag zal moeten maken naar documenten die vallen onder de reikwijdte van het verzoek, waarbij niet zozeer dient te worden uitgegaan van de (mogelijke) bedoeling van eiser bij zijn verzoek, maar van de letterlijke bewoordingen daarvan.
5.1 Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en bepalen dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser.
5.2 Gelet op hetgeen in 3.2 van deze uitspraak is overwogen, en met het oog op een efficiënte geschilbeslechting, zal de rechtbank daarbij bepalen dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen binnen zes weken nadat de raad heeft besloten op het als bezwaar aan de raad door te zenden (deel van het) beroep.
5.3 De rechtbank ziet daarbij aanleiding om aan deze termijn, zoals door eiser verzocht, op na te melden wijze een dwangsom te verbinden, als bedoeld in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb. Daartoe is redengevend dat het Wob-verzoek reeds dateert van 2017. Gegeven het maatschappelijke belang van een spoedige beslechting van geschillen, is daarom in dit geval een dwangsom op haar plaats.
6.1 Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank bepalen dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
6.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat niet van daarvoor in aanmerking komende kosten is gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stuurt het beroepschrift door naar de raad van de gemeente Haarlem ter verdere behandeling als bezwaarschrift voor zover het rechtsmiddel geacht moet worden te zijn gericht tegen de besluiten van de raad van 26 juni 2019 en 17 oktober 2019;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser, binnen zes weken nadat de raad op het aan de raad als bezwaarschrift doorgezonden beroepschrift heeft beslist, met inachtneming van de beslissing van de raad op dat bezwaarschrift, en met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee verweerder de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,- (zegge: honderd euro) per dag bedraagt, met een maximum van € 6.000,- (zegge: zesduizend euro);
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van €174,- vergoedt;
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, voorzitter, mr. R.H.M. Bruin en
mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u daartegen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 september 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7453.
Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1479.